PPP 模式下公路工程造价的控制与管理刍议

2021-01-06黎浩

河南建材 2021年7期

黎浩

肇庆市公路发展有限公司（526000）

公路工程项目与一般的建设项目有着根本的区别。公路工程项目具有投资大、周期长且建设范围广的特点。公路并不一定都建设在平原地区，有些公路建设在崎岖的山区和沙漠地带，所以公路工程建设相对于一般建筑工程建设来说，难度更大、风险因素更多。因此，为了保障公路工程的建设质量和效率，就必须对PPP 模式下的公路工程建设进行造价控制和管理。

1 PPP 模式

1.1 PPP 模式的含义

广义的PPP 模式实际上是政府与企业之间一系列长期合作的统称，是公共部门和私营企业为了共同提供公共服务和产品所建立的一种长期合作的关系。在这种合作关系中，政企双方都是平等的，且在利益以及风险方面都要共同享有和担当，此外，还要在提高工程的效率的同时保护公众的利益不受损害。狭义的PPP 模式，通俗来讲就是政府通过商业行为行使行政权利的一个方法，例如政府对项目的控制通过占股的方式来完成，且在与企业进行相应合作建设的过程中共担、共享风险和利益。当前，各方更认可广义PPP。

1.2 PPP 模式下的公路工程项目

公路PPP 项目实际上是政府和社会资本合作建设的公路工程项目，主要是社会方的企业与政府指定的机构共同成立相应的项目公司，政府通过特许经营的方式参与公路项目的投资、建设、运行以及维护等。而资本方则通过政府所给予的特许经营权、合理定价和财政补贴的收益规则而获取相应合理的回报，从而在化解政府的债务风险以及激发市场的活力等方面做出极大的贡献。公路PPP 模式对于公路项目所要设立的一些相应的项目监督管理机构、实施机构和项目公司的管理资格都有着重要的影响。

2 PPP 模式下公路工程造价中存在的问题

2.1 相关法律法规不够完善

与融资项目相关的三个指导性文件遭到了废止，从而使得社会资本投资权益得不到相应的制度保障，导致PPP 模式的推广应用在法律法规不完善的情况下存在着许多潜在的风险。

2.2 工程建设管理经验缺失

改革开放以来，虽然我国的公路建设在飞速地发展，且PPP 模式下的公路工程项目也在不断地增加，但是公路工程管理人员缺乏管理经验和造价控制意识，从而使得我国在公路工程建设中浪费了大量的资源，也造成了经济的损失。即使许多项目建设有着较高的质量和效率，但是由于管理经验不足也付出了很大的代价。管理经验不足使得公路工程的造价得不到相应的控制和管理，不仅对工程建设造成了不良的影响，而且必然会使得公路工程项目的经营存在一定的风险。

2.3 难以筹措政府资本金

如果PPP 项目所在的省份和地方政府不具备一定的财政能力，政府将无法为PPP 项目投入充足的项目资金。虽然我国一直鼓励各个地方的政府用一些专项的债券作为PPP 项目的启动资金，但是还未有省份开此先例。专项债券的使用是地方政府能否高效推进PPP 项目的重要因素，但是由于我国未出台相应专项债券与PPP 项目结合的指导性的意见，也没有专项债券与PPP 项目结合的先例，所以专项债券无法在PPP 项目中充分地发挥出作用，导致我国的公路工程项目难以筹措资本金。

2.4 缺乏相应的施工材料

由于我国高度重视水资源短缺的问题，所以许多PPP 项目所在地缺少合法经营的砂石料场，运输困难等问题使得施工材料的价格飞速上涨，这非常不利于公路工程造价的控制和管理，延缓了项目实施进度、提高了建设成本、增加了造价控制的难度。

2.5 其他问题

在PPP 模式下，公路工程造价的控制和管理与所有的工程建设环节都有着紧密的关联，且直接地影响着整个工程的施工质量。尤其是在关键施工工序中，更要重视工程造价控制和资金安排的合理性，从而有效地避免出现停工待料现象。一些细节问题也会影响公路工程的建设，如采购材料时没有考虑到材料的性能是否满足工程实际需要，从而浪费了大量的时间和资源成本；由于工作人员的失误导致施工方案不符合现场实际，从而使得施工工具和施工材料选用不当，施工效果达不到预期目标；由于管理人员以及工作人员不具备相应的专业知识和素养，在施工问题处理方面不够专业，从而为公路施工埋下安全隐患，后期还要对此进行耗时耗物耗材的补救；环境因素是整个施工过程中最不可预判的因素，经常对正常施工造成影响。

3 PPP 公路工程项目的造价控制和管理模式

3.1 对造价进行全过程的管理

在PPP 模式下，公路工程造价管理采用投资人全过程负责的管理方式。在这种方式下，投资各方签订施工总承包合同，因此要对工程造价进行有效的全过程控制。此外，为了保障项目的质量和工期能够符合政府的要求，合同内容都要经过权威专家的评审和判定，在签订完整有效的合同、明确合同责任后，政府以及投资各方都需要指派相应的负责人员参与审计工作[1]。

3.2 PPP 模式下的公路造价风险控制

由于在PPP 模式下进行的项目涉及到了政府和投资人等多方的利益，所以在公路工程造价管理中要对预测风险以及不稳定因素进行有效的控制。在招标之前要确保相关的设计单位和政府部门有着严格的监管力度，从而有效地降低公路工程造价控制和管理方面的风险[2]。

4 PPP 模式下的公路工程造价控制和管理的有效措施

4.1 完善与PPP 项目相关的法律体系

省级部门应积极配合国家完善与PPP 项目相关的法律体系，对PPP 项目的实施进行指导和约束，从而有效地规避建设风险。我国应制订相应的可行性缺口补助实施方案，从而有效地保障社会资本能够对PPP 模式下的公路工程项目进行合法的投资，增强各方对PPP 模式公路项目的信心，推动公路建设事业在PPP 模式下快速发展[3]。

4.2 在公路工程设计阶段开展有效的造价控制工作

PPP 模式下，在公路的设计阶段就应该考虑到投资各方的利益诉求，并对设计风险做出预判；可以让公路项目的实施单位参与设计工作，将项目的实际情况与设计方案相结合，从而有效地避免项目预算与项目实际情况存在较大的偏差。

4.3 对公路建设项目进行有效的造价管理

在PPP 模式下实施公路工程项目建设，最为重要的就是做好现场施工的管理工作，其对有效提高资源利用率、合理控制工程造价有着重要的作用。一方面，在工程材料以及设备的准备阶段就要做好相应的管理工作，对合同进行有效的管理，有效地避免出现造价风险；另一方面，对施工过程中的施工设备和材料进行管理，确保工程资源得到高效利用；最后，还要注重施工中的监督和管理，有效开展工程造价管理工作。