试析国家赔偿中的赔礼道歉执行主体及方式

张智琳

试析国家赔偿中的赔礼道歉执行主体及方式

张智琳

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

国家侵权的特殊性使得赔礼道歉制度有其独特的作用和价值。就国家赔偿的责任承担方式而言，立法上急需将其纳入法律规范范畴。赔礼道歉的执行主体和方式的选择要兼顾对受害人意愿的尊重和对国家权威的维护。机关负责人及案件直接责任人承担赔礼道歉的具体执行责任有其合理性和可行性。

国家赔偿；赔礼道歉；执行主体；执行方式；价值平衡

《中华人民共和国国家赔偿法》（下文简称《国赔法》）几乎将民事法律责任中的“消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”直接照搬，规定为国家赔偿的责任承担方式[1]。然而，《国赔法》对于赔礼道歉执行主体和方式的规定尚缺乏统一性。实践中，赔礼道歉执行主体的身份、职务、数量均有不同，执行方式也呈现多样性。立法机关应该针对执行主体和方式做出怎样统一的法律规定？谁最应该代表国家并以何种方式执行赔礼道歉职责？这些都是探究赔礼道歉责任方式在执行过程中绕不开的关键问题，也是本文探讨的核心问题。

一、赔礼道歉责任方式的司法现状

任何法律制度和司法实践的根本目的都是为了解决实际问题。因此，在对国家赔偿法赔礼道歉执行主体和方式进行学理探究之前，笔者先对该问题的司法现状进行考察，以了解实践中法官是否已经有了选择性倾向。笔者以最高人民法院裁判文书网为数据库，以国家赔偿为案由，以赔礼道歉为关键词，将法院层级限定为最高人民法院，然后进行检索，检索出50份国家赔偿判决书。这50份判决书中涉及赔礼道歉执行主体或执行方式的有19份。笔者将这19份判决书从执行主体、执行方式和受害人意愿等方面进行整理，得出了以下统计数据：涉及执行主体的判决书有5份，占全部案件的26.32%，其中，执行主体为法定代表人、行政庭副庭长、科长的各1份，执行主体为普通工作人员的2份；涉及执行方式的判决书有11份，占全部案件的57.89%，其中，判决公开道歉的案件有7件（书面道歉4份，口头道歉3份），判决私密道歉的案件有4件；因对赔礼道歉处理结果不满而上诉的案件有16件，占全部案件的84.21%。在上诉状中，受害人期望的赔礼道歉方式均为公开道歉，其中包括明确要求以书面方式公开道歉的3份，未对书面或口头方式提出明确要求的13份。

从上述数据统计中可以看到，目前司法实践中，执行主体和执行方式呈现两个基本特征。一是多样化。从判决书对执行主体的披露程度看，执行主体的细化程度较低。19份判决书中对执行主体做了具体规定的不到三成，仅有26.32%，其中还有超过一成（10.53%）的判决书将“工作人员”列为执行主体。从执行主体的身份看，上至赔偿义务机关法定代表人，下至公诉科科长，几乎囊括了赔偿义务机关的全部管理层级。这其中是否包括行使侵权职务行为的案件具体责任人，我们无从得知。从道歉是否公开看，赔偿义务机关倾向于选择适当公开的道歉方式。从口头还是书面道歉方式看，赔偿义务机关更倾向于口头道歉。二是赔偿义务机关与受害人对道歉期待有差异。上述数据统计还体现了受害人对赔礼道歉处理结果不满意是其上诉的关键因素。最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》（下文简称《意见》）虽然将道歉执行主体和方式交于法院赔偿委员会自由选择，但同时明确“消除影响、恢复名誉应当公开进行”。“赔礼道歉”则没有被纳入“应当”的方式范畴之内，因此司法实践中仍有适用私密道歉的情况。针对公开道歉的方式，赔偿义务机关与受害人的倾向也有所不同，受害人期待赔偿义务机关通过电视台、报纸、网站等广为人知的方式为自己正名，赔偿义务机关则更倾向于在受害人工作或生活的相对局限范围内进行公开道歉，比如在村、镇政府工作人员见证下送达不起诉判决书，以公告形式在受害人工作单位公布判决书，等等。

二、赔礼道歉责任方式的立法现状

赔礼道歉作为民事责任的承担方式，最早可以追溯到我国民事法律制度初创时期。1994年，《国赔法》颁布时就有了赔礼道歉的相关规定。2012年，修改后的《国赔法》将赔礼道歉列为精神损害的赔偿方式之一。2014年，《意见》则将赔礼道歉的方式默示留给赔偿义务机关自行选择。应该说，赔礼道歉作为一种责任承担方式已成为我国一项基本的法律制度，但在立法上依然面临法律供给有限的问题。比如，我国法律将赔礼道歉的适用范围仅限于侵害“人身权”并“致人精神损害”，这不仅体现其适用范围非常严格，并凸显了侵权行为的严重性和不可逆性，但对其执行方式的规定略显模糊和笼统。显然，这不利于赔礼道歉的执行和效果的实现，也导致人民法院在做赔礼道歉决定书时缺乏必要的法律依据。所以，在具体的司法实践中，有的判决书就认为：关于赔偿义务机关以何种方式给予申诉人赔礼道歉的问题，涉及生效的法律文书如何履行的问题，申诉人以此为由上诉本院不予支持①。立法供给不细化、不具体，道歉执行便有了较强的任意性。然而，这恰是受害人最关心、最重视的问题，有受害人上诉要求将精神损害的事实和消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的决定写入主文②。我国法律对赔礼道歉的执行方式的规定除不够细化外，还缺乏强制措施。这些都与国家赔偿法保障人权的立法精神相背离。所以，我国急需将赔礼道歉的执行主体和方式细化为立法规范，以便法院依法判决。

当然，我们也欣喜地看到，关于赔礼道歉的执行主体，已经有部门规章率先一步将机关负责人确定为执行主体。公安部2018年颁布的《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》（下文简称《规定》）第54条规定：赔偿义务机关或者其负责人承担赔礼道歉、恢复名誉、消除影响的国家赔偿责任。《规定》的颁布，对赔礼道歉制度而言具有里程碑意义，第一次将赔礼道歉执行主体进行细化，并体现出执行主体和执行方式的密不可分性，相比之前的立法更加具体，但其中“负责人”的所指范围尚未明晰，仍需进一步解释和细化。

三、确认执行赔礼道歉责任人的改革思路

（一）细化赔礼道歉执行主体

公安部的《规定》是细化赔礼道歉执行主体的第一步，但是仍存在规则体系不够精细、效力范围小、法律位阶低等弱点。当前，我国法律应尽快细化赔礼道歉执行主体的规定。只有这样，其他行政机关和司法机关在落实赔礼道歉这一责任方式时才能有一个统一和详细的法律依据。笔者认为，《规定》中第54条的“负责人”应扩大解释为赔偿义务机关负责人及案件直接责任人。这里需要说明两点。

第一，机关负责人并不局限于机关法定代表人。机关法定代表人是负责人之一。按字面理解，《规定》第54条表述的“负责人”，应该指能整体代表赔偿义务机关的人。显然，机关法定代表人能堪此大任，能代表整个机关对受害人进行道歉。在最高人民法院公布的诸多国家赔偿判决书中，赔偿义务机关和机关法定代表人与赔偿请求人的姓名，共同列于判决书的开头，凸显了赔偿义务机关负责人的重要位置。此外，根据最高人民法院《人民法院国家赔偿案件文书样式》的规定，国家赔偿申请书和判决书均需列明赔偿义务机关法定代表人。

类比《行政诉讼法》所确立的行政机关负责人出庭应诉制度，其负责人包括但不局限于行政机关法定代表人。国家赔偿和行政诉讼之间存在足以类比、借鉴之处。从身份上讲，负责人所代表的都是公权力机关，实际承担责任的主体都是其背后的机关：行政诉讼的被告是“做出行政行为的组织”，而国家赔偿的侵权人是“做出侵权行为的机关”。从二者联系上讲，行政诉讼的被告与国家赔偿的赔偿义务机关可能存在一致的情况。行政复议、行政诉讼、行政赔偿三项制度共同构成我国行政救济体系。在同一行政救济案件中，行政诉讼的被告和行政赔偿主体可能存在重合现象。按照《行政诉讼法》和《国赔法》的相关规定，法律、法规授权的组织既可以成为行政诉讼的被告，也可以成为国家赔偿的赔偿义务机关。也就是说，负责人可能在不同救济环节代表同一机关。因此，在确定道歉主体时可以类比行政机关负责人的有关规定。而行政机关负责人的模糊性范围，为将道歉主体扩大解释提供了合理性参考。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题解释》（下文简称《解释》）第5条规定：行政机关负责人包括正职和副职负责人；而《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》却与《解释》做出了不一致的规定，它对负责人范围做出了扩大解释，按照这一解释，除正副职负责人外，其他参与分管的负责人也在行政机关负责人的范畴之内。因此有关道歉主体的确定，机关负责人不仅仅指侵权机关法定代表人。

第二，案件直接责任人作为道歉执行主体。直接责任人，即直接导致损害结果发生的行政执法人员或司法机关办案人员。按照《国赔法》的规定，国家赔偿事件一旦确认，对外应由赔偿义务机关承担相应的赔偿责任，对内则应追偿追责。公职人员由于职务行为造成的国家侵权，必然要承担相应的责任。因此，直接责任人作为赔礼道歉执行主体之一具有可行性。直接责任人是最了解侵权事实的人，是国家侵权的实行者和亲历者，其作为赔礼道歉执行主体，可以对受害人的精神损害进行直接弥补。国家侵权行为虽是在国家与公民间发生的，但国家并非真实存在的“利维坦”，虽然公职人员执行的侵权行为反映的是国家意志，但公职人员才是公民眼中的“第一责任人”。正因如此，直接责任人的道歉对于修复受害人精神创伤具有举足轻重的效果。同时，将直接责任人规定为执行主体属于追责追偿中“追责”的组成部分。直接责任人赔礼道歉对自己先前的行为进行“补救”，进而在道德上、良心上寻求解脱，“获得一种令自己满意的自我界定”[2]，这是道歉在道德和法律价值中的应有之义。相比与自己无直接利益关联的国库出钱支付赔偿金的方式，充当赔礼道歉主体是唯一能触动责任人心理，对其起到警示、预防作用的途径。《国赔法》的救济与监督立法目的放在追责追偿中体现，就体现为督促公职人员依法履职、防止国家权力的滥用。在司法赔偿方面，直接责任人作为道歉主体切合了“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法改革目标。出现错误之后，倒查责任并承担责任，体现了现阶段司法现实需要和价值目标导向[3]。

（二）在价值衡量的基础上，充分考虑受害人的意愿

1.执行主体和方式的可能性组合

赔礼道歉的适用不仅要考虑执行主体，更需要在对受害人意愿和执行难度进行价值衡量的基础上做出最合理、有效的选择。笔者将赔礼道歉执行主体和方式排列组合之后得出8种组合方案，即：赔偿义务机关公开书面赔礼道歉、赔偿义务机关私密书面赔礼道歉、机关负责人公开口头赔礼道歉、机关负责人私密口头赔礼道歉、直接责任人公开口头赔礼道歉、直接责任人私密口头赔礼道歉、机关负责人和直接责任人公开口头赔礼道歉、机关责任人和直接负责人私密口头赔礼道歉。

需要注意的是，对于公开和私密的定义，在受害人和赔偿义务机关眼中是大相径庭的：受害人一般将公开道歉定义为有一定影响力和影响范围的、能被大众所知道的道歉；赔偿义务机关认为，只要不是在完全私密的场景，即便在没有其他人而只有受害人在场的情况下，其道歉也可称为公开道歉。囿于此，实践中双方会出现不同的选择。如：在《中华人民共和国最高人民法院赔偿委员会决定书》（2018）最高法委赔监99号文中，受害人认为，其身为公司董事长、共产党员，错误羁押对其所带来的精神损害相当严重，即使是公开质证过程中的道歉也过于私密，仍需要登报道歉来为其“正名”③。受害人因不满道歉的影响效果而提出上诉的不在少数。

2.完全私密的道歉不符合赔礼道歉的立法目标和精神

与“消除影响，恢复名誉”相比，赔礼道歉是一项更具特色的责任承担方式。道歉的重点在于抚慰受害人心灵创伤，与此同时重塑国家机关形象和提升公信力[4]。在此目标的指引下，赔礼道歉不仅要让受害人接受和谅解，更要对一定影响范围内的官民关系进行修复。而在信息化高速发展的今天，侵权的影响范围已经不可能仅仅局限于受害人本身。责任方通过公开的赔礼道歉获得社会大众的理解和支持，才能真正实现赔礼道歉的社会功能。因此，在执行主体和方式的选择上，应该着重考虑受害人的意见和想法。受害人对赔礼道歉的接受程度，直接决定国家赔偿工作的效果。据统计，每年全国有2000多件国家赔偿案件，最高法院赔偿委员会每年办理的司法赔偿申诉案件竟达300多件，申诉比例之高可以想象[5]。司法实践中，每一个受害人因国家侵权所造成的主观精神损害是截然不同的，而且很大程度上取决于受害人的主观心理感受。有的受害人强烈要求通过社会名誉的恢复来平息内心的怒火，因此向责任方提出公开的、影响范围大的赔礼道歉要求；有的受害人倾向自己内心冤屈情绪的平复，重点关注获得国家尊重的权利，可能对公开范围小的赔礼道歉不予全盘否定。所以，针对受害人的主观感受，赔偿义务机关要转变为了道歉而道歉的机械赔偿态度，尝试在调解、质证过程中充分了解受害人主观意愿，并在道歉执行时加以考量。

3.在追求公平正义的同时兼顾国家权威

与行政法的“平衡论”类似，赔礼道歉的执行同样要兼顾公平正义和国家权威。公平正义和国家权威的关系是对立统一的。过于追求公平正义，将受害人的请求当作金口玉言，这会导致国家付出的高昂信用成本难以弥补。虽然赔礼道歉可能只是一句“对不起”或是一封道歉信，但这背后所代表的国家权威和公信力是无法用经济成本衡量的。笔者认为，选择合法、合情、合理的执行主体和方式是法治智慧的最好体现。人民法院赔偿委员会对公开的限度和范围的自由裁量是一把双刃剑。要使赔礼道歉这一责任方式真正发挥作用，赔偿义务机关就要保证既能根据实际情况做到一案一法，又能在真诚道歉的过程中维护国家尊严。早在两千多年前亚里士多德就将法治的含义总结为良法之治和普遍遵守[6]。“治”和“守”是你中有我、我中有你的矛盾体。由于精神损害的外部不经济性[7]，以抚慰金的方式代替赔礼道歉的责任方式并非良策。但赔礼道歉可以与支付精神损害赔偿金的责任方式相结合，在以补偿性赔偿为主的前提下，根据案件具体情况增设有限度的惩罚性赔偿[8]，并通过赔礼道歉等适当方式，努力将外部经济赔偿内化为对内部精神损害的补正。

综上所述，明确赔礼道歉执行主体和方式，能凸显司法保障人权的作用。回归国家赔偿的根本目的是解决受害人与国家的纠纷与矛盾，受害人意愿应是赔礼道歉执行主体和方式选择过程中的主要影响因素。同时，也不能一边倒地完全迁就受害人，要根据案件情况，在不损害国家公信力的同时，做出最“平衡”的赔礼道歉执行选择。总之，赔礼道歉的执行要在公民与国家之间找到平衡点，在努力实现公平正义的同时保障国家权力的公信力。

① 见《黄用球、广东省廉江市人民检察院再审无罪赔偿赔偿决定书》（https://wenshu.court.‌gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=4f3b6b4e4b434ee18b34ab2300c1b9b6）。

② 见《尹铁领、河北省保定市莲池区人民检察院再审无罪赔偿赔偿决定书》（https://wenshu.‌court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=f3818323d4954778b981aa8e00c0137e）。

③ 见《方义、新疆生产建设兵团第十二师中级人民法院再审无罪赔偿行政赔偿赔偿决定书》（https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/‌181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=12ab707ce4e74c1691b8a9dd011456b2）。

[1] 蒋成旭．论国家赔偿中的“赔礼道歉”：以《国家赔偿法》第17条第2项、第3项为中心[J]．政治与法律，2016(4)：129–139．

[2] 王立峰．民事赔礼道歉的哲学分析[J]．判解研究，2005(2)：29–42．

[3] 李颖丽，贾丽英．论国家赔偿追偿追责在司法实践中的适用[J]．法律适用，2019(5)：20–21．

[4] 王新龙．国家赔偿中赔礼道歉制度的法社会学考察：一种受害人中心主义视角下的模式选择[J]．湘南学院学报，2017(3)：29–35．

[5] 江勇．关于浙江省司法赔偿案件的调查[J]．人民司法，2015(17)：61–63．

[6] 亚里士多德．政治学[M]．吴寿彭，译．北京：商务印书馆，1985：276．

[7] 刘巧丽．公害民事侵权的“外部不经济性”分析及问题的解决[J]．法制与经济，2008(7)：72–73．

[8] 徐小飞．国家侵权精神损害赔偿标准的完善[J]．人民司法，2017(7)：100–101．

Research on the Execution Subjects of Apology and Methods in the State Compensation

ZHANG Zhilin

(Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The particularity of state infringement makes the apology system has unique functions and values. It is urgent to bring the ways of state compensation into the scope of legal norms. The choice of the execution subject and method of apology should take into account the respect for the victim's will and the maintenance of the state authority. It is reasonable and feasible for the person in charge of governmental offices and the person directly responsible for the case to undertake the specific implementation of the apology.

state compensation; apology; subject of execution; execution methods; value balance

D921.6

A

1006–5261(2021)01–0007–05

2020-06-09

张智琳（1995―），女，北京人，硕士研究生。

〔责任编辑 叶厚隽〕