金融支持防灾救灾：国际经验及借鉴

蔡宁

摘要：河南、山西暴雨再次为我们敲响极端天气警钟，加快推动碳达峰、碳中和战略，积极应对全球气候变化刻不容缓。金融支持防灾救灾既体现高度的社会责任与政治责任，也展现金融的担当与作为。美国、日本、英国在金融支持防灾救灾方面有丰富的经验，已形成多层次、多维度、多渠道的金融支持体系。借鉴国际经验，加快发展以巨灾保险为主的灾害保险体系，建立“财政+金融”的防灾救灾资金支持体系，同时充分发挥开发性金融、政策性金融、商业性金融在防灾救灾中的积极作用，对我国平稳应对自然灾害、高质高效开展灾后重建具有重要意义。

关键词：自然灾害 政策性金融 战疫专题债券 巨灾债券

2021年，我国河南、山西发生的暴雨灾害再次为我们敲响极端天气的警钟。一方面，加快推动碳达峰、碳中和，积极应对全球气候变化刻不容缓;另一方面，灾后重建任务艰巨，需要发挥金融支持的重要作用。从全球来看，美国、日本、英国等国家在金融支持防灾救灾领域积累了丰富的经验，在灾前风险分散防范、灾后支持全面重建等方面已形成包含保险、政策性金融、商业性金融、资本市场等在内的多层次金融支持体系，对我国平稳应对自然灾害、高效开展灾后重建具有较重要的借鉴意义。

美国：政府与市场并重的金融支持体系

在金融支持防灾救灾方面，美国发挥政府与市场的协同作用，灾前主要由政府主导风险的分散与防范，灾后主要由市场推动民生重建及企业的复工复产。

在政府方面，美国通过建立完善的灾害保险体系，提供多元化、系统化的保障，分散不同的风险。从承保范围看，全面覆盖洪水、飓风、风暴、冰雹、地震、火山灾害、林草火灾等多种自然灾害。从保险牵头设立的政府层级看，既有联邦政府牵头设立的全国性保险，如美国巨灾保险、全国洪水保险，也有州政府牵头设立的区域性保险，如夏威夷飓风减灾保险、加利福尼亚地震保险、佛罗里达巨灾保险。从保障标的看，除了基本人身安全的保障，还满足不同投保主体在住宅、办公场所、宅内财产、牲畜等方面的多元化保障需求。从保障效力看，涉及民生保障的项目一般具有一定的强制性，要求企业与居民都投保，并通过联邦或州政府的立法在制度上进行确认;涉及多元化的保障需求则不具有强制性，由投保主体自行根据需求选择是否参保。美国的灾害保险一般由财政提供一定的补贴，并在税收等多方面给予相应的优惠政策，比如实行低税率或者免税。同时，美国还通过再保险等手段进一步分散风险，降低赔付压力，提升保险的可持续性。

在市场方面，美国依靠资本市场创新金融产品，进而将灾害风险分散于资本市场，同时通过资本市场筹集资金支持灾后建设。目前主流的产品主要有三种。一是巨灾债券，以约定的洪水、地震、飓风等某项灾害是否发生及发生程度作为标的物，其核心在于将灾害风险分散给债券投资者，投资者可获得高于国债及普通债券的收益率。美国的巨灾债券是全球认可度最高、成交量最大、市场余额最多、投资者最活跃的灾害风险证券化产品，市场余额在全球同类产品中约占70%，意味着美国已通过金融创新将本国的灾害风险分散给国际投资者。二是巨灾期货，以巨灾保单的损失赔付率等为标的物，主要用于保险公司、再保险公司对冲灾害风险，同时吸引国际资本、社会资本参与灾后建设。三是巨灾互换，是基于指定灾害类型，并设定相应触发条件的一种灾害证券化产品。

日本：充分发挥政策性金融的重要作用

政策性金融是日本在遭受地震、洪水、台风等自然灾害后，进行灾后重建最主要的金融力量之一。1950年，日本设立了当时融资规模最大的政策性金融机构——住宅金融公庫，着力解决全国住宅供给短缺问题。同时，该机构还承担了“灾害复兴住宅融资”职能，为住宅受损的居民提供专业金融服务，支持居所重建。

日本“灾害复兴住宅融资”包括灾后自建住宅融资、灾后购买住宅融资、灾后修缮住宅融资、灾后宅地融资等多种产品，凡是受灾的本国居民及获得日本永久居住权的外国居民，包括受损住宅的所有者、居住者、租赁人以及以上受灾者的亲属，均可提出融资申请。与日本商业性金融及其他金融产品相比，日本政策性金融在支持灾后重建上具有显著优势：一是优惠的贷款利率，一般比商业性金融平均低约60BP，且利率长期固定，波动较小，不会因市场利率的上升而出现大幅增长;二是贷款期限长，融资申请人可申请比商业性金融平均长约5年的贷款期限;三是设置了宽限期，比商业性金融多最高5年的资金宽限期;四是简化了申请手续，建立了资金申请的绿色通道，融资申请人可以较快地获得资金;五是缓解了还款压力，除了工资，还可以用奖金还贷，特别是对破产居民还可以免除一定甚至全部的偿还责任，对遭受二次灾害的居民还可提供上次债务减免服务。

英国：市场主导的灾害保险制度

英国也是一个洪水、风暴等灾害多发国家，成百上千万居民长期遭受海岸洪水等自然灾害威胁。英国主要通过巨灾保险、再保险等灾害保险分散和防范风险以及支持灾后重建，但与美国、日本不同，英国的保险体系高度市场化、商业化，政府没有制定强制性政策措施要求企业和居民必须购买灾害保险，而是允许企业和居民自由选择是否投保。英国政府将灾害保险市场完全交给商业保险公司，本身不承担赔付责任，不参与保险公司的日常运营，不在财政上提供过多的支持。

英国政府在灾害保险中发挥的作用主要包括五个方面：一是制度建设，通过立法或行政法规等形式制定灾害保险市场的基本规则;二是基础设施建设，比如海岸防洪工程、城市地下管网、避难中心、信息基础设施等，将日常工作重点放在自然灾害预防上;三是公共服务，如气象预测、灾害风险评估与示警、防灾减灾教育培训等，提升企业、居民的灾害风险防范意识;四是信息公开，将防灾救灾相关信息向企业、居民、商业保险公司等公开，例如，该国发布的《洪水保险供给准则》要求政府需向保险业开放基础设施建设信息及灾害风险评估信息;五是科学研究与国际合作，通过自主研发或在国际上引入先进的灾害预测、评估、示警等技术，提升国内防灾救灾的水平与能力。商业保险公司只有在英国政府做好灾害风险防范的区域才会接受企业和居民的保单，同时进行再保险以有效分散风险。

完善中国防灾救灾金融支持体系的建议

中国是一个气象灾害、地质灾害、林草火灾等自然灾害频发的国家，每次灾害都会给广大人民群众的生命财产安全造成很大损失。政府部门要求始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，抓细抓实各项防汛救灾措施。金融支持防灾救灾既体现高度的社会责任与政治责任，为国家经济社会发展贡献应有之力，又展现金融的勇于担当与主动作为，是金融的应有之义。为进一步完善中国防灾救灾金融支持体系，可借鉴美国、日本、英国的经验，笔者有以下建议。

一是建立多元化、多层次的财政金融支持新体系。洪水、地震等重大自然灾害一般会对经济社会造成系统性的损害，灾后重建往往涉及民生保障、基础设施建设、企业复工复产等多方面内容，受灾领域广、救助对象多、资金需求量大。如仅依靠财政手段进行灾害应对，资金覆盖面有限、救助额不高、可持续性不强、给政府造成的负担大，只能解决灾害中的基本保障问题，对人身、财产等方面的全面、多元化保障难以实现。建议明确财政、金融、社会救助等不同形态资金在应对重大自然灾害中的定位，形成财政、金融、社会资金共同支持灾后重建的多元化、多层次财政金融新体系。财政资金保基本支出，着力保障民生、基础设施重建、公共服务恢复、生态环境修复等，解决经济社会的稳定问题;金融提供多元化的保障，重点支持企业复工复产、居民人身和财产等的全面保障，以市场化手段推动经济社会发展;社会资金作辅助，主要起到分散风险与社会救助作用。

二是发展以巨灾保险为主的灾害保险保障体系。美国、英国等国经验表明，巨灾保险、再保险能有效提高洪水、飓风、地震等重大自然灾害的风险管理水平，在灾前风险分散防范与灾后重建中发挥重要作用。当前我国对自然灾害的应对主要以财政手段为主，虽然早在1996年便已开展对巨灾保险的系统研究，2017年落地了地震巨灾保险，近年来先后在广东、黑龙江、浙江、云南等地探索试点了重大灾害保险，但全国性的巨灾保险发展仍然缓慢，未来任重道远。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。在此背景下，要加快开展对巨灾保险的顶层设计，由国家牵头，整合各方资源，做好制度建设，逐步形成商业保险、再保险、国际再保险等多方参与的巨灾保险体系;要加强对巨灾保险的政策研究，比如财政补贴、税收减免、承保及赔付边界等，形成充足的政策储备;要开展对巨灾保险的产品创新，以丰富、多样的产品吸引居民、企业投保，切实提升巨灾保险的普惠水平与保障能力;要加快对巨灾保险的立法，从法制层面做好保障与安排，为居民、企业投保以及保险公司承保提供法律依据，切实

保障参与主体的根本利益。

三是发挥开发性金融、政策性金融在支持防灾救灾中的压舱石与稳定器作用。作为以服务国家发展战略为宗旨的开发性、政策性金融机构，急国家之所急、谋国家之所需，保障国家发展的行稳致远，将人民至上、生命至上理念落到实处，既是必然要求，又是应有之义。借鉴日本经验，在重大自然灾害中，发挥开发性、政策性金融资金成本低、期限长、额度大的优势，积极支持灾后重建。第一，开发性、政策性金融在发债筹资方面具有丰富的经验，参照2020年开发性金融在抗击新冠肺炎疫情期间发行的战疫专题债券，研究发行防灾救灾专题债券，专项支持灾情应急融资及灾后建设，并形成常规性制度安排。第二，开发性、政策性资金往往期限较长，与保险所需的长周期资金相匹配，可积极出资參与灾害保险保障体系建设，发挥开发性、政策性金融的引导作用，培育与建设市场，撬动、引领社会资本投入。第三，加强与国家部委、地方政府等的沟通对接，针对重大水利地质工程、交通等重要基础设施补短板、城市防震防涝治理、新兴气候技术、地震预防技术、加强防灾备灾体系和能力建设等，积极谋划一批关系长远的重大重点项目。第四，高度关注灾害对巩固脱贫成果的影响，对农村基础设施、产业脱贫等项目给予优先支持，防止因灾返贫。

四是引导商业性金融参与灾后建设。充分发挥市场在重大自然灾害重建中的作用，积极引导商业性金融优化审批流程、调整信贷政策、创新信贷模式、调整绩效考评政策等支持灾后建设。第一，建立常态化的灾害应急资金绿色通道，简化审批流程、提高审批效率，依法合规、高质高效、快捷迅速为灾区提供资金支持。第二，适当调整对灾区的信贷支持政策，调增对灾区的资金支持规模，调减对灾区的资金支持成本，加快对灾区贷款损失的认定与核销，统筹考虑受灾企业、居民贷款的延期还本付息及续贷，做好合理安排。第三，创新灾后重建信贷新模式，通过建立政府风险补偿基金、采取灵活多样的抵质押与担保等方式，满足灾区企业、居民，特别是中小企业、个体工商户的增量资金需求。第四，优化对灾后建设资金的绩效考核评价政策，可考虑将其纳入特定业务范畴单独考核，剔除该部分资金对利润增速、贷款余额等指标的影响，适度提升对该部分资金不良率的容忍度。

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