国铁企业市场化经营机制建设探讨

刘 蔚

（中国铁路经济规划研究院有限公司 经济与管理研究所，北京 100038)

我国国有企业改革不断深入，力求建立更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制[1]，为国有企业做好发展与改革工作提供重要指引。实现国有资产的市场化经营，既是我国国有企业改革的目标，也是建立国有资产管理新型体制的需要。国家铁路企业(以下简称“国铁企业”)包括中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)本级和所属企业，其中所属企业分为铁路局集团公司、专业运输公司、国铁控股合资铁路公司等运输企业，以及国铁集团直属和铁路局集团公司所属的非运输企业。建立健全市场化经营机制不仅是国铁企业贯彻落实科学治企、依法治企的必然要求，也是推动铁路高质量发展的重要保障。

1 国铁企业市场化经营现状分析

1.1 市场化改革进程及存在问题

在我国改革开放和市场化改革的整体背景下，国铁企业以建立适应社会主义市场经济体制要求的铁路管理体制为指引，以推动治理体系和治理能力现代化为目标，紧密结合企业实际情况积极推进各项工作，已初步呈现市场化特征。2013 年根据《国务院机构改革和职能转变方案》，组建国家铁路局和中国铁路总公司，自此我国铁路行业政企合一的局面被打破，真正开启了中国铁路行业的市场化改革。2017 年至今，根据《中央企业公司制改制工作实施方案》要求，中国铁路总公司以铁路局公司制改革为突破口，有序推动国铁企业公司制改革，初步实现了出资人所有权和企业法人经营权的分离。改制后的国铁企业主动适应新形势新变化，按照市场化改革的原则，以建立现代企业制度为方向，进一步明确国铁集团与铁路局集团公司的职能定位和权责划分，落实各级法人职权和经营自主权，全面推进国铁企业体制机制创新，有效激发了市场化经营的内生动力。

在制度环境不断优化的背景下，国铁企业聚焦交通强国、铁路先行历史使命和人民群众需要，深化运输供给侧结构性改革，优化调整运输生产力布局，铁路基础设施建设步伐加快，铁路运输能力和服务质量不断提高，铁路市场份额持续扩大。与此同时，国铁企业以加快推动股份制改造为牵引，稳妥推进股改上市工作，分类分层推进混合所有制改革，积极吸引社会资本投资铁路，企业影响力和竞争力有所提升。围绕强化铁路资产经营开发，着力推进各类资产资源的盘活利用、深度开发，推动结构调整和布局优化，为国铁企业市场化经营运作奠定了良好基础。

总体来看，虽然国铁企业市场化改革取得了初步成果，但与其他竞争性国有企业相比，在市场化水平和经营效益方面还有一定差距，具体体现在以下方面。一是政府部门与国铁企业的关系尚未完全理顺。与政企分开之前相比，国铁企业发展的整体生态并未发生根本性变化，特别是国家对国铁集团的定位不够清晰。国铁集团既承接了原有资产与债务，同时举债建设运营中西部等公益性铁路，铁路债务风险逐步累积。二是国铁企业与市场的关系尚未理顺。从国家整体利益和铁路自身技术经济比较优势看，铁路网络设施供给结构性矛盾较为突出，发达路网的红利亟待释放，市场份额有待提高，客货运价市场化需进一步探索[2]，资产资源开发力度需要加大，业务板块有待整合。三是国铁集团和所属企业的关系尚未完全理顺。由于铁路现代企业制度刚刚建立，公司治理体系仍然处于探索完善阶段，三项制度改革还不到位，两级企业管理权责边界还需要进一步清晰，所属企业市场主体地位和经营自主权落实不到位。

1.2 健全市场化经营机制的着力点

从行业特征和企业特色上看，国铁企业具有鲜明的网络型产业属性、社会公益属性和企业经营属性，而多重属性的界定取决于如何理顺国铁企业与政府、国铁企业与市场、国铁集团与所属企业3个方面的关系。因此，国铁企业建立健全市场化经营机制，应在正确认识并理顺“三个关系”的基础上，准确把握国家铁路的战略定位，根据市场经济的规律与要求，改进管理方式，转换经营机制，促进企业依法合规经营。

（1）处理好政府部门与国铁企业之间的关系，是建立健全市场化经营机制的首要问题。长期以来，铁路市场化改革的滞后性导致铁路公益性和经营性运输掺杂在一起，降低了国铁企业的总体收益率。一方面，铁路的社会公益属性导致其效益不单体现为自身的经济效益，更多地体现为社会效益，如铁路既要建设运营青藏(西宁—拉萨)、南疆(吐鲁番—喀什)等国土开发、民族团结等社会效益性巨大的项目，又要以优惠价格提供农用物资、学生、伤残军人运输及军事运输等公益性运输服务。另一方面，铁路具有较强的企业经营属性。因此，在建立市场化经营机制过程中，首先应明确国铁企业的目标定位与使命，明确界定政府和企业的权责划分，清晰界定并处理好经营性活动和公益性服务两者的关系。

（2）理顺国铁企业与市场的关系，尊重市场对资源配置起决定性作用。铁路作为重要的基础设施，连接区域、覆盖城乡，对推动区域经济发展，形成优势互补、相互促进、共同发展的格局意义重大。支撑服务国家重大战略，要求铁路进一步优化路网结构、补强路网短板，加快形成快速畅通的铁路大通道，完善覆盖广泛的运输网络[3]。当前，铁路运输的优势运距和竞争环境正发生变化，不断增长的客运需求要求铁路在保证客运能力供给的基础上，提供更优质的运输服务，满足旅客多样化、差异化和个性化的出行需求；货物便捷运输要求铁路拓展货物运输市场，加快融入现代物流体系，提供全链条服务。因此，国铁企业建立市场化经营机制，应围绕运输供给侧结构性改革，合理推进铁路网建设，扩大优质高效的供给，推进客货运价市场化改革，增强铁路市场竞争力。

（3）理顺国铁集团和所属企业的关系，切实把新体制优势转化为企业治理效能。国铁企业建立市场化经营机制，关键在于坚持从我国国情路情出发，以推进治理体系和治理能力现代化为主轴，突出制度建设为主线，建立完善中国特色国铁企业公司治理体系和运行机制。一方面，明确并强化国铁集团作为国有资产出资人职能，坚持以管资本为主推进国有资本授权经营改革；另一方面，遵循历史传承、兼顾铁路实际，构建具有中国特色、行业特点、符合市场经济要求的国铁企业公司治理体系和运行机制，理顺管理关系，明晰权责划分，创新管理方式。

2 国铁企业市场化经营机制建设任务分析

2.1 国铁企业与政府关系层面

（1）进一步落实国铁企业市场主体地位。清晰界定社会主义市场经济条件下、政企分开下铁路领域政府职责和支出责任，根据铁路线路不同属性，按照中央与地方以及铁路企业的责任划分，分别承担相应的铁路建设投资责任[4]。国铁企业聚焦主业主责，最大限度管好用好铁路运输资源，不断做大铁路客货市场份额，将市场手段作为配置资源的主要方式，转换经营机制，加大资产开发和资本运作，盘活放大铁路资产资本价值和溢出效益，使国铁企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体[5]。

（2）建立铁路公益性运输补贴机制。针对铁路公益性运输和公益性线路亏损缺口情况，尽快争取国家建立铁路公益性运输补贴机制，明确补贴对象、渠道和方式，鼓励国铁企业履行好公益性服务义务。其中，对路网性干线线路由中央财政给予补贴，对区域干线线路由中央和地方财政共同给予补贴，城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路由地方财政补贴[6]。同时，积极争取国家对铁路历史性债务做出制度性安排，在法律法规和投融资政策制定上充分考虑铁路的公益性特征，协调推动国家研究出台运输结构调整、铁路建设债务性融资、铁路市场化客货运价格、税收优惠等一系列支持铁路改革发展的政策。

2.2 国铁企业与市场关系层面

（1）加强铁路基础设施网络建设。当前和未来一段时期是铁路发展的机遇期，为实施扩大内需战略、增强我国经济发展动力，国铁企业应当以铁路网高质量发展为指导，加快补短板、强弱项，扩大铁路有效投资，持续完善铁路网规划，不断优化铁路网络布局，推进基础设施高效智慧升级。强化铁路综合交通运输骨干地位，实现内外互联互通、区际多路畅通、省会高效连通、地市快速通达、县域基本覆盖、枢纽衔接顺畅。

（2）提升铁路运输服务质量和水平。国铁企业建立市场化经营机制的难点在于提供满足市场需求的铁路运输产品和服务。首先，应坚持市场取向和需求导向，增强铁路运输产品对市场需求变化的适应性和灵活性，提升运输服务质量和效率。客运方面，以满足旅客出行需求为原则，优化完善客运产品体系，逐步形成高速、城际、普速、市域(郊)等多样化的客运系列产品，进一步提升客运服务品质，建立覆盖出行全链条的服务体系。货运方面，打造高效货运体系，用好浩吉铁路(浩勒报吉—吉安)构建煤炭运输新格局；完善港口集疏运体系，大力发展集装箱运输，拓展冷链、特种、大件货运，发展高铁快运。其次，坚持调度集中统一指挥，公平有效配置路网资源，按市场化需求深化“一季一图”“一日一图”，建立运输能力与市场需求适应性分析机制，形成灵活高效的运力调配机制。

（3）推进铁路客货运价市场化改革。针对目前铁路价格机制不够灵活的问题，国铁企业应充分发挥市场对资源配置的决定性作用，依据铁路建设运营成本、市场供求状况、客户承受能力和需求特点等因素，建立科学、合理的价格形成和动态调整机制，发挥价格的杠杆作用，实现整体效益最大化[7]。考虑到铁路行业公益性和商业性的双重属性，铁路运输的定价机制应坚持市场化取向，从目前的基于运输成本定价向基于市场需求的市场化定价机制转变，实现商业定价和公益定价的有机统一。同时，依托大数据信息系统，建立有效的市场调查机制，及时了解市场价格需求和价格变化趋势，为铁路客货运输价格决策的制定和调整提供参考依据。

（4）着力提升国铁资本运作能力。国铁企业市场化经营机制核心在于创新经营体制，提高资本运作能力。以实施股份制改造为契机，大力推动国铁资产资本化股权化证券化，建立完善优质国铁企业改制上市和上市企业再融资机制，盘活优化放大国铁资本功能。结合铁路实际，分类推进国铁资本与其他资本融合发展，积极引入社会资本促进产业布局优化和升级，推动商业模式创新。通过优化调整运输企业布局，减少对经营市场切割，降低交易界面及成本，实现网络规模经济效益；推动非运输企业优势资源向产业链关键环节和价值链高端领域集中、向具有核心竞争力的优势企业集中，不断提高国铁企业竞争力[8]。

2.3 国铁集团与所属企业关系层面

（1）推进国铁资本授权经营体制改革。国铁企业明确管资本与管资产2 类主体的功能定位和管理关系，优化组织架构和管理模式，从而有利于达到减少行政化管理手段，有利于企业市场化主体地位的确定。研究推动国铁集团本级改组成为国务院直接授权的国有资本投资公司，改组后的国铁集团以管资本为主，作为中央管理的铁路国有资本投资公司，在国家授权范围内履行出资人职责；铁路局集团公司以管资产为主，作为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的市场主体，依法开展铁路客货运输、经营业务。

（2）完善国铁现代企业制度建设。建立市场化经营机制的前提是厘清各治理主体的职责清单和决策流程，重点在于推进规范的董事会建设和保障经理层经营自主权，加快健全外部董事占多数的董事会运行机制，探索建立国铁企业董事会专门委员会制度，推行经理层任期制和契约化管理。在企业内部运行模式上，创新以市场化为导向的运行机制和管控模式，科学界定铁路国有资产出资人职责，更多实行清单管理、分类授权放权和加强事中事后监管，加快形成分级管理、权责清晰的新型管控模式；通过推行经理层市场化选聘和契约化管理，统筹运用好上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励、混合所有制企业员工持股以及虚拟股权、分红权、项目跟投等中长期激励手段，充分调动各类人才的积极性和创造性。

3 结束语

当前和今后一个时期，铁路行业改革仍将处在重要的机遇期、窗口期和攻坚期，推进铁路市场化经营机制改革是增强国铁企业活力、提高核心竞争力的关键所在。面对“三期叠加”的复杂形势，国铁企业应立足国情和路情，以市场为导向，通过持续深化运输供给侧结构性改革、有序推动国铁企业股改上市、大力发展混合所有制经济、推进三项制度改革、优化产业布局和结构调整等措施，不断提升铁路服务国家发展大局的战略支撑能力，进一步释放铁路建设发展和体制机制创新蕴藏的巨大红利，推动率先实现铁路高质量发展。