打好四大基础 提升管理效能——信息化手段在统计调查制度管理中的应用初探

□ 刘 峰

统计调查制度管理和统计调查制度管理信息化

（一）统计调查制度管理的相关概念

1.统计调查制度的定义与内涵。从定义上看，统计调查制度指各级政府统计部门依法组织实施统计调查的一系列规范，包括统计调查项目的开展主体、调查目的、调查对象、统计范围、调查内容、调查频率、调查时间、调查方法、组织实施方式、质量控制、报送要求、联系方式、信息共享、资料公布等。此外，一个完整的统计调查制度还应包括对调查表、调查问卷开展的模拟测试和可行性分析，相应的评估修改意见，以及调查执行情况评估等内容。

从内涵上看，统计调查制度是以具有权威性和法规约束性的制度协调统计管理主体与各参与方之间的关系，通过制度约束来规范统计调查项目的开展，明确统计调查行为的边界，保证调查目的的实现，并在此基础上，探索如何更合理地开展调查，以期取得更好的调查效果。

在概念上应注意厘清统计调查制度与统计调查项目的联系与区别：统计调查项目覆盖范围更广，规范的是统计调查目标、内容、对象、范围、时间、经费预算、主要成果及应用等内容，重点在宏观管理层面。而统计调查制度则更具体，规范的是调查表、问卷、指标、分组、目录、指标解释、计算方法、调查频率、报告期、报送时间等内容的设计，重点在微观执行层面。总体而言，统计调查项目和统计调查制度是相互依存的关系，前者确立做什么调查，后者明确如何开展调查。

2.统计调查制度管理的定义、主体及内容。统计调查制度管理主要是指统计设计管理部门，依据《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国统计法实施条例》《国家统计局统计调查项目审批和备案工作流程》《部门统计调查项目管理办法》等统计法律、规章和规范性文件的要求，对各类统计调查制度开展的管理行为。

统计调查制度依其制定主体不同，可以分为国家统计调查制度、部门统计调查制度和地方统计调查制度三大类别。

统计调查制度管理的内容主要包括：规范统计调查制度的内容、规范统计调查制度的审批流程及保障统计调查制度的执行效果。

（1）规范统计调查制度的内容。根据《统计法》规定，统计调查制度在形式上应该包括总说明、报表目录、调查表式、分类目录、指标解释、指标间逻辑关系、调查方案；在内容上应该包括调查目的、调查对象、统计范围、调查内容、调查频率、调查时间、调查方法、组织实施方式、质量控制、报送要求、联系方式、信息共享、资料公布。统计调查制度管理的首要任务就是在结构和内容上对统计调查制度进行规范，保证其结构完整不缺，内容科学合理。

（2）规范统计调查制度的审批流程。统计调查制度的审批流程主要包括：申请、受理、初审、审定、签发、函复和报批、公布等七个环节，各环节都有相应的程序要求和管理重点。统计调查制度管理的第二个重点，就是对审批流程进行规范，要严格参照《统计法》《国家统计局统计调查项目审批和备案工作规程》等法律法规及规范性文件的要求，不断细化审批工作流程，确保各环节合法、科学、规范。

（3）保障统计调查制度执行效果。在统计调查开展前，进行统计调查表测试，采用多种专业技术和方法进行报表试填试报，全面评估统计调查制度在指标设置、调查方法、调查频率、统计范围等方面的必要性、可行性、科学性。在统计调查开展后，进行执行情况总结，评估统计调查制度实际执行情况与设计目标之间的偏差程度，为后续开展工作积累经验。

3.统计调查制度管理的目标。统计调查制度管理的目标按期望效果，可分为近、中、远三个层级：近期目标重点在工作流程，即以符合法律法规及上级统计主管部门要求的流程开展统计调查制度管理工作；中期目标重点在制度国际比较，即通过夯实底层基础，规范统计标准，构建在国际上可对照比较的统计调查制度体系；远期目标则是探索如何通过统计调查制度的优化，实现统计资源整合、统计效率提升的目的。

（1）满足政府统计工作的需要。2013 年，为进一步加强和改进我国统计质量管理工作，不断提高统计能力、统计数据质量和政府统计公信力，国家统计局制定了《国家统计质量保证框架》，作为开展统计质量管理的工作指南，其对于统计调查制度管理工作的要求，主要体现在三个方面，分别是：①确定需求环节的质量控制：认真评估用户需求；确定调查内容；定期审查统计调查项目的适用性。②统计设计环节的质量控制：统一设计统计调查制度和软件；规范统计调查指标；建立调查表和调查问卷填报可行性测试制度；科学设计统计调查方法；规范统计调查工作流程。③审批备案环节的质量控制：任何统计调查项目实施前必须审批备案；坚持必要性、可行性、科学性原则；按时公告已经批准的统计调查项目。

（2）满足与国际标准衔接的需要。随着中国参与世界经济程度的不断深入，用国际通用的统计语言“说话”，正成为一项必然的要求。联合国欧洲经济委员会、欧盟统计局、经济合作和发展组织共同开发和推动了“通用统计业务流程模型（GSBPM）”，其设立目的是为统计机构在开发统计元数据系统和业务流程时提供一个标准专业术语的基础，其内容主要是描述和定义一整套政府统计数据的生产过程，为在不同国家的统计机构内进行统计数据和元数据交换、协调统计的计算机处理结构、方便软件部分的共享、流程质量评估和改进提供框架。

GSBPM 把政府统计分为八个主要流程：确定需求、设计、开发、采集、加工处理、分析、发布和评估，每个主要流程中还有若干细分子流程，并将质量控制和元数据管理作为跨越式流程贯穿于所有流程之中。

（3）满足提高统计效能的需要。统计调查制度作为政府统计机构行使公共管理职能的载体，必然会影响统计活动各参与方的行为，符合社会经济发展阶段要求的统计调查制度管理体系有利于提高统计活动的效率，反之亦然。

现代信息技术的快速发展给各行业的发展带来了翻天覆地的变化，政府统计部门需要高度重视随之而来的机遇与挑战，要根据外部环境的变化，调整自身内部结构，以适应客观发展的需要，将信息化手段引入统计调查制度管理体系，促进信息技术在实践中的应用发展，提高新时代政府统计工作的效能。

从结果上看，一个符合生产力发展要求的调查制度管理体系应该能实现两方面的目标：一是提高统计调查制度管理效能，二是实现统计资源有效整合，优化政府统计工作架构。

在考虑统计调查制度管理信息化体系时，应将上述三个层级的目标纳入考量：对近期目标，以内置统计标准、制度及业务流程的形式强制实行；对中期目标，以专家建议、优化策略的形式分步建议实行；对远期目标，则在信息化体系的构建过程中预留空间，审慎考虑，探索实行。

（二）统计调查制度管理信息化的相关概念

1.统计调查制度管理信息化的内涵。必须明确，统计调查制度管理信息化不能简单看作统计调查制度审批的电子化和网络化，而是借助信息技术，对统计调查制度的设计、执行、管理全流程的再造和优化，是信息技术和统计专业的深层次融合。其内涵主要体现在以下三个方面：

一是信息化的思维方式。在传统统计调查制度管理中，主要依靠人的判断与人的执行，虽然也有网上审批平台，但仅是形式上的信息化，信息技术并未真正参与到管理过程。而信息化的思维方式，则是将信息技术真正运用到决策中，是依托信息技术辅助决策、引导决策的过程。

二是信息化的底层基础。正如企业名录库是统计调查流程信息化的基础，统计设计流程也需要能支撑起调查制度信息化管理的底层逻辑，即以符合信息技术要求的底层数据库取代现行管理中使用的纸质材料与历史档案。

三是信息化的工作流程。借助信息技术对现行统计调查制度管理工作流程进行再造和优化，改变传统管理中点对点、单线程的管理模式，实现动态化、多层次的管理，进而达到提高工作效率、提升管理规范性水平的目的。

2.统计调查制度管理信息化的外延。统计调查制度管理信息化的外延，主要包括三方面的信息化应用。

一是统计调查制度设计的信息化应用。统计调查制度设计的主体除了政府统计机构外，还有有关部门。由于统计基础不同、专注重点不同，调查制度往往无法形成规范、统一的标准化制式，不利于管理。因此，要在信息化的底层逻辑的基础上，形成一套对各类统计元素统一调用、整合、处理、提交的新工作模式。

二是统计调查制度审批的信息化。在现有统计力量整体不足的大背景下，借用信息技术东风，实现统计调查制度信息化，是有效的破局手段。对调查制度的审批环节实现流程化、标准化、精细化管理，对每个操作步骤每个参与方都制定相应的操作步骤及规范要求，明确各方的权责分工，做到统计调查制度审批全流程的可管可控可溯，对于提高统计调查制度审批的管理能效有着重要意义。

三是统计调查制度过程管理的信息化。囿于纸质文件为载体的管理模式，传统统计调查制度管理工作往往成为了“一锤子买卖”，批完即止，过期再批，没有将统计调查制度的执行情况纳入制度审批管理的考虑因素中。信息化手段的运用可能为此掣肘提供一定解决思路，依托信息化管理手段，可以形成具有即时反馈特点的新型制度管理模式，进一步提高统计调查制度管理的广度和深度。

3.统计调查制度管理信息化的原则。

一是顶层原则。统计设计流程是统计全流程中的头道工序，统计调查制度管理信息化建设必须坚持顶层设计的原则，要与其他流程的信息化项目相互呼应、相互协调、功能互补、目标统一，不能相互割裂。

二是系统原则。统计调查制度管理信息化项目不是调查制度审批平台的电子化改造，要坚持系统性原则，建设一个包含底层基础、功能应用、开放拓展等多种要素在内的系统性工程。

三是规范原则。要根据信息化背景下对统计调查制度管理的新要求，改进和加强管理，从基础建设、制度保障、技术路线等方面健全、完善管理体系，切实保障信息化改造的平稳推进及可持续发展。

四是实用原则。必须坚持需求导向的实用性原则，不能为了信息化而信息化，要以统计实务的需求为前提，大力推进信息技术与统计实务的融合，让信息技术真正参与到日常工作，提升统计工作效率，优化统计资源分配结构。

统计调查制度管理工作中存在的问题

（一）以人工审核为管理手段，管理效率偏低

主要体现在两个方面，一是投入产出比较低。采取以人工审核为主的管理手段，对审核人员专业素养的要求相对较高。在业务上，需要对各项统计调查制度熟悉程度非常高，要熟稔国家、地方和部门统计调查制度的内容。在协调上，需要克服体制障碍，与各有关部门、各专业处室沟通和协调。但在工作实践中，审核人员往往面对管理对象多、管理内容复杂、人员力量有限的制约，导致统计调查制度管理整体运行效率偏低。二是受审核人员个体差异影响，调查制度管理工作无法形成稳定、可控的产出。

（二）以纸质文件为管理载体，管理灵活性不够

作为一种前置性的管理手段，统计调查项目审批是一项以各级政府部门为审批对象、约束政府部门的统计行为，旨在减轻调查对象负担。而统计调查制度管理作为其中重要组成部分，重点之一就是通过比对、查询等手段，尽可能减少报表、指标的交叉重复。

然而，上海市统计局调查制度审批目前仍然采取以纸质文件为主的管理方式，待纸质文件全流程走通，再在审批平台补登审批流程，统计调查制度管理的主要载体仍然是纸质文件，而纸质文件在进行查询、比对、衔接等多方面存在天然不足，不同统计调查制度之间、同一统计调查制度的不同年份之间无法进行方便、快捷的跟踪或比对，无法满足精细化管理的需要。

（三）以事前审批为管理重点，无法形成管理闭环

在目前的统计调查制度管理中，存在重审批、轻执行的现象，即把审批的重点放在调查制度本身，而对统计调查过程中，审批对象是否使用了调查制度中的调查表、调查方法，在统计分析过程中，审批对象是否达到了调查目的等，是否出现了意料外的问题等，均没有关注。

一个完善的管理系统，应该是一个能实现自我优化和自我发展的系统，体现在统计调查制度管理中，应是“调查制度审批→调查制度执行情况反馈→优化相关环节→调查制度审批”的闭环过程。

信息化手段在统计调查制度管理中应用的初步设想

（一）以统计元数据库为基础，夯实调查制度管理信息化地基

根据国家统计局相关研究，元数据是定义和描述其他数据的数据。统计元数据，是应用于统计数据生产和管理等业务流程，以统计制度、统计报表、统计指标、统计分组和统计目录等形式存在，用来定义、描述和解释统计生产过程中产生的各类实体统计数据的元数据。统计元数据库，就是按照各类规则，构建统计元数据库结构，建立各种统计元数据之间的依存和引用关系，并按照特定的流程进行组织管理，实现对统计元数据的规范化和标准化管理的数据库。

统计调查制度主要有统计指标、统计分组和统计目录等基本元素，可以在充分考虑国内统计工作实际情况的基础上，借鉴国际相关标准，研究制定统一规范的元数据标准，即对统计调查制度元素在实质、内容、状态、范围、质量、表示方式、来源、计算方法、空间参考、时间参考、管理方式上进行统一规范，分别形成统计指标元数据标准、统计分组元数据标准和统计目录元数据标准，构建统计元数据库体系。

统计元数据库体系之于统计设计流程，正如企业名录库之于统计调查流程，相当于为统计指标、统计分类、统计标准乃至整个统计设计流程定下典范的通用“字典”，有助于实现统计设计流程的规范化和标准化管理，有助于形成对统计资料的一致性理解，有助于为后续统计数据的共享和交换打下底层基础。

（二）以统计标准库为基础，确保统计分类标准得到准确执行

统计标准是指统计管理部门根据职能和管理需要，对统计数据采集、分类整理等业务环节制定的工作规范，按制定层级不同主要分为国家统计标准、部门统计标准和地方统计标准，其中国家统计标准是由国家统计局制定，或者由国家统计局和国务院标准化管理部门共同制定，部门统计标准和地方统计标准分别是由国务院有关部门和地方统计部门制定，报国家统计局审批，用以补充国家统计标准，但两者都不得与国家统计标准相矛盾。建立统计标准库，就是将上述三类标准内嵌于调查制度管理信息化模块中，在需要时自动调入或强制使用，以满足不同场景下统计调查制度设计工作的需要。

在内容上，统计标准库应该包括所有正式印发的统计标准，如国民经济行业分类、三次产业划分、统计用区划代码和城乡划分、统计上大中小微型企业划分、企业登记注册类型划分以及各类产业分类标准等，在条件允许的情况下，还应包括国际通行的统计标准以供参考借鉴。

在功能上，统计标准库应该至少包括：①查询类应用，用以对各类统计标准进行个性化查询；②比对类应用，用以对统计标准进行纵向的历史版本比对或横向的与其他标准比对；③分析类应用，用以分析统计标准在统计调查制度中的使用状况；④维护类应用，用以对统计标准进行更新、标记、备注等操作。

统计标准的执行是统计工作的一项重要的基础性工作,统计标准编制的科学与否、统计标准执行的到位与否,都直接关系到最终统计产品的质量。以统计标准库为抓手，强化统计分类标准的遵照执行，特别是在部门统计机构中的执行，除了能提高统计调查制度管理的标准化水平、提高统计数据质量外，还能在源头上对数据口径进行统一，进而提升各部门统计资料综合利用水平，改善当下统计资源分散、“信息孤岛”现象突出的局面，让数据在交互、共享中产生更大的价值。

（三）以统计调查制度设计库为基础，提高制度设计工作整体效能

根据最新发布的《部门统计调查项目管理办法》，统计调查制度内容应包括总说明、报表目录、调查表式、分类目录、指标解释、指标间逻辑关系，采用抽样调查方法的还应当包括抽样方案，要对调查目的、调查对象、统计范围、调查内容、调查频率、调查时间、调查方法、组织实施方式、质量控制、报送要求、信息共享、资料公布等作出规定。因此，统计调查制度设计库应包含以下内容的设计：

1.文本内容的设计：主要是对统计调查制度的说明性文本进行设计，由于此部分内容个性化程度较高，所以主要采取系统提供标准化模板、用户自行输入的模式。新建的制度，需要用户完整输入全部内容，修订的制度，可以由系统自动导入历史版本，供用户修改。文本内容的设计主要包括：制度的名称、基本情况介绍、总说明、实施机构、调查对象、调查范围、调查方法、调查频率、汇总方式、调查组织方式、申请单位、联系方式等。

2.统计指标的设计：统计指标设计分为三类，一是直接调用设计库中现有统计指标，这类情况主要考虑指标的合规性与合适性，确保所使用的统计指标使用了标准的指标解释和计算方法，确保所使用的统计指标能切合调查业务的需求；二是新建统计指标，即在国家统计指标体系框架下，建立全新的统计指标，并对它的名称、代码、类别、精度、指标解释等做出符合相关要求的定义；三是对设计库中现有统计指标进行微调，进行诸如指标名称、指标精度等不影响指标关键内容的部分进行个性化定制。

3.统计报表的设计：统计报表的设计涉及两个层级的内容，一是单张报表的设计，系统应该能自动将先前选取的统计指标和统计分组等元素，按一定逻辑排列整合成完整、合规的统计报表，二是表间关系的设计，即建立同一制度内不同报表、不同制度内相关报表之间的逻辑关系。

4.统计方法的设计：在系统内预置常用的统计方法，在进行统计方法设计时，用户可以根据需要调取使用，以日常工作中最常用的抽样调查为例，用户只要依次选取抽样总体、样本框、抽样方法、样本量、样本轮换规则等抽样调查关键信息，系统就可以自动生成抽样调查方案，用户可以对方案进行个性化调整。在调查实际开展时，系统还可以自动记录样本的使用、替换状况。

使用设计库进行制度设计工作，能促使相关部门在统计主管部门可控的框架下开展工作，有利于对统计调查制度的结构和内容进行规范化控制，提升制度设计工作的整体效能。

（四）以调查制度管理库为基础，探索建立可持续的调查制度管理体系

统计调查制度管理库主要包含制度审批管理和制度日常管理两个模块。

制度审批管理模块是统计调查项目审批管理流程的分支流程，当统计调查项目在线审批进行到制度审批环节时，会自动转入该模块，通过预先设定的流程操作，能实现对统计调查制度完整性、合规性的自动比对，具体应包含如下功能：

1.制度自动审查。统计设计管理部门预先将《国家统计质量保证框架》中对于统计调查制度设计环节的要求，如统计指标设计是否规范、是否进行了调查表测试、所使用的统计调查方法是否科学合理等，进行具体化、指标化改造之后内嵌于系统中，可根据指令对调查制度进行自动审查，综合反映调查制度的相关情况。

2.制度综合比对。包括纵向比对和横向比对，其中纵向比对是对单一制度的变化情况进行自动比对，包括调查开展主体、调查目的、调查对象、统计范围、调查内容、调查频率、调查时间、调查方法、组织实施方式、质量控制、报送要求、联系方式、信息共享、资料公布等所有在内所有制度内容的改变都应由系统自动列出，方便统计设计管理人员审阅；横向比对是将不同调查制度进行横向对比，可根据统计设计管理人员的需要选择比对内容，系统按需展示。

统计调查制度日常管理模块，应包含调查制度的个性化查询、统计调查制度导入和导出、统计调查制度执行情况监测等日常工作中常用的功能。

1.统计调查制度个性化查询及导出。应支持以关键字、调查内容、调查方法等多种方式对库内统计调查制度进行查询的功能，还可以根据需要将查询结果的选定内容导出。

2.统计调查制度执行情况监测。对统计调查制度开展管理，除了要把好入口关，在事前管理上提升能效外，还要关注执行环节，一方面是确保调查工作的实际开展符合调查制度的要求，另一方面也能了解调查制度的执行效果，发现问题，将收集到的信息反馈到统计设计环节，进一步提升统计调查制度的设计水平。