广东省城市规划管理技术规定的法律定位与修订机制探析

梁苑芳

阳江市城市规划设计院（529500）

0 引言

2015 年至今，笔者有幸参与《阳江市城市规划管理技术规定》编制工作，该项目编制工作，主要依据国家和广东省的有关规范及标准，同时参照广东省内各城市同类技术规定。 因工作需要，收集了广东省21 个地级城市的 《城市规划管理技术规定》（下称《技术规定》），并持续追踪各地《技术规定》的制定和修订情况。文章根据过去六年工作中追踪收集了解到的情况，重点对广东省各地《技术规定》的法律定位和修订机制进行梳理和思考，以供规划界参考。

文章所列广东省各地级城市的《技术规定》，如《广州市城乡规划技术规定》、《深圳市城市规划标准与准则》、《茂名市城市规划管理技术规定》等，虽命名形式不一，但都属于规划管理方面同类型并且内容侧重城市规划管理的技术性文件，因此作为同类研究对象进行对比讨论[1]。

1 《技术规定》的法律定位

《技术规定》是各地落实《中华人民共和国城乡规划法》和地方性城乡规划法规的综合性技术文件。2013 年5 月开始施行的 《广东省城乡规划条例》第八条规定:“省人民政府城乡规划主管部门应当按照国家规定， 制定城乡规划编制和实施的技术规范，向社会公布后实施。 地级以上市人民政府可以根据国家和省的规定制定适用于本行政区域的实施性技术规定，向社会公布后实施。 ”依据上述规定，广东省大多数地级城市都已经发布实施地方性《技术规定》，为地方实施城市管理审批提供技术性依据。 在法律层面上，有的城市以地方政府规章形式发布《技术规定》，有的城市以政府规范性文件或部门规范性文件形式发布《技术规定》。 各城市以不同形式发布的《技术规定》有着不同的法律定位。

广东省内仅广州和汕头两市以地方政府规章的形式发布《技术规定》。 以政府规章形式发布《技术规定》，具有较高的法律效力，缺点是制定和修订程序严格，耗费时间长。 除了广州和汕头，广东省其它城市均以规范性文件的形式发布《技术规定》，其中少数城市以地方政府规范性文件形发布，大多数城市以规划主管部门规范性文件形式出台。 以规范性文件特别是部门规范性文件形式发布《技术规定》，优点是修订程序较为方便，易于调整和修订，缺点是法律效力较低[2-4]。

表1 广东省各城市《技术规定》发布情况统计表

2 《技术规定》的修订机制

在遵守法律法规和国家标准规范的基础上，各城市发布的《技术规定》大都加入了很多地方特色性的规定， 具有解决实际问题的创造和探索精神。由于城市发展环境和上位法律法规、国家标准规范的变化，在实际工作作经常需要对《技术规定》进行修订调整，因此需要有灵活的调整机制。

以政府规章形式发布的《技术规定》，受其较高的法律地位所制约，其修订机制也较为复杂，修订程序严格，耗费时间长。 以《汕头经济特区城乡规划管理技术规定》（下称 《汕标》） 的修订过程为例。2014 年12 月，汕头市政府首次颁布《汕标》，作为汕头市制定、修改和实施城乡规划的技术依据。 随着城市社会经济和规划建设领域发展条件和环境的变化，2016 年3 月汕头市政府第80 次常务会议提出对“十二五”期间出台的政府规章进行全面检查。2017 年，汕头市将对《汕标》的修订工作列入《汕头市人民政府2017 年度立法计划》，并按照立法程序开展《汕标》修订相关工作。 2018 年 4 月 2 日，汕头市人民政府第十四届22 常务会议讨论通过《汕标》，并于 2018 年 4 月 19 日对社会公布。 《汕标》的这一轮修订，耗时两年。

以规范性文件形式发布的《技术规定》，有利于建立灵活的修订机制。 目前各地以规范性文件形式发布的《技术规定》基本上建立了动态修订和整体修订相结合的修订机制，而动态修订更能适应城市建设发展的需要。 下以《深圳市城市规划标准与准则》（下称《深标》）和《东莞市城市规划管理技术规定》（下称《莞标》）为例。

《深标》 是国内最早出台的地方性城市规划管理技术规定， 在1990 年首次发布之后一共进行了三次整体修订。 《深标》最近一轮的整体修订工作，从2010 年7 月启动至2013 年12 月被深圳市政府正式批复，耗时三年半。 整体修订工作的耗时之长和程序之复杂，促使《深标》建立灵活的修订机制。深圳市政府批复2013 版 《深标》:“为适应经济社会发展需要，建立《深标》动态修订机制，市规划国土委每年可根据需要对局部章节条款进行修订，报市政府备案后施行。 ”此后，《深标》多次进行了局部修订工作，高效响应城市规划管理的实际需要。

《莞标》于2006 年首次发布，于2010 年进行了一次整体修订。 《莞标》在2010 年之后，以补充通知形式相继进行了11 次的局部修订， 高效回应了城市建设管理工作的实际需求。 以《莞标》2016 年12月的局部修订为例，依据2016 年11 月1 日起实施的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ 39—2016）中对托儿所、幼儿园活动场地入出入口等方面的具体规定，《莞标》及时更新了相应内容[5]。

3 国土空间规划改革过渡时期的需要

当下正处于国土空间规划改革过渡时期，广东省大多数城市已经以规范性文件形式发布《技术规定》并且已经建立动态修订机制，切实满足过渡时期城市规划管理工作的实际需要。 而此前尚未正式发布地方性《技术规定》的城市，《技术规定》迟迟未能出台给规划管理工作造成了困难。 为了做好新时期国家详细规划管理要求出台前的过渡期工作，广东省自然资源厅于2021 年2 月印发 《关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）》的通知。 意见明确提出优化控规审批流程，各地级市可将市辖区非重点地区的地块图则审批权委托至区人民政府，各地可将工业园、物流园控规的审批权委托至功能区管理机构。 可以预计，随着控规审批权的下放，不管是自行审查还是委托技术机构进行第三方技术审查，都需要明确的地方性《技术规定》作为审查依据[6]。

4 小结

通过上述分析总结广东省各地城市多年的探索经验，以规范性文件形式发布地方性城市规划管理技术规定，建立动灵活的动态修订机制，是地方性城市规划管理技术规定充分发挥作用的关键所在。 为做好新时期国土空间规划管理工作，各地应重视研究制定地方性城市规划管理技术规定，及时以规范性文件形式发布并建立动态修订机制，切实满足规划建设管理工作的实际需求。