以人力资源管理改革为抓手的法定机构改革的创新思考

清华大学公共管理学院 陈升

法定机构制度历史悠久，大概起源于20世纪中后期的英国。当时，英国“小政府、大社会”的思想非常流行，认为政府过度干预社会生活的方方面面，机构臃肿、反应迟钝、办事效率低下，主张给政府“瘦身”“减负”，认为管得越少的政府才是最好的政府，期望政府充当“守夜人”的角色。于是，政府部分职能被剥离、社会化的构想产生，从而有了在政府行政系统之外建构一种新型的治理模式和管理架构的设想，法定机构应运而生。紧随英国的脚步，美国、日本、新加坡等地区借鉴英国的经验，也相继成立了多家法定机构。当然，每个国家和地区的法定机构的称呼略有不同，在英国称执行机构，在美国称独立机构，在新加坡和我国一般称法定机构，在日本称独立行政法人。尽管各个地区法定机构的名称略有不同，但对法定机构内涵和外延的界定大同小异。广东在国内尝试开展法定机构改革试点较早，但目前广东省直单位探索法定机构试点尚无一例完全成功的案例，在全国范围内真正意义上的法定机构数量也是寥寥无几。本文主要对广东省深圳市前海管理局法定机构运作模式以及港珠澳大桥管理局机构运作模式进行梳理和总结，结合改革面临的现实困境，提出以人力资源管理改革为抓手的推进法定机构改革的一整套改革思路。

一、深圳市前海管理局法定机构运行模式及主要经验

2010年2月，深圳市前海管理局被批准设立，是实行企业化管理、市场化运作的法定机构，主要依靠深圳市特别制定的“一条例两办法”来对前海管理局法定机构的运转进行法律层面的规范引导。前海管理局主要职能是负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。前海管理局以人力资源管理改革为核心的法定机构改革的运作特点及可推广的经验如下：

（1）改革先行，逐步立法。一般来说，人大立法程序比较复杂，立法时间较长，而政府规章出台时间相对较短。深圳市的做法就是先通过政府令的形式设立法定机构，再根据实际的运作情况推动人大立法。实际上，法定机构都应有与之对应的法规或政府规章，以便对机构的设立、运行模式、职责任务、组织架构、监督机制等进行细化。深圳市政府先以政府令的形式颁布了《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》，对深圳市前海管理局的法定机构运行模式、职责权利、财政管理、人事薪酬等进行了明确规定，待条件成熟后再开展有关立法工作。

（2）牵头组织，协同推进。法定机构改革涉及多方利益和政府多个职能部门职责权限的再分配，也会涉及一系列配套制度改革，包括人事制度、机构编制、财政投入制度、福利制度、社保制度改革等等。深圳市法定机构改革在党委政府主要领导的大力推动下，形成了编办、组织、财政、人力资源社会保障、法制等部门共同配合的工作机制，保障了法定机构改革试点工作的协同推进。

（3）在人、财、物的管理上拥有较大自主权。在人力资源管理上，深圳前海管理局可自行设置岗位，自主招录人员，并可越级提拔，拥有较大的灵活性和自主性。例如，深圳市编办综合考虑，总体上规定前海管理局的员额和对应的预算工资总额。前海管理局在总控范围内自主招录人员，在内部人员之间对工资数额进行调整再分配，实行宽带薪酬福利原则，更强调工作实绩，突出考核薪酬。

（4）经费来源多元化，营运收入与法定机构的正常运作关系较大。目前，前海管理局采用政府预算、统一拨款的形式，同时还有一定的经营收入。前海管理局下设3家全资控股企业，均属国有企业性质。前海管理局作为出资人，对下属企业行使管理和监督职能，按一定比例提取企业收益，主要用于前海合作区的开发建设以及市政府规定的其他用途。

（5）内设机构设置坚持专业性业务部门与综合性管理部门分设的原则。前海管理局的内设机构既有经营发展处、投资推广处、规划建设处、金融创新处等专业性业务部门，也有秘书处、办公室、人力资源处（党办）、计划财务处等综合性管理部门，在明确各部门职能的基础上，进一步明确各部门各工作岗位的职责，细化分工。同时，还特别设立了前海廉政监督局，独立于前海管理局来对其进行监管。

（6）人员身份多元化。前海管理局实行局长负责制，局长由市政府任命，有时由市委常委兼任。前海管理局内部既有政府任命的公务员，也有政府雇员（没有公务员身份），还有自主聘用人员。

二、港珠澳大桥管理局机构运行模式及主要经验

港珠澳大桥管理局由于2010年7月经广东省编委批准设立，是省直公益三类事业单位，目前是省特设事业单位。鉴于港珠澳大桥是粤港澳三地共建共管，三地的法律制度、标准体系均不同，所以三地政府在2010年签订了《港珠澳大桥建设、运营、维护和管理三地政府协议》和《港珠澳大桥管理局章程》。目前，港珠澳大桥管理局主要根据经三地政府批准通过的《三地协议》和《管理局章程》进行运作和管理。尽管港珠澳大桥管理局本身不是法定机构，但其运作模式与真正意义上的法定机构相差无几。因此，本文就港珠澳大桥管理局以人力资源管理改革为核心的机构改革的运作特点及可推广的经验进行总结。

港珠澳大桥管理局实际上履行着“三合一”的职能，既代行了政府的某些行政管理职能，如出资人的职能，也行使了某些社会服务职能，即为社会公众服务的这种一般事业单位所行使的职能，目前转入运营期还要行使路政管理、市场开发和经营等职能。港珠澳大桥管理局有独立的人、财、物自主管理权，单位人员除高级管理人员由粤港澳三地政府共同任命、考核和管理外，中层及以下人员由管理局自主向社会公开招聘，并负责考核和管理；有健全的党群组织和纪检监察组织，在广东省人社厅设有独立的人事管理户头，有独立的人事档案保管权，大桥建设期，在广东省外办、广东省港澳办设有独立的因公出国出境申报户头。同时，大桥建设期经费来源除三地政府共同出资的资本金外，其他资金来源由港珠澳大桥管理局通过银行贷款自行解决。大桥运营期运营资金主要来源于项目收入，包括但不限于通行费收益、综合开发经营所得收益等经费来源。

大桥工程顺利建成通车后运营平稳有序，正是有了《三地协议》和《管理局章程》以及由三方通过的管理局财务管理制度、资产管理制度、内部审计制度、人力资源管理办法、薪酬福利管理办法、员工绩效考核办法、信息披露制度等7项基本管理制度以及其他21项内部管理制度，才使得大桥主体工程建设得以顺利推进和平稳营运。运行实践充分证明了《三地协议》和《管理局章程》基本适合建设需要，但还有待进一步优化，需要在《三地协议》和《管理局章程》的基础上进行优化完善，对有关法律法规进行重新梳理，进一步创新体制机制。

三、省直单位探索推进法定机构改革的创新思路

当前国内法定机构改革整体来看是遍地开花，全国大多数省份都在尝试推进这项改革，但实际上国内真正意义上的法定机构寥寥无几，法定机构改革的彻底性明显不够，问题较为突出，比如，机构人员身份的去行政化不够、人员流动的通道不畅、薪酬激励体系不完善、相关部门的协同推进力度不够、立法滞后、保障不足等。推进法定机构改革工作是一项复杂的系统工程，涉及各方面的工作。既要考虑现有的体制机制突破问题，又要考虑试点单位本身的条件是否成熟；既要有政府相关部门牵头组织，又要涉及相关政府职能部门积极配合、协同推进；既要考虑立法程序的复杂程度，考虑先行先试，又要考虑法定机构本身的法定性问题，逐步开展立法工作。总体来说，要构建以人力资源管理改革为核心的法定机构改革的一整套举措来助力粤港澳大湾区探索推进真正意义上的法定机构改革。

（一）成立专门的组织机构，负责试点工作的统筹和落实

推进法定机构改革试点工作涉及政府多个职能部门，需强化组织保障。在省直层面，应由省分管领导抓，省政府办督办，省编办具体牵头组织，省直各相关部门积极配合。在改革试点单位，内部成立相应的领导小组和工作小组具体落实，包括积极配合省直有关部门落实有关任务分工，具体负责先行起草试点工作方案，聘请国内专业的咨询机构有针对性地就推进法定机构改革试点工作涉及的法律法规、管理体制等内容进行研究，提供专业的咨询服务和智力支持。

（二）牵头组织，协同推进

深圳市法定机构改革就是在党委政府主要领导的大力推动下，形成了编办、组织、财政、人力资源社会保障、法制等部门共同配合的工作机制，保障了法定机构改革试点工作的协同推进。省直法定机构改革试点需要省直各职能部门共同推进。在省直层面，由省编办牵头，省发展改革委、财政厅、人力资源和社会保障厅、法制办等省直部门协调配合，共同推进改革工作。其中，省编办可牵头负责统筹推进，对优化试点单位的职能配置、组织架构、治理结构等事宜提出意见建议，并负责与省直相关部门沟通协调；省人力资源和社会保障厅可负责研究提出改革试点中涉及的人事管理、收入分配、激励机制、社会保障等方面的意见建议；省法制办负责加强对后期立法工作的指导等；省直其他有关部门结合实际，积极配合，共同推进法定机构改革试点相关工作。

（三）及时出台改革试点管理办法，以政府令的形式先行先试

一般来说，人大立法程序比较复杂，立法时间较长，而政府规章出台时间相对较短。深圳市的做法就是先通过政府令的形式设立法定机构，再根据实际的运作情况推动人大立法。及时起草试点工作方案，其中重点建立和实行理事会领导下的法人治理结构，拟定组织管理、治理结构、人力资源、综合开发、收入分配、绩效评估、激励机制、信息公开、财务收支预决算的制定和审批程序等方面的制度和管理办法。同时辅以行之有效的监督机制，完善治理模式，可先由省人民政府以政府令的形式发布试行。

（四）逐步开展立法工作，形成规范法定机构运行的完备法律体系

法定机构不是一种独立的组织形式，其更多体现的是法律层面的意义，主要着眼于其管理工作模式和架构的法定意义，因此立法工作必不可少。在工作方案试运行一段时间并相对稳定后，建议由省法制办牵头成立起草小组，拟定立法草案，经由必要的立法程序，形成具有约束力的法律文件。待运行一段时间后再进行总结评估，必要时提请省人大或全国人大立法。

（五）优化人力资源管理，畅通人员流动渠道

习近平总书记指出，发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。人力资源管理在法定机构改革中扮演着十分重要的角色，甚至是决定法定机构改革成败得失的关键因素。因此，建议结合法定机构改革的进度，优化人力资源管理，就机构中的人员身份进行综合评估，进行多种身份认定，如前海管理局的公务员身份、局编制身份以及劳动合同制身份等。另外，也要充分考虑机构需要以及人才结构的特点和综合素质，畅通人才流动渠道，依据“五湖四海、任人唯贤、德才兼备、以德为先”的人才选拔任用原则，加强法定机构中人才的交流任用，可以与国有大中型企业交流，也可以与党政机关及事业单位、人民团体、群众团体交流。建议省委组织、人事部门在体制机制方面予以政策支持，明确有关交流的渠道，对于向省内交流的渠道明确具体的方案，对于向省外交流的渠道（中央、其他省市）要在交流人员身份认定等方面给予明确和支持。

注释

①深圳市前海管理局网站[EB/OL].http://www.szqh.gov.cn/。

②港珠澳大桥管理局网站[EB/OL].https://www.hzmb.org/。