三权分置背景下的农地流转经营发展概况

林大思

摘 要 国家乡村振兴战略规划中提出要深化农村土地制度改革、积极引导土地经营权有序流转及推动农业适度规模经营，由此“三权分置”应运而生。为解决土地流转过程中存在的问题，促进土地资源的优化配置，顺应社会经济发展，阐述了主要影响土地流转的因素、三权分置的由来及其取得的成效和面临的挑战，分析农地流转经营未来的发展策略，进而对三权分置背景下的农地经营发展状况进行总结。

关键词 土地流转;三权分置;农地经营

中图分类号：F301 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.30.057

2004年至今，中共中央国务院连续多年出台的中央一号文件均涉及强农、惠农和富农的政策，体现了国家对“三农”问题的重视程度。土地流转是“三农”经济和社会发展的关键，随着我国城镇化进程加快，大量的农村劳动力转向非农业领域，导致农村土地出现荒废和粗放管理等现象。为提高土地资源利用率，实行“三权分置”改革，在农地经营发展方面具有重大意义，该项改革是继家庭联产承包责任制后又一重大的制度创新。通过阐述分析三权分置背景下的农地发展概况，以期为满足农业经营的融资需求提供理论支撑，促进农业产业发展，落实乡村振兴战略。

1 土地流转

1.1 土地流转概念

1983年，我国建立了家庭联产承包责任制，将农地所有权和承包经营权分离，并鼓励将承包经营权进行担保、抵押，促进农村经济的发展[1]。土地流转一般是指使用权的流转，但在长期实践过程中，不同学者对土地流转有着不同的定义。部分学者认为，农村的土地流转是指与土地有关的要素在不同主体之间进行转移的过程[2]。也有学者认为，农村的土地流转指的仅仅是土地承包经营权的流转[3]。

1.2 影响土地流转的因素

近年来，土地流转一直趋于平缓状态，多种因素共同作用，影响土地流转的进行。了解影响土地流转的因素，能够更好地促进资源再分配，提高土地资源的利用效率。

1.2.1 政策制度不够完善，权益分配不合理

当前政策法规不够完善，较难保障土地流转过程中权益的平衡。一般来说，土地承包经营者希望土地流转价格越低越好，而农户则是希望土地流转价格越高越好，两者权益有时难以达到平衡，权益分配不合理现象由此产生，影响土地流转的正常进行[4]。

1.2.2 缺乏土地流转中介机构，市场体系建设不健全

土地流转信息不灵通，农民的生活圈子较小，无法进行集中連片的土地流转。不同地区之间土地流转价格差异较大，土地类型和质量参差不齐，市场机制建立不够健全，缺少中介机构引导交易买卖。缺少信息交流平台和价格评估体系，在市场交易层面上阻碍土地流转的进行。

1.2.3 缺乏社会保障体系及农业补偿机制

农地是农民的经济来源和保障。目前，尚未建立和健全农村社会保障体系及农业补偿机制，农村土地流转者担心土地流转后，失去相应的经济保障，部分农民宁愿将土地荒废也不愿进行土地流转。

2 三权分置的发展历程

十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制开始实施。土地的承包经营权从所有权中分离出来，农民拥有对土地进行经营管理的权力。1992年召开的第十四次全国代表大会，明确经济体制改革的新方向。土地承包经营权也发生重大变革，土地承包到期后再延长30年，土地承包经营权权属范围也进一步扩大，农民权益得到保障。2003年，党的第十六届委员会会议提出要不断完善社会主义市场经济体制，土地承包经营权的权属得到进一步明确，具备实质性的物权属性。2019年的十八届三中全会提出进入社会经济发展的新时期，随着城市化进程的加快，城乡一体化建设进程不断推进，农村劳动力大量转移，现有的土地制度出现诸多问题，不能适应当前社会发展进程。为促进适度规模经营的农业经济发展和增加农民的收入水平，提出“三权分置”的改革构想。这一土地改革标志着集体所有权得到落实、农户承包权得到稳定，土地经营权被放活，突破了传统土地承包理念，促进了社会发展，满足当前社会生产的需要。

3 三权分置背景下的农地流转经营成效与挑战

3.1 农地流转经营成效

自2018年中共中央国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出完善农村承包地三权分置制度，该制度的实施在近年来取得一定的成效。

3.1.1 促进土地成片经营，提高农地管理利用效率

通过农地经营权的有效流转，土地被集中连片管理，土地的经营权一般掌握在农业大户、农民合作社及农业企业等新型经营主体手中，农地的投入产出得到重视，这些经营主体也拥有更高效的生产技术，能够有效提高农地的生产效率。

3.1.2 改善农地荒废现象，优化农业产业布局

农地得到有效流转，荒废的农地能够被合理开发利用。流转后的农地种植经营，趋于市场导向，更能满足市场需求，改善农业用地结构，优化农业产业空间布局。

3.1.3 调动农地流转的积极性，增加收入水平

劳动力向城镇转移，农村劳动力减少。在三权分置背景下，尽管农民获得的土地直接收益减少，但通过农地流转获得的收益增加。此外，三权分置背景下的土地流转能够保障土地承包主体的收益权，土地经营权可通过转让、入股、互换、抵押及信托等方式进行获取，增加务工农民的经济收益。

3.2 农地流转经营挑战

虽然三权分置制度的实施取得了一定的农地流转经营成效，但由于仍处于初步探讨的阶段，很多方面尚未完善，农地流转经营面临一定的挑战。

3.2.1 农地流失现象增加

三权分置将经营权与承包权分离开来，农地经营权流转被推广实施。但大量的农地由于农业作物经济收益低下，为获取更大的经济收益，部分流转的农地被建设成厂房、农家乐及旅游度假区等非农业用地，导致农地流失的现象加剧，造成农业资源的浪费[5]。

3.2.2 经营政策有待健全，流转行为不够规范

缺乏农地经营权流转交易规范，运行的工作规程和必要措施不明确，流转双方无法获得农地流转资料的档案信息查詢服务。一般的土地经营权的流转行为均是自发进行，缺乏政策引导，农民无法获知农地经营权抵押服务、农地经营权流转风险防控举措等常规的流转过程中的注意事项。

3.2.3 经营平台有待完善，市场机制不健全

农地流转经营缺乏价格衡量体系，尚无较为完善的土地流转交易平台对流转价格、流转合同进行统一和规范，导致农户流转合同的签订不完善，多为口头合同或者残缺合同，存在权益不清、内容不完整等问题，农民权益易受侵害。此外，流转市场机制不健全，土地经营权流转市场交易价格有时不符合土地的利用价值，不利于土地资源的优化配置。

4 发展策略

为解决农地流转经营中存在的问题，推进农业供给侧结构性改革，提出农地流转经营的发展策略，确保农地经营权有效流转。

4.1 完善农地流转经营政策，规范农地流转行为

政府部门应出台农地流转交易政策支持方案，为农地流转抵押、担保方面提供优惠政策，促进农地流转交易的进行。对不规范的农地流转行为零容忍，规范农地流转经营。此外，由于土地是农民获取经济来源的主体，在农地流转过程中应加大对农民的社会保障力度，全方位提升农地经营主体应对市场的能力。

4.2 完善农地流转法及农地保护监督机制

针对农地流转过程中出现的农地“非农化”生产现象，制定相应的法规进行约束，提高奖惩力度。农地的减少会影响生态环境、引发粮食问题、降低资源利率等影响社会发展的问题。加强农地流转的法规制定及立法保障，完善监督管理机制，对农地保护行为进行奖励，对破坏行为予以惩戒，注重社会效益和生态效益，保障农地流转经营正常运行。

4.3 健全农地流转市场机制，保障流转双方权益

制定合理的农地流转价格，建立有资质的农地流转平台，全面统筹农地流转规模，促进农地规模化经营。规范流转合同内容，保障流转双方的权益，解决双方的供需矛盾。

参考文献：

[1] 叶兴庆.农村集体产权权利分割问题研究[J].新金融评论，2015（4）：139-154.

[2] 孙佑海.土地流转制度研究[D].南京：南京农业大学，2000.

[3] 刘国超.农村土地承包经营权流转问题研究[J].理论月刊，2006（1）：161-164.

[4] 马晓河，崔红志.建立土地流转制度，促进区域农业生产规模化经营[J].管理世界，2002（11）：63-77.

[5] 杨秀琴.“三权分置”背景下农地经营权流转的难题及解决路径探析[J].山西农经，2018（24）：1-3.

（责任编辑：赵中正）