文化权益保障视域下全民阅读立法的问题与对策研究

孟 磊， 王 枫（1.武汉大学法学院；.湖南理工学院政法学院）

党的十七大报告提出“使人民基本文化权益得到更好保障”，这是“文化权益保障”一词首次出现在中国共产党党代会报告中［1］。党的十七届六中全会进一步将文化权益保障视为是“推动社会主义文化大发展大繁荣”的重要内容，并将文化权益保障的主要手段指向发展公益性文化事业［2］。党的十九届四中全中会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确指出，“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”，并在此基础上进一步提出要“健全人民文化权益保障制度”［3］，为全民阅读事业的全面发展提供了新机遇、新契机，为反思和完善全民阅读立法提供了新方向、新思路。

1 健全人民文化权益保障制度的主要内涵

1.1 确立公民文化权利保障的中心地位

文化权益保障首在确立公民的主体地位，以公民文化权利保障为旨归。人民是国家的主人，国家权力来源于人民，国家权力运行的目的在于保障公民权利。具体到当前的讨论主题，提出健全人民文化权益保障制度主张，存在着多重主客观因素考虑，其中最为根本的在于保障宪法赋予公民的文化权利。《中华人民共和国宪法》规定公民有进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的权利［4］，然而与其他权利束相比，文化权利“在范围、法律内涵和可执行性上最不成熟”［5］，公民的文化需求难以得到充分满足，文化产业发展和文化事业进步受到严重影响。在此背景下，有必要理清保护思路，将公民文化权利保护确立为健全文化制度与制定文化法律的根本出发点和落脚点，确认公民的文化权利及其范围，发挥公民自身的主体地位和主动性、积极性，努力创造便利公民践行文化权利的外部条件，最终实现公民文化权利的充分享有、正常行使和有效救济。

1.2 明确政府对文化权益的尊重和平等促进义务

文化权益保障重在明确政府的保障义务。学界通常将公民权利划分为消极权利和积极权利。消极权利的行使一般要求政府不干涉、不作为，积极权利的实现则必须要有政府的主动作为和积极协助。作为积极权利之一的文化权利，由于主要指向生存紧迫性较低的精神层面追求，因而也更需要政府的积极作为。通常认为，国家的文化权利保障义务有三方面：尊重义务、促进义务和保护义务［6］。其中，保护义务在理论上还存在一定争议，实践层面有较大履行难度，故而笔者主要从尊重和促进两方面来理解《决定》中的政府文化权益保障义务。① 尊重义务提倡国家对公民权利的认同、尊重、容忍和不干涉，多出现在针对消极权利的国家义务中，从“以人民为中心”“为群众喜爱”等表述中可以看出国家对公民文化权利主体地位的认可和多样化文化选择的尊重。② 促进义务，文化促进义务强调政府应致力于城乡公共文化服务体系的完善，为公民享有和行使文化权利提供、创造必要的制度、设施设备和服务等条件。《决定》特别提出应优化城乡资源配置［3］，表明我国政府着力通过文化资源优化配置、增强基层惠民工程的实效性等方式保障城市居民和农民享有平等的文化权益。

1.3 完善社会力量参与制度、规范及程序建设

文化权益保障须强化社会力量参与公共文化服务体系制度建设。在从国家管制、管理向国家治理的变迁过程中，引导、吸纳社会力量积极参与行政是其中的核心要义，是我国国家治理能力和体系现代化转型的关键环节。社会力量参与涵盖政治、经济、社会和文化等多个层面。在文化建设方面，习近平总书记多次强调“鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设”“建立健全政府向社会购买公共文化服务机制”［7］，为社会力量参与社会主义文化建设指明了方向。《决定》在健全文化权益保障制度条目下设置鼓励社会力量参与条款［3］，其用意在于着力完善社会力量参与人民文化权益保障的制度、规范与程序建设，将鼓励倡导类政策转化为长效制度，将经过实践充分检验的行之有效的制度上升为法律规范，根据不同参与机制和方式配置相适应的程序性规定。以完备的社会力量参与规范、制度和程序，有效强化参与的可操作性和实效性，在保证参与文化权益保障的社会力量利益基础上，最大限度调动其参与的积极性和主动性。

2 文化权益全民阅读立法保障的问题透视

全民阅读立法是保障公民基本文化权益的重要方式［8］。各地现有的全民阅读立法为文化权益保障作出了重要贡献，积累了丰富的实践经验，但是仍然存在一些不足之处。

2.1 立法目的庞杂，阅读权中心地位不凸显

我国绝大多数立法都在第一条简明扼要地言明立法目的，立法目的具有为立法指引方向、提示立法目标、评判立法质量和解释法律指南等多重意义［9］。综观《全民阅读促进条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）和各地全民阅读立法，立法目的可谓杂乱纷呈。“征求意见稿”与四川、广东、深圳、烟台、宁波等地的全民阅读立法将阅读权利作为立法目的；贵州则将立法目的界定为阅读权益；湖北、黑龙江、石家庄等地立法目的为文化权益；社会公益则出现在江苏、吉林、河南、常州的全民阅读立法中；辽宁省全民阅读立法目的指向公益性事业［10］。全民阅读立法偏离阅读权利保障这一立法目的，将可能导致以下问题。① 混淆政府行动的性质。如果阅读立法的初衷不在于阅读权保护，那么政府的阅读推广行动性质就不仅仅是义务履行，还可能是自发施为或优惠政策。② 弱化政府的行动强度。在义务性拘束降低的情况下，政府行动有着巨大的裁量空间，难以保障其行动达到满足阅读推广的强度。③ 降低公民参与全民阅读的主动性与积极性。阅读权中心地位的不被认可势必会动摇公民在全民阅读中的主体地位，最终将可能导致窒碍公民参与意愿和行动的结果。

2.2 政府义务泛化，阅读权益缺乏平等保护

明确政府的保障义务是公民阅读权利能否顺利实现的关键。在对阅读权的中心地位缺乏基本认同的立法中，政府的尊重义务可以说是付之阙如的；而在各地全民阅读立法的促进义务条款中，义务泛化是其中的突出问题：① 义务主体分散，涉及县级以上人民政府、全民阅读指导委员会、新闻出版和文化旅游主管部门、街道办事处、乡镇人民政府等，容易形成“九龙治水”的局面。② 不同地区阅读法律对政府义务具体种类和内容的规定差别明显，如主要表征法律义务设定的“应当”一词，在深圳的全民立法中出现了21 次，在辽宁的全民立法中只出现了6 次。③ 法律责任制度虚化弱化。辽宁、黑龙江、河南、深圳和石家庄等地的全民阅读立法中未设置法律责任条款，即便在设置法律责任条款的立法文本中，也存在着责任追究主体和范围不清晰等缺陷［11］。

在阅读权的平等保障义务方面，现有立法对农村和农民文化权益的保障明显不足。第十六次全国国民阅读调查显示，2018 年我国城镇居民和农村居民的图书阅读率分别为68.1%和49.0%，报纸阅读率分别为41.2%和28.1%，数字化阅读方式接触率分别为83.0%和68.2%［12］。而各地立法文本中仅从原则上规定了对于农村地区的扶持，却并未明确规定农村阅读设施建设的投资比例、农村书屋的分布率及村民阅读引导等具体内容，难以实际发挥对农民阅读权益的保障效力。

2.3 原则性条款多，社会力量参与难以落实

各地全民阅读立法中但凡涉及到社会力量参与的法律条款无不包含“鼓励”“支持”和“引导”等语词，学界通常将此称为倡导性规范。倡导性规范的功能主要体现为“提倡和诱导当事人采用特定行为模式”［13］，更多的是表征着一种行为的可能性。与授权性规范、禁止性规范有所不同，倡导性规范本身无法直接作为司法裁判的义务，因此也就难以构成当事人权利主张的依据。

全民阅读立法在社会力量参与问题上普遍采取倡导性规范。从积极意义上看，国家对社会力量的日益重视，对其在文化权益保障方面的不可或缺地位和重要作用给予认可。但从消极角度来说，倡导性规范的可操作性不足，如果没有配套制度设计和实施细则，很容易沦为“僵尸条款”［10］。加之不存在政府与社会力量之间的义务和权利设计，政府并不会基于倡导性规范而对社会力量承担保障义务，社会力量在参与过程中的利益受损也同样无法经由此获得救济。总而言之，只规定鼓励、支持社会力量参与的原则性条款难以促成社会力量在全民阅读中的实质性参与。

3 文化权益全民阅读立法保障的完善对策

3.1 建构以阅读权利保护为中心的立法体系

阅读权是“全民阅读立法的法理基础和逻辑起点”［14］，这一学界共识要顺利转化为实践中的一致行动，尚有较长的路要走。阅读权利的实现不能仅寄托于政府保障义务的履行，还需要在认定公民权利主体地位的基础上，明确权利范围。① 明确阅读权利的范围。根据我国政府已签署并批准的《经济、社会及文化权利国际公约》 第 15 条关于文化权的规定［15］，可将阅读权的基本涵义界定为：阅读参与权，参与阅读活动的权利；阅读平等权，平等享受全民阅读活动所产生利益的权利；阅读保障权，公民在阅读方面的物质和精神利益受法律保护。② 加快推进以阅读权保护为中心的全民阅读立法进程。应尽快颁行《全民阅读促进条例》，从国家层面解决全民阅读立法阙如局面；从地方层面来说，要着力解决全民阅读立法的法律权限争议，为地方针对全民阅读活动的规制从政策向法律转变提供合法性基础。

3.2 健全政府阅读权平等保障义务与责任规定

在政府阅读权利平等保障义务中，义务主体因义务类型的差别而有所不同。① 尊重义务。义务主体涵盖所有政府机关及其工作人员，除法律法规有特别规定的情形外，其不得因权力行使而妨碍和侵犯公民阅读权。② 促进义务。行政机关是主要的义务履行主体，应明确全民阅读的具体主管部门及其职责，其他协同部门及其职责也需要在立法中一并清楚列举和说明。在确保机会平等的基础上，兼顾结果平等，加大农村地区的阅读资源配置力度，分群体循序提升农民阅读权利行使能力，构建城乡居民阅读权利的平等保护机制。此外，还要加强对群众性阅读活动的政策和制度支持。

细化政府责任规定，在面对难以诉诸司法救济的情况时，完善政府责任条款是维护公民阅读权益、推进政府积极履职的重要手段和保障。在全民阅读促进中，政府主管部门及其工作人员的法律责任主要有刑事和行政两种。但其中行政法律责任设定中最为主要的问题是界定应承担责任的事项范围，由于没有上位法的指引，各地做法差异很大。笔者认为，完善的行政法律责任设定应涵盖全民阅读标准和工作规划制定、阅读设施和服务供给、阅读活动开展、违规侵占阅读设施和经费等行为，灵活规定法律责任的具体种类，确保政府部门及其工作人员更好地履职尽责。

3.3 加强社会力量参与全民阅读的制度安排

保障社会力量深入参与阅读推广实践，是域外阅读法制建设的重要经验启示［16］，也是我国当前全民阅读进展中的薄弱环节。制定社会力量参与全民阅读的具体实施细则，并积极转化为现实制度安排，是激发社会力量参与效能的必要举措，也是落实《决定》中“鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设”的应有之义。① 明确社会力量所涵盖的主体类型。根据《中华人民共和国民法总则》的相关规定［17］，可以将全民阅读立法中的社会力量解释为企业，基金会、事业单位和社会团体等非营利性组织，公民。② 在明确社会力量主体范围的基础上，详细列举社会力量参与全民阅读的具体途径和形式。如自发参与、合作参与、募捐赞助、志愿服务等［18］，并细化每一种参与形式中政府和社会力量各自的权力/权利、职责/义务和法律责任等内容。③ 建立健全社会力量参与全民阅读的保障机制［19］。其一，激励机制，针对全民阅读中不同形式的社会力量参与分别制定相应的财政补贴、税收优惠、费用减免等配套激励机制，提升社会力量参与的积极性；其二，救济机制，强化行政与司法对社会力量的保障作用和职能，充分保护社会力量在参与全民阅读过程中的合法权益。