刑事附带民事公益诉讼制度的优化进路

杭州师范大学沈钧儒法学院 徐培颖

刑事附带民事公益诉讼制度的建立为检察公益诉讼工作提供了新的动力，但在公益诉讼试点及推广之初并未受到与民行公益诉讼一样的重视，相关规定也呈现出先天不足的短板。数据显示，2019年我国刑事附带民事公益诉讼案件占公益诉讼案件总数的77、82%，在司法实践中占有重要地位①。刑事附带民事公益诉讼可以借助刑事程序查清案件事实，但我国立法目前只是规定了检察机关拥有刑事附带民事公益诉讼的起诉权，并未细化具体操作规范，也没有协调好刑事诉讼和民事诉讼的不同点，制约了制度实效的全然发挥。本文从制度的学理基础出发，分析制度的现实运行样貌，并在此基础上为增强其制度的现实适应力提供一定的优化思路。

一、学理基础

刑事附带民事公益诉讼制度最大的特点就是从制度设计层面将其作为刑事附带民事诉讼和民事公益诉讼的复合制度。所以，在介绍该制度在实务中的适用现状之前，我们首先有必要从学理角度梳理该制度与刑事附带民事诉讼的联系与区别。首先，二者在本质上都依附于刑事诉讼程序，与刑事审判的关系可以概括成应当和刑事案件一并审判，且以刑事诉讼程序的存在为前提。其次，在具体的审理程序中，除了要遵循刑事诉讼法的规定之外，在例如保全措施、民事部分举证责任方面，仍然适用民事诉讼法有关规定，这在两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文称《解释》）第26条也得到了充分的体现。二者亦存在诸多差异。第一，附带民事公益诉讼与附带民事诉讼的最大差异在于是否涉及社会公益，附带民事诉讼程序涉及和解决的都仅是私益问题，而附带民事公益诉讼由于审理案件范围涉及社会公益，这也是二者的本质区别。第二，对于检察机关作为原告起诉的事由问题。在刑事诉讼法中，检察机关能够作为原告人提起附带民事诉讼的内容必须是国家或集体财产遭受损失。但是在附带民事公益诉讼制度中，《解释》第20条已明确框定了检察机关可以作为原告人附带提起民事公益诉讼的案件范围，即损害社会公益的犯罪行为。

二、现实样貌

（一）管辖问题有待完善

一方面，级别管辖混乱，刑事级别管辖与民事公益诉讼的规定及其实践相冲突。根据《解释》第5条，市级检察机关提起的第一审民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖。《解释》第20条又指出检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。然而，刑事附带民事公益诉讼案件并不在《刑事诉讼法》规定的中级人民法院管辖案件范围之内[1]。所以，通常情况下刑事附带民事公益诉讼应当由基层人民法院负责审理。但在司法实践中，除由基层人民法院管辖外，该类案件大多由中级人民法院进行审理。此外，从地域管辖来看，按照《刑事诉讼法》主要有“犯罪地”管辖和“最初受理的法院”管辖两个管辖原则。“犯罪地”包括犯罪行为地和犯罪结果地，各类证据的收集都需要围绕犯罪发生地来展开。但由于附带民事公益诉讼涉及公共利益和不特定多数人的利益，导致数个不同地区的人民法院都有管辖权。以典型的河流环境污染公益诉讼案件为例，被告人将未经完全处理的废水直接向河流排放后，废水流经当地的多个区域，甚至跨越了其他省份，严重污染了其他地区的水体。按照地域管辖的规定，行为的发生地与结果地均可以对此类案件进行管辖，但“最初受理的法院”具有优先管辖权。无疑由“最初受理的法院”管辖能够化解管辖权的分歧，但依此原则确定管辖权也许不是最佳选择。因附带民事公益诉讼兼具公益性与刑事依附性双重特征，审判该类案件需要相应的司法资源，而这些配套的司法资源并不是所有有管辖权的法院都能具备的，这就可能产生类似案件经由不同人民法院审理，裁判结果大相径庭的情形。

（二）诉前公告程序适用率低

实践中，诉前公告程序适用率低与立法规定存在一定的冲突。《解释》第13条规定检察机关提起民事公益诉讼之前须进行公告，但并未明确刑事附带民事公益诉讼是否也得进行诉前公告。2019年“两高”以批复的形式要求刑事附带民事公益诉讼也要履行诉前公告程序②。但实践中大部分刑事附带民事公益诉讼案件都没有履行诉前公告。有学者曾对黄河流域的沿途省份共125份刑事附带公益诉讼案件一审判决书作为有效样本进行分析，在这125份一审判决文书中，检察机关履行公告程序的共计58份，仅占46.4%，在是否履行诉前公告程序这一问题上，各地并没有达成共识[2]。诉前公告作为公益诉讼程序中的关键一环，有其深刻的法理基础。诉前公告是检察机关提起公益诉讼的一种重要的前置程序。公益诉讼基于其公益性特征在许多程序上有其特殊样态，一方面，公益诉讼适格当事人范围较大，诉前公告程序的存在可以避免检察机关侵犯适格当事人的诉权。另一方面，公益诉讼往往案情复杂，关涉重大社会利益，诉前公告程序有助于将公益诉讼矛盾高效化解在诉前，尽可能降低公共利益纠纷进入诉讼程序的可能性，减轻法院诉累。

（三）行为保全和调解存在制度障碍

关于行为保全问题，根据《刑事诉讼法》，在刑事附带民事诉讼中，人民法院可依职权或依申请采取财产保全措施，这是基于对提起附带民事诉讼人合法权益保护的考虑，但是此项保全规定并不包含行为保全。对于刑事附带民事公益诉讼来说，行为保全中的诉前禁令对于防止相关犯罪行为进一步损害公益具有关键作用。单一的财产保全并不能满足刑事附带民事公益诉讼中的保全需求。对于调解问题，现行《刑事诉讼法》的规定以及结合司法实践中法院的做法，在刑事附带民事诉讼中，审前阶段调解的力度是很大的，但是由于公益诉讼涉及社会公众利益，所以在民事诉讼法司法解释的规定中，公益诉讼案件对调解进行了限制，检察机关作为公益诉讼起诉人，并不能随意舍弃其所代表的公益。随之而来的问题就是，刑事附带民事公益诉讼的调解工作应当如何展开。

三、优化进路

（一）以移送管辖为补充，扩充指定管辖范围

按照各级人民法院的职能权限，中级人民法院的职能要多于基层人民法院，审理案件只是其多种职能中的一种，如果将所有的附带民事公益诉讼一审案件交由中级人民法院审理，势必造成中级人民法院的诉累，影响中级人民法院其他职能的正常履行。如何改善现状，需要立足于现有的制度框架。一方面，应当按照《刑事诉讼法》以及《解释》规定，将附带民事公益诉讼案件随同公诉案件一并交由基层人民法院审理，也需要满足司法实践的需求，以移送管辖作为补充性规定。对于地域管辖的问题，可以通过扩充指定管辖适用范围的方式解决。目前，公益诉讼在实务中已成为检察内部的考核指标之一，而考核指标往往对检察人员的办案行为具有导向作用。因此，由“最初受理的法院”进行管辖的规定可能不是最优的选择，会导致“争夺”管辖权现象。而且，由于地域管辖的灵活性和不确定性，实际管辖的人民法院可能难以有实力对犯罪行为所造成的损失进行全面衡量，从而影响赔偿结果。如何保障更为适当的人民法院能够行使管辖权？这个问题可以通过完善指定管辖制度实现。根据《刑事诉讼法》以及司法解释规定，指定管辖的范围被限定为“有管辖权法院不宜行使管辖权”“规避管辖”以及“地区管辖不明”这三类，日后可将刑事附带民事公益诉讼作为指定管辖的第四类，以此保障其在实践中得以落地。

（二）检察机关提前介入案件，立法明确诉前公告程序

尽管“两高”的《诉前公告程序批复》中没有对附带民事公益诉讼的诉前公告程序期限作出说明，但实践中都参照了民事公益诉讼的规定，将期限设定为30日。因此，在没有特殊情形时，公诉期限与公告期限是一致的。即便该案的刑事部分在一个月内经审查符合提起公诉的条件，也需要等待公告期限届满后才能向人民法院提起公诉，这显然不符合检察机关的办案现状。实际情况是，当案件进入公诉阶段，检察机关需要足够的时间核查当事人、案卷材料等事项，才能决定是否启动诉前公告程序，这就直接影响诉讼进程，影响被告人“迅速审判权”的实现。

这一问题的解决可以从诉前公告程序的提前开展进行考虑。一方面，在损害社会公共利益的刑事案件立案后，公安机关有关部门即可将相关情况通报给检察机关的公益诉讼检察部，公益诉讼检察人员在此时便可对案情进行审查，并且开展诉前公告程序。另一方面，就检察机关内部而言，非公益诉讼检察部在办理案件的过程中若发现公益诉讼案件线索，即可将案件情况移送公益诉讼检察部门并开启诉前公告程序。在办理涉损害公益案件的审查逮捕、审查起诉时，检察机关也可以同步审查是否进行诉前公告。此外，还需从立法上进一步明确诉前公告。目前仅有司法解释规定检察机关需要诉前公告，但司法解释位阶较低，且规定不够明确，尚未规定不履行后果，导致部分检察院有恃无恐忽略诉前公告程序的履行。为提高诉前公告的实际适用率，可以进一步规定诉前公告对象、履行方式以及未履行的后果，甚至明确未经公告法院不得受理，以保障适格主体的公益诉权。

（三）引入行为保全措施，依民诉规定处理调解问题

对于行为保全的问题，由于附带民事公益诉讼针对的是涉及社会公共利益的犯罪行为，该类犯罪行为最大的特点就是涉及范围广、损害的利益波及深。在实务中，大多数犯罪行为对社会公众利益的侵害所造成的结果是潜在的。就此类案件而言，受害者乃至社会公众对于恶性公害行为的及时制止是有迫切需求的，若只采取财产保全措施，对于防止公害损失的扩大并不能起到积极作用。引入行为保全措施，不仅有利于避免侵权行为的继续，而且和私力救济相比，国家机关的介入也能在一定程度上保障受害者一方的权益救济。对于调解问题，《刑事诉讼法》规定附带民事诉讼可以调解且调解力度很大的原因就在于防止刑事审判案件的过分迟延，提高诉讼效率。但立法者考虑到检察机关在公益诉讼中代表的是社会公益，并不能经过调解程序随意处分受害者的合法权益，所以选择了折中的处理方式，即规定调解达成的协议必须进行公告且公告期不得少于30日，最后还须经人民法院进行审查并出具调解书，以此保障公民的监督权。

“两高”《解释》第26条规定未言明的事项应适用民事与行政诉讼法有关规定。虽然附带民事公益诉讼依附于刑事审判程序，但是从逻辑上讲，仍然属于民事公益诉讼，所以对于调解程序，仍应当适用民事诉讼法及相关解释的规定。

四、结语

刑事附带民事公益诉讼制度自建立以来，在当下的司法实践中并未能够达到理想的法律效果和社会效果。在检察公益诉讼日益发挥作用的时代背景下，理应促进其从现实步步接近理想的状态，增强制度现实适应力的同时也要追求与现有的刑事附带民事诉讼制度更好地衔接。为刑事附带民事公益诉讼这棵树苗的生长培育更多制度的沃土将是未来公益诉讼领域的一项重点工作。

注释

①参见《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》。

②参见《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》。

相关链接

检察公益诉讼是指人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大部署。在以习近平同志为核心的党中央领导下，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成了公益司法保护的“中国方案”，受到了广泛关注与大力认同。

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