《中华人民共和国公共图书馆法》施行后涉及公共图书馆案件的实证研究——基于湖南省的调查

欧阳爱辉（南华大学经济管理与法学学院）

法治是现代文明社会发展的根本保证，2018年1 月施行的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）是当前我国在图书馆领域最高位阶的一部法律，为我国公共图书馆事业发展提供了重要的法律保障，开创了我国公共图书馆事业发展的新局面。《公共图书馆法》施行以来，国内学界对该法给公共图书馆发展带来的宏观保障意义研究较多，但鲜有从微观层面围绕主要涉及公共图书馆的案件展开具体分析的。鉴于此，笔者选择湖南省作为本研究的分析样本，针对《公共图书馆法》施行后该省发生的主要与公共图书馆相关的案件（含当事人为公共图书馆的案件和主要发生在公共图书馆的案件）展开实证分析，力求能以小见大从一个侧面揭示出涉及公共图书馆案件的特点，并提出了未来湖南省发生的涉及公共图书馆案件的化解方略。

1 《中华人民共和国公共图书馆法》施行后湖南省发生的涉及公共图书馆案件的主要数据信息

笔者以《公共图书馆法》的施行时间为分界点，选择的时间范围为2018 年1 月—2020 年1月，采用网络调查（中国裁判文书网、中国检察网、公安机关信息平台查询）和实地调研等方法对湖南省发生的涉及图书馆的案件进行调查。笔者以对调查数据的描述性和解释性分析为核心，结合定性与定量分析，全面收集研究所需的相关数据信息。

（1）涉及公共图书馆案件的总体情况。2018年1 月—2020 年1 月，湖南省发生的主要涉及公共图书馆的案件共计19 起。其中，通过法院判决的案件7 起，分别为娄底市2 起、郴州市2 起、常德市1 起、衡阳市1 起、怀化市1 起；由公安机关行政处罚的案件12 起，分别为长沙市4 起、娄底市1 起、郴州市1 起、常德市1 起、衡阳市1 起、邵阳市2 起、怀化市1 起、岳阳市1 起。

（2）法院判决的案件。通过法院判决的这7起案件均是民事案件。从民事案件表现形态上来看，案件涉及借贷合同纠纷（2 起）、租赁合同纠纷（2 起）、建筑施工合同纠纷（1 起）、著作权纠纷（1 起） 和妨碍相邻权纠纷（1 起） 5 种类型。

（3）公安机关行政处罚的案件。从案件表现形态来看，由公安机关行政处罚的12 起案件包括涉及盗窃（5 起）、吸毒（5 起）、非法雇佣外籍员工（1 起）和侮辱他人（1 起）4 种类型。

2 涉及公共图书馆案件的主要特点

2.1 总体类型上均为民事和行政处罚案件，行政处罚占多数

从上文可知，在总体类型上，湖南省发生的涉及公共图书馆的案件全部是民事案件和公安机关行政处罚案件，并无刑事案件和行政案件。原因主要有以下两个方面：① 公共图书馆作为平等民事主体，与它相关发生的主要法律关系都属于民事法律关系，故涉及国家行政机关的行政案件较少；② 公共图书馆是提供公共文化服务的主要场所，图书馆工作人员和读者大多都具备一定文化素质和法律素养，有较大社会危害性的刑事案件发生概率相对较低。尽管某些情况侵犯了他人的合法权益，并具有一定的社会危害性，但并未上升到犯罪层面，往往由公安机关给予行政处罚即可。此外，公安机关的行政处罚范围广、种类多、实施灵活，且公安机关在国家公权力机关中相对职权较大，人力、物力、财力较充裕，现实生活中没有上升到犯罪层面的较轻微性质违法行为又占很大比重［1］，因此公共图书馆领域的案件情况亦不例外。

2.2 法律适用上体现多元化，但《中华人民共和国公共图书馆法》适用所占比重不大

在法律具体适用上，湖南省发生的涉及公共图书馆的案件体现出了多元化特征，且《公共图书馆法》适用所占比重并不大。在法院判决的2起借贷合同纠纷中，主要依据的是现行的《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）、《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）等相关规定；在建筑施工合同纠纷中，主要依据的是《合同法》《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）、《民法总则》等相关规定；在著作权纠纷中，主要依据的是《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）、《合同法》等相关规定；在公安机关行政处罚的案件中，主要依据的是现行的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）、《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）等相关规定。上述案件的处理，无不体现出了法律的多元化。对于《公共图书馆法》来说，虽然在相应案件中也得到了适用，但相对频率较低或者不占据主导地位。如在法院判决的2 起租赁合同纠纷中，法院就根据《公共图书馆法》第50 条“公共图书馆及其工作人员有下列行为之一的，由文化主管部门责令改正，没收违法所得：……（四）将设施设备场地用于与公共图书馆服务无关的商业经营活动……”［2］认定当地公共图书馆将馆舍租给他人从事商业活动获取租金营利行为不合法；在另外1 起法院判决的妨碍相邻权纠纷中，法院遵照《公共图书馆法》第33 条“……公共图书馆应当免费向社会公众提供下列服务：……（二）阅览室、自习室等公共空间设施场地开放……”［2］判定某幼儿园具有公共设施的通行便利权。上述案件虽然都直接适用了《公共图书馆法》，但运用得相对较少，往往仍需与《合同法》《侵权责任法》《民法总则》等结合起来使用。笔者认为，造成这种现象的原因主要包括两个方面。① 社会生活中遇到的法律问题往往多种多样、纷繁复杂，而《公共图书馆法》的核心内容主要在于强化公共图书馆相关服务体系建设、建立健全其具体运行管理制度、促进发挥公共文化服务功能等［3］，由于《公共图书馆法》立法目的并非是要解决所有和公共图书馆相关的法律问题，那自然在案件法律适用上就会凸显出多元化特征。如湖南某地公共图书馆和建筑公司基于修建新馆发生的建筑合同纠纷，就无法也不能简单依靠《公共图书馆法》予以解决。② 公共图书馆作为公共文化服务的重要场所，对于很多发生在公共图书馆内的违法行为必须依靠公安机关来予以规制。如图书馆发生的盗窃、侮辱他人等行为，尽管根据《公共图书馆法》第44 条“……对破坏公共图书馆文献信息、设施设备，或者扰乱公共图书馆秩序的，公共图书馆工作人员有权予以劝阻、制止……”［2］，但此类“劝阻”和“制止”真正能发挥的效力微乎其微。在这种情况下，借助具备强大国家公权力的公安机关，根据《治安管理处罚法》等法规实施行政处罚的效果会更加明显。

2.3 违法当事人凸显外部化，公共图书馆自身较少

在违法当事人方面，湖南省发生的涉及公共图书馆案件的绝大多数违法当事人都是公共图书馆之外的其他人员，公共图书馆自身违反法律规定的情形相对较少，具有明显的违法当事人外部化特征。在由法院判决涉及公共图书馆的7 起案件中，公共图书馆是违法当事人的有2 起租赁合同纠纷和1 起妨碍相邻权纠纷，其余都是其他人实施的违法行为。在2 起租赁合同纠纷中，法院根据《公共图书馆法》第50 条认定其2018 年后出租馆舍给他人从事商业营利的行为属于违法行为，2018 年前的租赁行为依旧受到法律保护。在公安机关行政处罚结案的12 起案件中，除某公共图书馆非法雇用外籍员工，违反《出境入境管理法》等法规外，其余盗窃、吸毒、侮辱他人等案件均为其他人所实施，与公共图书馆无关。究其原因，主要有两个方面：① 公共图书馆承担着传承先进文化、弘扬历史文明和普及科学人文知识的重要职责，图书馆工作人员大多都具备良好的文化素质和法律素养，有较强的法律意识，其自身出现违反法律规定的情况相对较少；② 公共图书馆作为公共文化服务场所，读者和其他相关外部人员众多，一些法律意识较淡薄的外部人员出现违法行为的情况较多。

2.4 案件在地域分布上受经济和社会发展的影响，但不显著

在地域分布上，湖南省发生的涉及公共图书馆的案件在一定程度上受到经济和社会发展因素的影响，但从总体上来说此类影响并不明显。如在19 起案件中，发生在省会长沙市的案件最多，约占23.5%。长沙市作为全省经济文化中心，是湖南经济和社会发展最快且最发达的地区，2013年被列入了国家首批公共文化服务体系示范区创建城市［4］。由于该市经济和社会发展较快，公共文化事业发展也位于全省最前列，随着公共文化服务需求和公共图书馆的增多，涉及公共图书馆的法律纠纷在逐渐增加，相关案件数量也跟着增长。但案件在地域分布上受经济和社会发展影响的特征并不明显。如，娄底市的经济和社会发展在湖南全省排名相对靠后，但涉及公共图书馆的案件数量列全省第二位；而株洲市和湘潭市的经济和社会发展在湖南省仅次于长沙市，却并未发生1 起涉及公共图书馆的案件。因此可以说明，湖南省所发生的涉及公共图书馆案件的地域分布虽然在一定程度上受到经济和社会发展的影响，但该特征并不显著。

3 未来湖南省涉及公共图书馆案件的化解方略构想

3.1 宏观层面：出台有针对性的地方立法并适时推进《中华人民共和国公共图书馆法》的修订完善

法律是化解各类案件的最基本依据。自《公共图书馆法》施行后，湖南省发生的涉及公共图书馆案件的类型为民事和行政处罚案件，法律适用上体现了《公共图书馆法》《合同法》《民法总则》《治安管理处罚法》 等法律法规的多元化并用、《公共图书馆法》适用比重不大的特征。尽管法律适用多元化符合社会生活中法律问题纷繁复杂的现实，但如果能凭借一部法律来解决涉及公共图书馆的案件，那么就能更好地提高法律运用效率且凸显该法的重要性。《公共图书馆法》作为图书馆领域的一部基本法，很难将各地区的特殊性全部囊括在内，故由湖南省人大根据本省特点制定并出台有针对性的地方立法如《湖南省公共图书馆法实施条例》等更加合适。鉴于当前湖南省发生的涉及公共图书馆的案件均为民事和行政处罚案件，故在该地方立法的“法律责任”部分将侵犯公共图书馆和其他人员合法权益的法律责任具体化、明细化，同时保持这些法律责任条款和其他相关法律法规如等的一致性，避免出现法律漏洞。

另外，《公共图书馆法》第五章“法律责任”部分对侵犯公共图书馆和其他民众合法权益法律责任条款的规定不够全面、明确具体，需要进一步修订完善。当然，这种修订完善还必须把握好度，毕竟有很多法律责任已经在《合同法》《民法总则》等法规中作了明确规定。

3.2 中观层面：建设国家公权力机关主导的相关合法权益保障机制

就中观层面而言，还需积极建设国家公权力机关主导的相关合法权益保障机制。根据湖南省发生相关案件的特点，笔者建议可以从以下四方面着手。

（1）公安机关应加强对公共图书馆及周边正常秩序的维护力度。在2018 年1 月—2020 年1月湖南省发生的涉及公共图书馆案件中，公安机关行政处罚案件的数量最多。而这些案件针对的都是某些情况下侵犯了他人合法权益、但未上升到犯罪层面的违法行为，故如果公安机关能够借助自身公权力不断加强对公共图书馆这一重要公共文化场所及周边地区正常秩序的维护，那么盗窃、吸毒、非法雇用外籍员工、侮辱他人等案件自然会越来越少。

（2）法院应重视涉及公共图书馆案件调解手段的充分运用。法院调解是指在诉讼过程中，由法院主持下发生争议的各方当事人自愿协商达成协议来解决纠纷的活动［5］。2018 年1 月-2020年1 月，由湖南省法院判决的涉及公共图书馆的案件均为民事案件。而对于民事案件，采用调解方式化解案件不仅能提高诉讼效率、减少不必要的资源消耗以及利于当事人彼此关系的和谐，还可以避免公共图书馆因诉讼带来负面影响。

（3）各级政府须进一步强化对公共图书馆的多元扶持。湖南省发生的涉及公共图书馆案件可以通过加大政府对公共图书馆的多元扶持来予以化解。而这种多元扶持主要包括经济、场地和安保设备三方面。① 在经济上，各级政府应每年不断增加对图书馆的财政支持力度，这样公共图书馆就不会通过出租场地给他人从事商业活动来获取经费，也不会为节约开支而违反《出境入境管理法》规定雇佣外籍工作人员；② 在场地上，各级政府需尽量多给予公共图书馆设置文化服务空间场所的便利，这样他们与其他机构、民众发生妨碍相邻权案件的概率就会大为减少；③ 在安保设备上，公共图书馆作为重要的公共文化服务场所，各级政府应多为其配备各类高科技监控器材等安保设施，以强力震慑违法行为。

（4）各项相关合法权益保障举措在使用上应注重地域差异。湖南省发生的涉及公共图书馆案件的地域分布在一定程度上受到了经济和社会发展的影响。故为了有针对性地化解相关案件，在各类合法权益保障举措在使用上应适当向经济和社会发展较快的地区倾斜。如对于经济和社会发展较快地区，公安机关的正常秩序维护力度、各级政府经济支持等都应进一步增强。当然，考虑到此类地域性差异在湖南省发生的涉及公共图书馆的案件上表现并不显著，其保障举措倾斜必须控制在合理的范围之内。

3.3 微观层面：强化公共图书馆员及相关民众的守法意识

在微观层面，强化公共图书馆员及相关民众的守法意识是化解涉及公共图书馆案件最主要的途径。

（1）公共图书馆员。图书馆可以通过对其全体员工展开《公共图书馆法》 《公共文化服务保障法》《合同法》《民法总则》《治安管理处罚法》等法律法规培训、聘请法学专家或法律实务人士进行法制讲座、根据岗位需要适当招聘法学专业人才或者直接聘请法律顾问等方式，进一步提升图书馆员知识储备、强化员工的守法意识［6］。

（2）与公共图书馆相关的民众。鉴于湖南省发生的涉及公共图书馆案件的绝大多数违法当事人都是公共图书馆之外的其他人员，故与公共图书馆员相比，对相关民众的守法意识培养更为迫切。一方面，要在社会大力弘扬法治精神，通过全方位宣传教育来促进广大民众不断增强守法意识，自觉依法办事并尊重公共图书馆的地位与合法权益；另一方面，公共图书馆可以有针对性地通过向读者等发放法律规范宣传册、举办图书馆法律知识读书会等方式让民众切身了解图书馆的法律规范，进而避免或减少不必要的法律纠纷。