国家治理视域下的档案治理现代化实现途径与策略

陈伟珠

摘 要：档案事业的科学发展，要求档案治理体系和治理能力的现代化。本文在科学界定国家治理和档案治理现代化内涵的基础上，分析档案治理现代化的思维和逻辑，提出推进档案治理现代化的实现路径。

关键词：国家治理;档案治理;治理体系;治理能力

一、国家治理与档案治理

1.国家治理的内涵

治理问题是一个兼具思维性和实践性的问题。从思维上讲，治理是对社会实践及其管理的认识和思考，反映出人们在解决社会问题时的出发点、逻辑和目标。从实践上讲，治理是社会实践及其管理在实际运行中其行为特征的有效性、个性化表现以及效率、效益问题。“治理”的目标是维持政治秩序，对象为国家公共事务，政府运用职权管理国家和人民的综合性政治行动就是“治理”，通常性的，治理其实就是国家治理。我们研究“治理”，不得不提“管理”。关于“管理”和“治理”二者之间的关系本文不做具体研究，我们只是将传统意义上的管理面对当代日益复杂的社会发展情形的不合时宜拿出来，用以更好地研究国家治理。管理模式，带有一种传统的意味，管理主体单一、管理的时间成本和物质居高不下、自上而下的刚性运作机制协调性与灵活性欠缺、社会主体的参与意愿受限。如此情形下，社会治理以其主体性、使命性、价值性和责任担当实现对管理的自然扬弃。学者何增科关于国家治理的观点在学术界有着较高的认可度。他认为，国家治理是指国家政权的所有者、管理者以及其他利益相关者，形成一个多元行动者，由他们来合作管理社会公共事务，完成增进公共利益，维护公共秩序的目的。从管理到治理，其变革首先体现在体制上。治理将组织管理权和社会问题处置权尽可能充分地还给组织和社会，社会组织和公民被赋予真正的责任主体与权力主体地位，从而构建出多元化的社会治理主体和强动力的治理责任体系与权力体系，各类责任主体之间积极互动、有效合作，社会智慧与资源被充分聚集，在协同、高效的运行中推进社会实践与社会的高质量发展;其变革还体现在机制上。治理在承继管理的机制性特征基础上，强化多元治理主体之间责任和权力的有机互补和协同合作;另外，治理较之管理更加注重指导性、咨询性手段的运用。

2.档案治理的内涵

国家治理体系含着诸多组成部分，档案治理就是其中的重要一分子。国家治理现代化风靡，关于档案治理的现代化也引起了业界的高度关注，但目前却并未形成统一的概念。文章结合众多文献资料以及新时代档案事业发展的新常态认为，档案治理是在国家治理现代化背景下，以档案部门为主导，社会组织和公民等多个主体在一定的组织和行为原则指导下以协同合作的方式来谋划、组织、协调和决策档案及其相关事务的活动过程。档案治理的任务目标是，以治理化发展模式建立档案责任体系与运行机制，解决档案工作自身高质量发展问题;推动提升档案部门治理能力，提高档案工作发展的效益性和协同性，解决档案工作社会功能有效发挥问题。具体到档案治理的实踐层面，较之档案管理，一是责任主体实现多元化。各级各类档案馆和企事业单位的档案部门都可以作为档案工作的主体责任与权力部门，一些档案学会、协作组织以及档案智库等社会组织作为专业队伍以其业务研究、指导和咨询优势，协同参与档案工作事务和推动档案工作与社会的协调发展;二是治理模式体现包容性。在法制规范允许范围内，凡是有助于社会实践发展和提高社会发展效率与效益的路径都是可取的。这种包容性为社会实践内不同主体的发展广开渠道，客观上促进社会实践主体开展个性化的发展道路，也为档案事业各实践主体赢得了发展空间。三是工作机制趋于灵活性。治理体制下的档案馆可自主选择是经营类还是文化类档案资源建设，实现馆藏档案资源体系的丰富多彩，促进档案工作社会效能提升;另外，档案服务能力稳上台阶。由于各级档案馆和企事业单位档案工作的开放程度提高，告别了传统的档案工作不再内卷，其资源供给不足、能力低下、创新程度不高、社会适应性不强等种种问题被迎刃而解，加之现代信息技术与网络平台的作用，档案服务的网络化、数字化水平不断提高。

3.档案治理现代化

在时代发展的进程中，人们习惯于将一些社会和文化向上变迁的现象称之为现代化。历史上最具深远意义的现代化是工业革命。工业革命以来，人类的社会生活在诸多领域都历经深刻的发展变革，之后社会在不同领域或者是相同领域的不同时期都会出现的一些变化和进步，也是现代化的表现。我们研究档案治理的现代化，需要对档案治理体系和档案治理能力的科学内涵及其现代化表现进行分别研究。

（1）档案治理体系及其现代化

关于治理体系的概念，制度论和系统论各具特色，均有着丰厚的理论依据。持制度论的学者认为，国家治理体系就是一系列的制度和程序，这些制度和程序规范着权力运行以维护社会公共秩序;持系统论的学者认为，国家治理体系是一个有机整体，其构成要素包括各个领域内的指导思想、组织机构、组织人员、制度安排以及领域内的法律法规等。本研究之于治理体系下对档案治理体系的理解，认为制度论的观点有失偏颇，制度论仅仅将国家治理看成是规范运行的一套制度和程序似乎有些以偏概全，实际上在治理运行的整个过程中，是有诸多要素协同合作发挥作用的，治理的制度和机制只能构成治理体系的组成方式之一，而并不能涵盖治理体系的整体内涵。另外，档案机构改革虽然革除了长期以来档案管理部门和档案职能部门之间分工的交叉和重叠问题，但也萌发了一些政策执行的新生问题，为此，档案治理体系必须真切回应“由谁来治理、治理什么、达成什么目标、取得什么效果、坚持什么原则”等等一系列问题。由此我们认为，由档案主体、治理客体、治理方向、治理原则和治理目标等众多要素构成的一整套协调配合的完整体系就构成了档案治理体系。档案治理体系的现代化过程，完整呈现了档案由管理向治理的演进和变迁，其演进变迁内容涉及管理主体由单一向多元转变、运行模式由强制向互动转变、决策过程由集中向民主转变、实施方式由控制向合作转变、服务群体由封闭向开放转变。

（2）档案治理能力及其现代化

关于治理能力的界定，不同的学者也给出了不同的解读。有从治理能力主体进行研究的，认为治理能力是国家治理主体在参与国家治理的过程中使各方面的制度优势转化为管理国家效能的素质和本领;有从制度运行效益研究的，认为治理能力就是国家机构管理国家事务、经济社会文化事务以及自身事务的履职能力。档案治理能力是档案治理的多元主体运用一系列的法律法规和相关制度来规范管理各级各类档案事务的能力，档案治理能力现代化包含着档案治理理念、方式、效益的现代化。

二、档案治理现代化的思维和逻辑

档案治理现代化，要以国家治理的社会实践主体的责任担当、相关责任主体之间的相对独立与互补这一基本出发点来考虑档案治理不同责任主体的责任与权力，并进一步研究其发展路径以及相关策略。这一过程是一个破除固有思维定式、倡导新的思维和逻辑的过程。档案管理思维模式下，档案工作离不开独立的档案行政管理部门的统一领导，由档案馆、企事业单位内设的档案机构部门分别负责管辖范围内的檔案管理。档案治理现代化思维则是对原有管理模式的扬弃，其思维逻辑是通过多元档案治理主体之间的分工合作、共同承担档案治理主体责任和权力，使档案治理资源得到有效整合，促进档案工作的发展。

开展档案治理思维，还需研究和理解档案行政管理。档案行政管理的方式转变过程印证了档案治理思维逻辑的现代化进程。一直以来，档案行政管理部门在档案工作发展中占据着绝对主导地位，档案馆和企事业单位内设的档案部门虽为独立机构，但其工作独立性严重缺乏，他们必须在档案行政管理部门的领导下开展档案工作，工作完全呈现一种从属状态，实在无法展现其应有的主体性质和主体责任。在传统的党政关系认知之下，在理解和界定档案行政管理时往往不是从工作性质的角度出发去理解，而是站在行政组织体系的观念中去把握，此种思维方式简单地将档案行政部门所从事的管理活动等同于档案行政管理。另外，以这样的档案行政管理思维确立的档案法规也弥漫着档案行政管理部门的意志。很显然，一直以来的档案工作管理责任主体单一、行政意志明显，这种狭隘性对档案治理思维的形成是一种制约。而我们在档案治理现代化改革中所需要确立的档案治理思维，就是要在重新认识档案行政管理的职能特性意义的基础上，来考量档案行政管理如何走出一条新的发展路径。在档案治理思维和逻辑之下，档案治理的主体层面必须是多元化的，除了隶属于行政管理的档案馆、企事业单位内设档案部门外，隶属于不同组织体系、不同层级组织下的档案组织与原档案行政部门一道分担责任、互动运行，并体现出决策中的充分民主和实施方式上的分工合作，新的档案治理体系的建立逻辑也催生出档案制度体系的完善。

三、档案治理现代化的实现途径与策略

通过以上分析，我们认识到档案治理现代化是一个系统性的工程，它有理论性的一面，也有实践性的一面。在这个系统工程中，包括档案部门、社会组织和公民个人在内的多元主体需要协同发力，同频共振，才能确保档案治理现代化得以真正实现。

1.摒弃本位主义的管理观念，以系统理念指导档案治理

一直以来，档案工作是在档案行政管理理念的指导下进行的，这样的管理经验和管理模式是过去社会整体管理体制机制影响下的产物。受到历史传统思维的影响，在社会的很多领域，“管理”思想根深蒂固，它让社会治理以一种权威性、支配性、强制性管理经济社会文化各项事务，当然，档案工作作为社会管理的一个重要方面和内容，无疑也受到这种理念的影响。他们在进行档案事务管理时，档案部门行使一种绝对权威的支配权力，开展对档案事务的管理，很多不该管、管不了或者是管不到位的事务，档案部门都想管、都要管、都追着管，其结果是形成明显的政事不分，档案部门统管和掌控了所有有关档案事务，该管的没管好、管不了的越管越混乱的局面。因此，档案部门要摒弃本位主义的管理观念，转变传统的档案管理思维和管理决策习惯，用系统理念开展档案治理工作。新时代的档案治理体系建设和档案能力提升，需要总体的规划设计和建立完善的制度框架，在这个总体改革发展过程中，系统理念发挥着重要作用，影响到档案治理的总体成效。在这个档案治理的总体框架中，由于治理主体的多元化，档案治理的发展理念应该是多元主体共治理念，有关档案工作的多个主体需在协同合作中发挥自身的作用。其中档案部门负责保管党和国家档案，其重要地位不容质疑，但在档案治理的系统理念中，档案部门不应是行业内的垄断者和统治者，而应该始终明白其在档案治理中的主导地位和为社会和个人提供服务的社会责任;要积极鼓励和引导那些人力资源优越、技术实力雄厚的社会组织和公民个人被分权和赋权，参与档案事务管理，使档案治理的社会力量不断丰富壮大，从而形成一种档案多元组织既有分工又有配合、共同参与的档案治理体系。

2.以法治建设为根基，完善档案法规体系

档案治理体系现代化迫切要求完善档案法规体系。目前，新的档案行政管理体制确立，新的档案信息技术不断使用，多元主体协同合作的档案工作运行良好，迫切需要以一种制度化的档案法规体系将其确定下来，档案法治体系建设势必是其发展方向。由此，以《档案法》为核心的档案法规体系建设成为当前档案治理体系建设的首等大事。2020年新的《档案法》被修订，新法将新的档案治理体制机制明确入法，建立了档案治理法治化的基础制度保障;新法明确了坚持中国共产党领导的核心政治特性;新法还明确了档案主管部门和档案馆、企事业单位档案部门的法律地位和主体责任，为各个治理主体的作用发挥提供了法律依据。然而，《档案法》的修订只是从本质意义上对档案治理工作做出了总整性的规范和界定，还不能被称之为一套完整的法规体系，一些配套制度和相关法律释读还需进一步研究和确定。档案法规体系是有关档案各项法规制度的集合，是规范档案工作的系统保障。档案配套法规和制度应该基于《档案法》，使档案工作改革进程中所生成的那些档案工作机制、治理机制等治理体系以制度形式加以固化，明确档案主管部门、各类档案社会组织和公民个人处理档案事务的权责关系和互动机制。另外，档案治理法治化建设也需要良好的法治外部生态做支撑。以档案日为契机加大宣传，普及档案法律知识，以更好推进档案法规体系建设。

3.推进档案治理能力建设，提升综合治理能力

档案治理能力建设一方面体现在档案内部治理机制的优化、档案管理人员与从业人员的专业化水平提升、档案工作方式方法的创新等。为解决传统档案管理中行政化严重、档案人员专业化水平不高等问题，档案内部治理能力建设需要有些改进动作。一些有着档案管理经验的专业人才更愿意在档案行政管理岗位工作，是因为此类岗位相对轻松，为了将那些专业技术能力强、经验较为丰富的档案工作人员吸纳在专业工作岗位上，应该适当让这些专业人才获得更高的社会尊重，获得更高的工资待遇，使他们安心在自己的岗位上实现专长发挥。改革档案馆、企事业单位内设档案馆的工作创新能力，充分利用现代信息科技的力量，以高水平的档案信息化建设和高标准的档案馆数字化建设，提高档案业务工作数据开发能力、数字化建设能力、档案数据平台建设能力等的现代化水平。另一方面体现在档案外部治理能力建设上。档案治理工作是国家治理工作的重要组成部分，档案工作与社会其他工作形成有机整体，对经济社会文化发展起着重要的推动作用。档案外部治理能力建设需要推进档案数字化、数据化实现与国家数字化、数据化发展的对接。档案外部治理现代化需要提升多元主体的开放思维、开放意识，用足用好档案治理的数字化、数据化平台，并主动融入国家治理的数字化、数据化平台。

参考文献：

[1]倪丽娟.档案治理问题思考（J）.档案学研究，2021

[2]李继林，段鑫星.论新时代中国档案治理的实施路径与策略（J）.兰台世界，2021

[3]徐拥军，熊文景.档案治理现代化：理论内涵、价值追求和实践路径（J）.体育科学，2019

（作者单位：福建师范大学平潭附属中学）