健康中国战略下的突发公共卫生事件的基层优化治理

中共常州市武进区委党校 李素君，李琳

2012年11月，党中央、国务院明确提出建设健康中国的战略目标，2016年 10月，发布实施《“健康中国2030”规划纲要》，2017年10月，国家对“实施健康中国战略”作出全面部署……卫生与健康事业面临难得的历史发展机遇。尤其是提高应对突发公共卫生事件能力显得极为迫切，不仅是推进健康中国建设的必然要求，也是实现基层优化治理、维护社会稳定的必然选择。在这次新冠肺炎疫情防控中，武进区的公共卫生应急体系有效地发挥了作用，但我们也不能回避一些短板。结合疫情防控工作实际，需认真总结武进区公共卫生应急管理能力的基础和问题，围绕强化公共卫生保障体系、完善疾病防控体系等重大问题，研究探索加强全区公共卫生应急体系建设的有效举措。

一、突发公共卫生事件基层治理的实践探索

（一）突出统筹协调安排

（1）组织架构全面。按照职责分工指挥部下设综合协调组、交通管控组、社会及社区防控组、农村防控组、学校防控组、企业防控组、疫情防控和医疗救治组、物资保障组、新闻宣传组、督查检查组等10个工作组。（2）工作制度健全。在重大疫情应对过程中，先后制定下发《武进区疫情防控相关人员分类管控规范（试行）》《武进区疫情防控社会及社区防控操作规范》等规范性文件，着力健全和完善疫情防控制度。（3）疫情监测加强。二级以上医疗机构，按要求设立发热门诊，严格按照登记、分诊、转诊等诊疗流程开展诊治，同时对密切接触者开展流行病学调查，并实施集中隔离医学观察，防止疫情蔓延。

（二）突出三类机构协同防控

1.公共卫生机构各司其职

疾控部门抓住疫情传播初期，花大力气在最初的病例监测、病学调查、疫情社区隔离等，疫情早期医疗处置的各项措施应全面考虑，制定农贸市场、企业等场所的卫生防控规范，实现对传染源的控制，传染链条的拦截，实现在疫情暴发初期就能够有效控制；卫生监督部门对辖区内各医疗卫生单位、区集中隔离医学观察点、区镇临时隔离观察点、医养结合单位、社区卫生服务站（村卫生室）等单位开展监督检查；妇幼保健和计划生育部门负责母、婴、孕产妇特殊人群疫情期间安全，因人施策，分流人员到相应的医院就诊和分娩。

2.公立医院和基层卫生机构医防结合

率先实现前移医疗机构预检分诊关口，严格规范疫情期间全区诊疗服务秩序，对精神专科医院落实封闭式管理，高度重视医疗机构内部之间扩散的潜在危机。二级以上医院设置发热门诊的有5家，发热门诊诊疗流程严格规范，防控措施扎实到位，执行重点人员转运、重点返常人员进行核酸检测。抽调公立医院、基层卫生机构126名医护人员，创设了4个集中隔离医学观察点、3个临时隔离观察点。

（三）突出公共卫生保障支撑

1.健全公共卫生应急物资支撑

以武进区疫情指挥部防控物资集中调度为前提，实行物资统一管理，保障医疗机构物资使用以及集中医学观察点、临时隔离点和公安、城管等重点岗位的防疫物资需求。药管中心等部门负责公共卫生应急物资储备工作，动态调整物资品类和数量，确保口罩、防护用品基本满足需求。

2.强化公共卫生应急科技支撑

健全“互联网+”公共卫生应急体系建设，提升疫情防控工作的智能化、标准化。公安机关根据大数据分析向区网格化中心推送返常人员相关信息。区网格化中心向镇网格中心和基层网格分解数据，网格员组织楼道长（村民小组长）等工作人员进行实地核实，对与实际不符信息及时向镇、区网格中心反馈。

3.夯实基层卫生人才支撑

出台《村级医疗卫生人才管理机制的实施意见》，采用入职招聘、系统招聘和事业单位公开招聘等多种形式，将新招录的大学生村医、目前取得执业（助理）医师资格的在岗大学生村医、未纳编定向培养村医以及普通乡村医生纳入备案制管理，一定比例的编内计划面向在岗满6年且取得执业医师资格的大学生村医定向招聘。村医作为基层公共卫生骨干力量，在此次疫情防控中较好地承担了一线排查、疫情防控知识宣教等任务，为有效推进村庄、小区封闭管理，防范聚集性活动发挥了重要作用。

二、突发公共卫生事件基层治理的问题分析

（一）公共卫生应急体系建设方面

（1）公共卫生应急指挥机制不健全。区政府层面缺乏专门统筹协调公共卫生突发事件的管理部门，公共卫生事件应急响应制度不健全，应急预案体系还不够科学。（2）公共卫生应急联防联控机制不通畅。政府主导、部门合作、社会参与的常态化联防联控协调机制有待理顺，各部门之间配合协调的通畅度不高，公共卫生应急演练的常态化和针对性需要进一步加强。（3）公共卫生应急指挥中心建设不到位。卫生应急中心虽然已经设立，但是其规范化、信息化和智能化建设仍需进一步加强，多部门之间信息的通畅还存在很大问题。

（二）疾病防控体系建设方面

（1）疾控机构基础设施建设不到位。区疾控中心于2009年建成投用，至今已超过10年，设施陈旧、设备落后，安全隐患不容忽视。如中心机房、排水管道、消控室火灾报警系统等急需升级和改造等。（2）疾控机构实验室建设不完善。目前武进区在实验室检测能力上仍存在实验室仪器设备陈旧，检测速度、精度、范围、流程等诸多方面均不能适应突发公共卫生事件的处理要求。（3）专业人才队伍建设有待加强。按照《关于印发江苏省各级疾病预防控制中心机构编制标准实施意见的通知》中明确的“万分之1.19”比例配备要求，需核定编制数124人，目前尚有36个编制缺口。面临专业人才能力建设的力度非常不足、难以吸引高层次人才、卫生应急人员储备不足等困境。

（三）基层疾病防控能力建设方面

（1）基层医疗机构公卫人员数量不足。武进区有104万常住人口，应配备公共卫生人员156—208人，然而全区目前基层公卫人员仅153人，还未达到平均每万人拥有公共卫生人员1.47人的最低标准。（2）基层医疗机构公卫人员整体素质不高。武进区目前基层医疗机构中从事公卫相关工作的人员普遍存在学历低、年龄结构老化、公卫或预防专业人员少等问题，影响到基本公共卫生服务的高质量开展和突发公共卫生事件的有力处置。（3）基层医疗机构工作人员保障措施不到位。基层医疗工作人员工作繁琐，面对的风险较高，且保障措施不到位，总体待遇不高，在现有的职称晋升制度下，职称晋升难，使得基层医疗卫生机构面临招不到人、留不住人的困境。

（四）重大疫情应对防治体系和应急物资供应方面

（1）医疗机构发热门诊规划不合理。呈现的现状是数量少、分布不合理。目前全区仅5家发热门诊，其中区县级医院2家，基层乡镇卫生院3家，数量和位置均无法满足发热患者就诊和重大疫情防控的需求。（2）重大传染病救治能力不足。武进三院原有的传染病救治功能被整合到常州三院以后，全区范围内没有传染病定点救治医院，重大传染病救治和转运能力均不足。区内两家三级医院的传染病专科建设也不完善，软硬件配套不到位，重大应急疫情发生时，转化为传染病救治医院的条件不具备。（3）应急物资生产供应体系未形成。未形成应急物资生产供应常态化机制，重大疫情发生时，本地应急物资供应产能不足，外地应急物资供应渠道不畅，而且特殊时期应急物资往往价格高、质量参差不齐。全区仅有设置在区疾控体检中心的应急物资储备库，按相关要求储备了一定数量的防控物资和装备，两个区级医院储备严重不足。

三、提升突发公共卫生事件应对能力的有效策略

（一）完善公共卫生应急管理体系

（1）完善快速响应的应急指挥机制。在区政府层面上，可以考虑成立应急管理委员会，面对突发公共卫生事件时可以统筹安排。比如突发公共卫生事件应急处理的制度完善，武进区公共卫生安全应对专业团队的建设，突发公共卫生事件监测、预警、救治等处置方案的确立等。（2）优化平战结合的联防联控体系。按照平战结合要求，建立由区政府主导，各医疗机构、公共卫生机构等共同参与的整合型重大疫情救治协作机制。加强医疗机构预防保健科和公共卫生管理科建设，承担医疗机构重大疫情防治管理和指导职能，提高区域内医疗机构传染病预防控制能力。（3）培育公共卫生智慧应急体系。建设区级公共卫生应急指挥信息系统、医疗卫生人力资源和公共卫生应急资源数据库。提高各级多源数据的准确度、透明度，打破跨层级、跨领域相关数据的“孤岛”，持续整合政府部门和社会数据，促进各部门对疫情的精准防控和精准施策。

（二）规范提升疾病预防控制体系

（1）优化基础医疗配置。添置现代化急救车和急救设备，定期更换陈旧设备、补充救治物资。加强区域医疗中心建设，提升救治能力。（2）加强实验室能力建设。配备规范的传染病病原体快速诊断侦测技术，强化致病因子快速检测能力。（3）提升专业人才能力素质。优化人员配置，重点加强卫生应急人员的配置，适当增加专业技术高级岗位比例。积极争取相关部门的支持，加快短缺人才、实用型人才的引进。以全面提升专业技术人员的业务素质为目标，建立和完善培养专业技术人员的长远计划。保障基层疾病预防机构人事薪酬，不断缩小公共卫生机构与公立医院之间的收入差距。

（三）筑牢基层疾病防控网格

（1）配备足够的基层医疗卫生机构公卫人员。建议按照每万常住人口2.0名的比例配备专职的公卫人员，3年内将武进区基层医疗卫生机构公卫人员增加至200人左右。建议将“公共卫生、预防医学专业”纳入全区卫健系统“紧缺专业人才”招录范畴，推动“区管镇用”等新模式。畅通人才流动渠道，适当增强基层岗位吸引力，促进医疗卫生人才向基层流动。（2）加大基层医疗机构公卫人员保障力度。不仅要加强公共卫生事业的规划投入，也要建立科学的基层医疗机构公卫人员的激励制度。在保障基层医疗卫生机构的原有绩效工资总量的基础上，通过增加处理突发公共卫生事件的奖励性补助等途径，使基层公卫人员的收入水平能够与城镇临床护士等一些群体基本持平。同等条件下优先晋升。

（四）加强重大疫情应急防治体系建设

（1）规范医院发热门诊建设。做到区域独立、布局合理、软硬件配套齐全、科室性质明确、人员岗位相对固定，完善发热门诊工作制度，定期组织专题培训和应急演练，确保发热门诊常态化运行。（2）构建重大传染病防治网格。根据传染病防治相关法律法规的要求及上级部门的指示，辖区内各三级综合医院承担一定的传染病或疑似传染病患者的诊断、隔离和救治等任务；各乡镇卫生院（社区卫生服务中心）承担常见传染性疾病的筛查、健康教育、转诊等任务。

（五）明确突发卫生事件的物资供给制度

（1）确定应急物品生产供应责任制度。界定政府和有关部门应急物资供应的明确职责，加强对物资供应的相关部门的监督，建立或储备必要的物资生产线。（2）建成应急物品储备和协调体系。按照统筹安排的原则，针对疫情前中后不同时间，首先全力建成公共卫生应急物资储备中心，制定平战结合的物资储备统筹调度规划方案。其次常态化地检视储备中心的物资储备，尤其是应急的相关疫苗、药物，以及相关医用防护设施。再次建立健全跨层级、跨区域、跨行业、跨专业的突发公共卫生事件调配机制，确保疫情发生的第一时间作出反应。