高教领域智慧治理的基本思路与实践路径

皖南医学院 陈雨

一、引言

随着大数据时代的来临，“善治”社会生态推动着人类需要运用智慧治理思维和大数据技术优化高教治理，将高教引入纵深发展的历史阶段。另外，教育部印发的《教育信息化2.0行动计划》和国务院出台的《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》等政策文件早已渗透国家意识导向：深入推进教育信息化，创新信息时代高教治理新模式，纵深推动高教从驱动应用的技术管理层面向融合创新的智慧治理层面跨越式发展。目前，治理体系的构建趋于成熟，如何注入国家意志、激活社会潜能，将制度优势转化为治理效能来推动高教内涵式发展，是摆在我们面前亟需解决的问题。

二、高教领域智慧治理的学理分析

高教领域的智慧治理本质上处于动态发展的过程，即充分运用大数据技术获取、监管、整合数据与信息，全面、敏锐、准确地掌握教育过程存在的实时信息，主动感知预测治理需求，通过数据挖掘为教育决策提供理论依据。多元治理主体共同参与，突出以学生为中心的价值理念，将数据、技术、思维、制度等治理要素生态融合，协同推进高教领域智慧治理的精准化、科学化、法制化及可持续发展。

（一）高教领域智慧治理的问题刍议

1.智慧校园从“非智慧”到“半智慧”再向“全智慧”推进的数据治理困境

目前，完善智慧校园顶层设计、夯实基础等底层环境的搭建已初具规模，多数高校构筑了完备的信息化软、硬件基础设施，制定了适用的管理规范与流程应用，积聚了适量的教育数据，但离“全智慧”校园尚有一段距离。

“全智慧”取决于数据的科学化管理与知识化运用，而高教工作的“去中心化”管理，使得数据管理缺乏统筹规划、数据标准缺乏统一规范，原先信息孤岛问题逐渐演变为数据孤岛，数据安全与管理缺乏保障机制[1]，面向半独立、紧耦合的教务流程缺乏有效整合，动态数据活性的挖掘、价值转化与协调应用得不到全面的体现，致使动态数据缺乏权威性，难以实现数据共享，多元化智慧应用落地具有较大的局限性。另外，智慧校园建设中顶层设计与体系建构简单且理想化，核心技术与教务应用耦合不紧密，注重技术管理却忽略学生的个性化服务。[2]

2.政府与高校逻辑关系错位约束高教智慧治理效能

高教治理涉及到多元主体的权力分配，也关乎权力结构，主要表现为政府公共管理权力授予和权力配比[3]，高等学校的建设与治理仍需要地方政府发挥统筹保障作用。

高教治理政府硬性干预。长期以来政府对高校一直采取集权式管理，双方始终保持上下级的行政管理关系。一方面，政府统一拨付教育经费，抓牢大学内部事务的绝对控制权；另一方面，校长、书记归政府任命，集中把控人事、财务、教务等内部管理权。高教从微观到宏观都由政府规制，教育资源由政府配置，大学缺失办学自主权，缺乏创新发展的原动力［4］。

高教治理政府规制缺位。高等教育公平是凸显国家治理水平的核心标志，遗憾的是，国家在高教公平方面显现的缺位事实从某种程度上讲限制了高校治理进程。诸如地区划分不合理、资源投资不均衡、招生人数不均等，政策导向不平衡等公平缺失现象犹如打上历史的烙印，成为社会问题难以解决。另外，高教治理的推进过程中未能形成完善、成熟的法律体系，立法供给耦合度不明确，发展脉络、节奏不清晰。

（二）高校教育领域智慧治理的必要性分析

1.国家政策驱动

随着《中国教育现代化2035》（2019）、《高等学校数字校园建设规范（试行）》（2021）、《关于加强新时代教育管理信息化工作的通知》（2021）等一系列政策文件的颁布问世，国家贯彻实施教育信息化、数字化、智慧化的目的明确，目标定位清晰，充分运用大数据等新兴技术、善用智慧治理思维推进与实现高教治理常态化，吸收多元主体参与高教治理与决策，形成高教治理创新融合协同发展的新面貌。

2.科技发展驱动

科技的发展带动新兴技术深入融合教育领域，极大地推进了教育智慧化治理。智慧治理的基础是数据源，基于多源异构的数据源载体，匹配科学的高教体系与方法，科技在维系数据生态上凸显了核心价值，有效推进了教育主体内部业务的融合发展。另外，信息化计算、存储、网络等资源价格成本日趋走低，新兴技术应用的物理环境日渐夯实，鞭策着新兴技术在智慧校园建设的实践应用。[5]

3.教育应用驱动

“互联网+”时代智慧化治理驱动教育服务模式转型，“从数据到信息再到知识”的智慧演化路径决定了数据挖掘对于教育应用的核心价值，教育数据的应用贯穿了从数据产出、信息展示到知识决策的全过程。就应用需求层面而言，数据治理能驱动教育运行机制由“管理”向“治理”转变，促成教育信息化转向智慧治理思维，继而推进教育治理深层次发展。

三、高校教育领域智慧治理的基本思路

（一）化整为零：机构重组结构优化

将政府责任、企业市场、高校治理整合为统一治理体系，这一重大结构性调整能促进政府与高校、高校与企业、高校与高校深度协同的关系，推动协同创新制度化进程。消除高校内部体制机制壁垒，设立高度协同的跨委员会组织，通过协同方式促进教育领域各项事务的交叉融合，系统解决教育面临的共性问题。

（二）运筹帷幄：依托数据前瞻预判

智慧治理是一种正向思维过程，是建立在对元数据深度挖掘分析的基础上进行预测的决策方式。高教治理水平和成效更多取决于精准决策，数据信息是决定决策成功或失败的关键，传统的治理思维依靠理论经验与想象推理，缺乏科学研判、前瞻设计、创新融合。而依托大数据等技术开展区块链分析与虚拟模拟，环环相扣的顶层设计，层层落实的治理政策，有效融合参与主体多元化、教育供给精准化和风险应急前置化，让参考依据更加精准系统理性，决策成效循循凸显。

（三）边界共筑：完善法律规范制度

第一，法律制度科学严谨。法律制度是高校推进智慧治理的基础和核心，法律制度的配套实行夯实了教育治理的流程规范，实践推行有章可循。第二，政策指南相得益彰。教育政策的制定加强了受众获取数据信息、保护数据安全的权利意识，建立公开、透明的高校信息平台，提供优质的教务服务；程序指南的制定增强了教育政策的执行路径和发展空间，二者交相呼应使教育领域的智慧治理的实践过程清晰明了。第三，构建标准体系可使智慧治理“有章可循，有据可依”。

（四）以生为本：数据驱动精准供给

智慧治理理念下更注重“以生为本”“以师为重”的教育导向，本着以学生、教师的实际需求与个人发展为落脚点，更注重学生个性化需求和教师个体发展。借助大数据、云计算、虚拟现实等新兴技术并融合治理机制，实现精细化管理、精准化服务，满足学生个性化教育需求和教师发展利益诉求。

（五）生态共治：多元参与协同治理

政府是高等教育的引导者和监管者，为高等教育发展提供全方位服务和方向引领；高校是高等教育的统筹者和执行者，为高等教育提升自主办学能力和内部治理水平；社会是高等教育的辅助者和参与者，为高等教育治理现代化水平提供保障。协同治理并非是具有不同的价值判断、利益需求和教育资源的利益相关者之间的权利博弈，而是统筹协调利益相关者之间存在的利益冲突，变对抗关系为合作关系，实现教育利益最大化。

四、构建高校教育领域智慧化治理的实践路径

目前，大数据在高校教育管理中的应用主要处于驱动应用的技术管理阶段，随着国家治理体系与治理能力现代化的不断推进，智慧治理理念的不断深化与实践，智慧校园的深层次建设与发展，高校教育管理更应该统筹考虑教育资源的配置、教育对象的精准服务、教育评估的价值取向、教育决策的科技含量、教育管理者的专业能力等五个维度，推动实现数据、技术、思维、制度四大要素融合联动，完成创新融合的智慧治理的阶层转变。

（一）深化规律逻辑，驱动高等教育向智慧化的多元治理转型

智慧治理驱动联合智能技术与智慧思维达成“善治”的目标，畅享多元共治和协同联动需在二者共同推动下俨然促成，其规制了治理理论的发展和推进路径。高教治理想要发展达到创新融合的智慧治理阶段，更需要智慧治理思维进行方向导航价值引领。在此之前，我们需要掌握智慧治理思维引领教育管理大数据的运行规律，摸清未来教育管理大数据的发展方向，掌舵智慧治理思维与教育管理大数据融合的科学性、合理性。

1.智慧治理驱动国家治理现代化的技术逻辑

智慧治理的核心是信息技术驱动高教治理方式创新发展，紧紧围绕国家发展战略创设全范围覆盖、全要素连接、全过程记录和全景式评估等机制，全方位、深层次、宽领域推进国家治理运行形态。凭借新兴技术的穿透力和融合度，可以便捷获取多维度、细粒度的教育数据，以至于更加全面深入地刻画社会事实，拓宽延伸国家治理的范围和边界。[6]

2.智慧治理契合国家治理现代化的要求

智慧治理向创新融合发展的过渡重构着高教领域的话语权，多元参与共治、价值取向内化、数据辅助决策、人文关怀服务、法制范式治理等重塑着高教治理的理念思维、体制机制与行动目标。智能技术、智慧服务为促进高教协同治理提供了技术可行性。高教智慧治理既要实现高校与高校、高校与政府的协同发展，还要保证高校各部门间的相互协同。智慧治理目标的落实，既保障了信息公开与透明，又减弱了高校与政府之间、高校与高校之间的博弈。

3.大数据等新兴技术是教育治理创新的重要推手

新兴技术为教育治理提供技术支持、智力扶持、良法加持。首先，研究新兴技术的底层价值和顶层设计，能够为教育治理提供互通共享、决策支持、监督评价等信息服务。其次，新兴技术是价值源泉，助推教育管理者迈入高阶层的教育认知，转变思维。再次，通过数据融合与资源整合，提高了数据共享质量与层次，变革了传统的教育治理模式与思维方式。最后，我们不仅可以运用诸如大数据等技术分析解决高教问题，还能促进高教要素共享协同、整合创新。

（二）强化战略引领顶层设计，以任务协同创新优化管理服务

智慧治理理念强调协同治理，保证教育治理过程参与机制多元化、决策机制科学化、服务机制精准化和应急机制前置化。

1.树立智慧的决策观，以生为本，从依靠经验直觉决策转变为依靠大数据决策

树立运用数据进行教育管理、教育决策、教育创新的思维范式，秉承以数据为主体的理念，将数据思维贯穿于决策动态机制的全过程。实现教育决策由“命令式”向“协作式”“领导决策”向“民主决策”“静态分析”向“动态分析”转变，增强教育管理大数据的实效性、动态性与发展性。智慧治理需要践行“以生为本”的理念，让学生参与决策过程，体现更加开放、透明的高校教育决策机制，教育决策导向的出发点与落脚点更具有科学性、合理性。

2.树立智慧的管理服务观，从供给导向转变为需求导向

通过对高教需求的动态感知、舆情研判与科学干预，形成多元联动、共建共治的智慧治理格局，使高教行为更加精准。

3.树立智慧的高校组织结构观，从垂直化的科层制结构转变为扁平化的云平台结构

基于数据共享云平台实行教务流程再造，冲破部门之间的行政界限和数据壁垒，实现扁平化管理，将效率耗散降到最低，建设“一体化校园”以破解教育治理碎片化难题。[6]智慧治理借助大数据对高教的执行对象、过程、效果和既定目标、社会预期、意见反馈等数据进行实时全面的监控，评估教育管理的总体效果，实行动态调整。[7]

（三）创新智慧治理运行模式，以教育生态再造强化多元协同创新

教育领域智慧治理应遵循系统思维：第一，高教系统为社会治理的核心要素，参与主体多元化，项目任务复杂化，构建多维度、深层次的子系统来协同解决高教治理难题已刻不容缓。故理应建立基于数据流的协同运行模式，纵深拓展大数据理论深度与应用范围，推动实现大数据驱动高教治理创新路径。[8]第二，高教是动态平衡、网络共享的教育生态系统，借助大数据等技术手段，便于提供精准数据采集、动态存储读取、实践应用服务等功能属性。但高教智慧治理的实践落实阶段需建立在科学决策的基础上施以精细化的执行、实时化的监督、民主化的协调、人本化的服务。只有借助多维度、宽领域、深层次智慧治理新方式促成大数据场景的多维度耦合共振，方能驱动探寻高教智慧治理的创新发展与实践路径。

（四）建立共治共生的联动机制，以组织架构重塑数据治理框架

目前高教呈现出的责权分离、教务分割、部门割裂等现象背后形成的“碎片化”“孤岛型”“烟囱式”的教育数据已然成为阻碍教育发展的“拦路石”，顺应时代需求的扁平化组织形式和治理模式定会被推上历史舞台。因此，教育主管部门应牵好“牛鼻子”，引领保障教育领域大数据共享机制和数据治理标准规范的制定，推进与教育大数据资源的汇聚、开放和融合，搭建整体化大数据服务平台，重塑高教数据治理信息链、程序链、业务链，构建大数据驱动高教治理的有效模型。

（五）从政策思维到法治思维，推动高教治理范式转型

法律约束缺失持续引发高教治理矛盾集聚，对良法善治的孜孜追求应成为破除高等教育治理“政策思维”的基础。教育法治既需要教育法律的常规性修订和法院的“释法”，也需要非成文规则、专业惯例或柔性的软法规范。制度规范有助于跨越高教治理与法律的鸿沟，凸显法治关怀。国家把握大局、高校自主管理与多元主体权利形成良性的互动关系，高教治理过程中产生的矛盾与困局将会柳暗花明。否则，“行政权化”高教制度体系的现行状态将无法彻底改变。

五、总结

目前，大数据等先进技术日新月异，我们需要借助其多源性、海量性、开放性、即时性、交互性等技术优势，结合本高校实践特色，建设大数据教育平台，这对提高高教科学决策水平，创新高教应用服务，促进高教新时代内涵式发展有着跨时代的意义。不仅如此，我们还需借助智慧治理理念实现机构重组、数据治理、完善法律法规、以生为本、生态共治等路径逻辑。随着高教智慧治理进入后发展阶段，驱动融合、创新协同等发展观会进一步深入落实，机构优化、以人为本、法治思维、数据治理、协同共治等将有效嵌入智慧治理系统，融合生硬的运算法则和冰冷的机器语言变为实现善治格局的“利器”。