新一轮西部大开发战略下的西部职业教育地方立法研究

郑春晶，郝文武

(1.陕西师范大学教育学院，陕西西安710062；2.青海师范大学人事处，青海西宁810016；3.陕西师范大学西北基础教育与教师发展研究中心，陕西西安710062)

作为“顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署”，新一轮西部大开发战略，旨在“实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生”，从而推动我国西部地区在2035年与全国基本实现社会主义现代化。[1]

新一轮西部大开发的全面推进关键在人，劳动力素质的提高，则有赖职业教育法治化水平的提升。我国西部职业教育立法开始于20世纪80年代末，截至2020年底，该地区职业教育地方性法规和单行条例共13部，其中9部由省(区、市)人大或其常委会制定，3部由设区的市人大及其常委会制定，1部由民族自治地方人大制定。

作为我国职业教育领域的奠基性法律，《职业教育法》1996年5月由八届全国人大常委会第十九次会议通过，并于当年9月1日施行。然而直至25年后的2021年，国务院并未出台相应的配套行政法规。在此情况下，西部职业教育地方立法应当扮演怎样的角色？其内容如何更好地呼应新一轮西部大开发战略？其立法本位和功能定位与依法治国、建设社会主义法治国家的要求存在哪些差距？

一、立法缺位加剧职业教育边缘化

依法治国首先应当有法可依，职业教育领域也是如此，然而如果依此标准考察我国西部地区职业教育立法状况，不难发现立法缺位几乎常态化，在严重制约职业教育法治化水平的同时，更加剧了职业教育的边缘化。

解析我国西部职业教育立法缺失的问题，首先应当明确地方层面职业教育领域的立法主体。根据《立法法》第七十二条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”因此，西部地区省级行政区划拥有职业教育立法权。

稍稍复杂的是设区的市在上述领域的立法权，2015年《立法法》规定设区的市的“人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。根据《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》(以下称《释义》)，对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的规定，原则上不进行扩大解释，应当认为设区的市的人大及其常委会原则上没有教育领域的立法权。[2]

由此不难明确，西部职业教育地方立法的主体包括12省(区、市)的人大及其常委会和民族自治州、自治县人大等。然而不容回避的是，目前西部地区职业教育立法缺位严重，仍有3省(区)人大及其常委会未制定职业教育条例或《职业教育法》实施办法，分别为新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区和青海省。作为劳动力输入与输出大省的四川省，至今未对已施行30年的《四川省中等职业技术教育暂行条例》作出修订，部分内容已与社会严重脱节。

职业教育立法缺位在民族自治地区尤其明显，我国30个民族自治州中，27个位于西部，然而目前没有一个自治州制定了专门的职业教育单行条例，仅有云南省境内的楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州、西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州，以及四川阿坝藏族羌族自治州，贵州黔南布依族苗族自治州，甘肃临夏回族自治州等地在其《教育条例》或《民族教育条例》中涉及到职业教育问题，且规定总体而言较为粗疏。民族自治县层面，全国117个少数民族自治县中79个位于西部，占全国民族自治县总数约三分之二，但目前仅有位于青海省海东市的民和回族土族自治县在2004年制定了《民和回族土族自治县发展职业教育条例》。

笔者认为，目前尽管不宜苛求西部具有职业教育立法权的地区实现立法全覆盖，但立法缺位比例如此之高，不能不说令人遗憾。上述情况，是否说明当下西部地区职业教育发展需求并不迫切？事实恐怕并非如此。根据《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(下文简称《指导意见》)的总体要求，未来需要“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”。[1]实现上述目标，劳动力素质的全面提升是关键，然而根据国家统计局公布的第七次全国人口普查数据，境内31省(区、市)15岁以上人口平均受教育年限为9.91年，按省份统计，9年以下的有4个，全部位于西部，分别为青海的8.85年，云南的8.82年，贵州的8.75年和西藏的6.75年。[3]西部地区尽管与自身相比劳动力受教育程度已有较大提升，但与全国平均水平仍有差距，与东部地区差距更大。同劳动力素质整体偏低伴随的，是西部人口整体收入偏低，返贫压力较大。统计显示，尽管在2020年底西部与全国同步消除了绝对贫困，但在境内31个省级行政区划中，人均可支配收入排名最后的7个省(区)全部位于西部，且人均可支配收入全部低于25 000元，与全国平均数32 189元和中位数27 540元相比，均存在较大差距。[4]

破解上述困境，最为有效的方式显然是发展职业教育特别是职业学历教育，据学者尹振宇、吴传琦测算，在多种教育和培训中，成体系的职业学历教育与劳动者收入提升的正相关度最高，其影响系数至少可达7%。[5]然而必须承认的是，由于职业教育本身投入周期长、回报慢，单纯依赖市场机制难以有效调动参与者的积极性，更需要通过完善地方立法，明确相关主体的权利和义务。立法的严重缺失，导致西部职业教育发展过度依赖政策驱动，“以政代法”以及由此带来的政府不作为等现象时有发生。以青海省为例，从2006年到2021年，各级政府先后颁布职业教育地方规范性文件22部，其中10部由青海省人民政府颁布。在社会治理众多方式中，行政手段直接快捷，然而与“具有高度的明确性，……有明确的强制性和惩罚性规定，依靠国家强制力要求全体民众普遍遵守”[6]的法律相比，行政手段最大问题在于强制力较弱。具体到职业教育，由于其调整势必涉及义务教育、高中教育、高等教育等教育阶段和门类，鉴于上述三者在教育领域固有的强势地位，职业教育常常陷入“外热内冷”的困境。以甘肃省为例，尽管该省从2015年起实行中等职业教育学费全免政策，并曾提出“确保高中阶段教育招生职普比不低于4∶6”的目标，[7]但近年来高中阶段“职普比”始终在低位徘徊，2012年中职学生占高中阶段在校生比例为31.22%，2016年下降为26.64%，2020年小幅回升到27.79%。[8]2021年3月，教育部办公厅印发《关于做好2021年中等职业学校招生工作的通知》，重申“坚持职普比例大体相当”。[9]此前几年，多地教育部门通过设置招生比等方式，调整高中阶段教育的职普比。然而在笔者看来，上述做法依旧是“以政代法”的延续，且治标不治本，不仅很难促进职业教育发展，操之过急还有可能加剧教育资源的不均。

二、本位误区影响立法社会导向

《指导意见》认为，在西部地区未来发展中，必须“坚持以人民为中心，把增强人民群众获得感、幸福感、安全感放到突出位置”，并从就业、教育、医疗、社保、养老、文体、防灾减灾等方面进行了部署。[1]具体到职业教育领域，应当立足于其在西部地区以“人的现代化”为核心的新一轮现代化进程中的基础性作用，从而使职业教育在继续发挥其国家和社会功能的同时，更多被赋予促进个人成长成才乃至终身发展的角色。

自从《职业教育法》1996年施行以来，相关学者分析其得失，大多认为其工具本位、国家本位、义务本位倾向过于突出，即过度强调职业教育对国家发展、社会进步的意义，而对其在保障受教育者权益、促进受教育者长远发展、维护教育公平乃至社会公平等方面关注不足。[10]应当承认的是，在20世纪90年代中期，由于当时中国相对落后的社会生产力水平，以及当时中国作为全球劳动密集型产业集中地区的实际，在职业教育立法中强调工具理性和效率优先原则的做法有其合理性。然而如今，经过改革开发40余年发展，不仅我国社会的主要矛盾已由原先的“人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，[11]西部地区自身定位也由原先的主要资源、能源产地和劳动力输出地，转变为高质量发展新前沿、“一带一路”先行区和重要生态屏障。在此情况下，职业教育立法应当坚持以人为本的原则，以人本主义理念引领立法各环节，立足受教育者终身学习和立身处世能力的提升。遗憾的是，现有西部职业教育立法并未在不违背上位法基本精神前提下，对《职业教育法》中存在的上述偏差有所微调，表现之一是其第一条大多照搬《职业教育法》“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设”的规定，甚至连文字表述都几乎雷同。

作为现代教育学的重要奠基人，美国学者约翰·杜威在其著作《民主主义与教育》中指出，“教育的过程，在它自身以外没有目的；它就是它自己的目的。教育的过程是一个不断改组、不断改造和不断转化的过程”，应当“不使青年屈从于现今制度和标准，而是要利用科学和社会的因素发现他们的胆识，并培养他们实际的和执行的智慧”[12]。换言之，理想的职业教育，除培养受教育者职业技能和职业素养之外，更应当培养其自我发展、长远发展的能力。

促进受教育者长期发展、终身发展的目标，首先应当通过立法，更好地发挥职业教育作为社会上升阶梯的积极作用，“努力让每个人都有人生出彩的机会”。[13]落实到操作层面，至少应当打通中等职业教育、高等职业教育、高等教育等不同教育阶段、门类之间存在的制度性壁垒，构建不同教育阶段、门类之间交互发展的“立交桥”。根据学者王士勇等进行的调查，在青海藏区中等职业学校在校学生中，仅有不到10%的学生满足于当前学历，相反，80%以上学生希望能够拥有本科及以上学历。满足上述要求，构建贯通中等、高等职业教育和高等教育的“立交桥”势在必行。[14]然而，考察目前西部职业教育地方性法规和单行条例，不难发现对上述问题的规定参差不齐，如制定并施行于2002年的《西藏自治区实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第十条规定“中等职业学校优秀毕业生，由学校推荐，经市(地)教育行政部门审核，自治区教育行政部门批准，可以免试进入相关高等职业学校的相关专业学习”；制定并施行于2015年的《贵州省职业教育条例》第十二条规定“建立健全职业学校教育与培训并举，中职高职衔接，职业教育与普通教育、继续教育相互沟通，适应劳动者发展需要、经济发展方式转变和产业发展要求的现代职业教育体系”，较好地弥补了《职业教育法》相关规定的空白，有利于受教育者通过不同途径提升学历，拓宽人生发展空间。然而，也有一些西部职业教育地方性法规不仅未对中等职业教育、高等职业教育、高等教育之间的衔接问题有所规定，甚至照搬2002年国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，直接将“以中等职业教育为重点”等政策性内容写入地方法规且多年未做修改，导致相关规定与现实脱节。

坚持人本主义的立法导向，还应当细化相关规定，更加有效地保护受教育者的合法权益。近年来关于职业教育在校学生实习期间的维权问题，是职业教育发展中的“瓶颈”之一，同时由于其往往涉及面广、影响人员多，亟待通过立法手段明确责任主体，拓宽维权途径。然而《职业教育法》对实习生与实习单位之间的关系是否属于劳动关系尚无明确规定，导致实习生一旦遭遇侵权，是否能够适用《劳动法》《侵权责任法》及相关法规、司法解释都可能成为问题，导致目前在校生实习维权难几乎常态化，企业常常会利用其强势地位迫使学生、学校“自愿”签下有失公平的合同，出现纠纷则以“协议自由”“意思自治”等为由推脱责任，使学生最终成为低成本劳动力争夺中的牺牲品。

三、功能偏差制约地方立法“落地”

新一轮西部大开发战略立足于西部长远发展，呈现出鲜明的未来导向和全局导向。在此背景下，西部职业教育地方立法也应当立足长远、立足全局，明确其功能定位并理顺其与上位法之间的关系。根据《立法法》第一百条规定，地方立法应当遵循“不同宪法、法律、行政法规相抵触”的原则。对此学者周旺生认为，“所谓‘不同宪法、法律和行政法律相抵触’，是指‘不得与宪法、法律、行政法规相违背’：一是不得与宪法、法律、行政法规的内容相冲突、相违背(即直接抵触)；二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背”。由于职业教育不属于《立法法》第八条规定的“法律保留”事项，应当认为，职业教育地方立法在内容上不应止于解读、细化、落实相关上位法，而应当结合地方经济社会和职业教育发展的实际情况，着力提高法律的实操性，在不同上位法违背的前提下，积极弥补上位法中可能存在的盲点和局限。[15]

作为职业教育领域的重要上位法，《职业教育法》颁布以来，许多学者和一线教育工作者在肯定其价值的同时，指出其最大瑕疵在于作为一部“软法”，原则性、宣示性、宏观性内容偏多，实操性、具体性、微观性内容较少，加之没有其他“硬法”托底，导致该法颁布多年基本未应用于一线司法实践。同时，按照立法惯例，法律经全国人大或其常委会颁布后，应当由国务院制定配套行政法规，对法律进行必要的细化以便实施。然而，《职业教育法》颁布已有25年，国务院尽管曾印发《关于大力发展职业教育的决定》等多个政策性文件，却未就《职业教育法》制定配套行政法规，导致《职业教育法》“落地难”问题未能在中央层面有效解决。

在此情况下，地方职业教育立法更应当扮演《职业教育法》等上位法与司法实践之间的“纽带”角色，从而提高职业教育法治化水平。由此审视近年来西部职业教育地方立法，可以发现其质量良莠不齐，其中一些较好地结合了所在省(区、市)的具体情况，主体较为明确、权责较为清晰，特别是针对《职业教育法》中的盲点进行了有益的补充，对相关宽泛的规定进行了细化。如《贵州省职业教育条例》就针对《职业教育法》第七条“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展，帮助妇女接受职业教育，组织失业人员接受各种形式的职业教育，扶持残疾人职业教育的发展”的规定，在其第七条中以4款近250字的篇幅，分贫困及少数民族地区、失业人员等弱势群体、残疾人、服刑人员等方面，对《职业教育法》的规定进行了细化，特别是其中第四款“司法行政部门根据有关规定做好服刑人员的职业教育工作，教育、人力资源和社会保障、财政等行政部门应当支持、配合”的规定，显然有利于服刑人员在刑满之后更好地回归社会，有利于社会长治久安。然而不容回避的是，在西部地方职业教育立法中，片面追求“小而全”导致忽视可操作性的做法较为普遍，改写、转述甚至照抄、照搬《职业教育法》相关规定的做法也并非个别。

周旺生指出，对那些并非“法律保留”的事项，地方应当在条件成熟的情况积极进行立法试点，从而“解决中央立法不能独立解决或暂时不宜由中央立法解决的问题”，在应对现实问题的同时为中央立法积累经验。具体到新一轮西部大开发战略，《指导意见》认为，应当“分发挥西部地区比较优势，推动具备条件的产业集群化发展”，通过相关优势产业、特色产业的发展，“推动形成现代化产业体系”。[1]在传统观念中，西部地区职业发展瓶颈之一是缺乏相应产业特别是工业作为支撑，导致毕业生“出口”存在问题。[16]然而笔者调研发现，至少在部分地区，特色产业已形成规模和稳定市场，成为提升当地群众收入的重要引擎。以青海省黄南藏族自治州为例，当地热贡唐卡艺术常年吸纳青壮年劳动力4万余人，创造产值超7亿元，鉴于全州人口仅27.62万，上述规模不可小觑。[17]在黄南州职业技术学校，全校每年300余人的招生规模中，唐卡绘制专业占一半以上，且该专业毕业生每年就业率和收入明显高于其他专业。笔者认为，西部地区特别是民族地区职业教育立法，应当因地制宜突出问题导向，及时总结当地已经成熟的经验，提高相关产业与地方经济社会发展的贴合度，从而在消除绝对贫困之后更好地促进群众收入持续增加。

遗憾的是，当下西部多数职业教育地方立法，不仅未能发挥其前瞻和试点作用，对《职业教育法》中那些与职业教育发展现状不符的条款也未能有所规避。如在《职业教育法》第十三条规定“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育”，这与20世纪90年代中期职业教育状况基本相符，此后随着职业教育政策的调整，初等职业教育作为学制之一事实上已处于半取消状态。[18]然而在分别制定于2002年和2004年的《西藏自治区实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》和《陕西省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》以及修订于2005年的《云南省职业教育条例》中，并未对上述变化做出必要回应，导致相关条款在现实中因缺少约束对象而形同虚设。

四、结 语

新一轮西部大开发立足新时代区域协调发展大局，立足西部地区全面现代化，参照其总体要求，不难发现目前西部职业教育地方立法体系尚处于构建当中，立法缺位导致“以政代法”常态化，同时对立法本位、功能定位存在的认识偏差，致使其导向不够清晰，目标不够明确，作用大打折扣。上述问题若长期存在，势必会影响西部职业教育法治化进程，制约上述地区教育公平乃至社会公平。笔者认为，西部职业教育地方立法未来发展，至少可以从以下几个方面有所突破：

第一，以民族自治地区为重点，尽快弥补西部职业教育地方立法缺失。目前在西部，拥有职业教育领域地方立法权的机关至少包括省(区、市)人大及其常委会和自治州、自治县人大，但目前省(区、市)职业教育立法尚未实现全覆盖，民族自治地方立法缺位率更高达98%以上。笔者认为未来相关立法主体应当本着综合统筹、适度优先的态度，尽快弥补上述短板，让职业教育在地方层面首先做到有法可依。同时，建立针对现有地方性法规和单行条例的可操作性评估机制，对内容过时严重的条款优先予以修订，着力破解部分地方立法可操作性本身不强且随着时间推移不断下降的问题。此外可以根据《立法法》第七十三条第三款“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不做重复性规定”的要求，通过法定程序对相关地方性法规和单行条例进行必要的“瘦身”。[2]

第二，贯彻人本本位、权利本位的宗旨，积极回应西部民生特别是居民可支配收入偏低、返贫压力偏大、相对贫困高发等问题。具体而言，应当以立法为引领，加速优化西部地区职业教育发展环境，提高职业教育与当地经济社会发展的贴合度，提高当地群众特别是青年一代自我发展的能力。[19]此外，《职业教育法》在学生实习权益等方面存在的空白，亟待地方性法规、单行条例及时进行弥补，为《劳动法》及相关法规、司法解释的适用扫清障碍。同时应当对实习生、所在学校、实习单位等主体的责任做出明确规定，严格控制企业免责、减责事项，有效依托法律援助等现有制度，逐步破解实习生“维权难”等问题。

第三，对标新一轮西部大开发总体要求，积极发挥地方立法试点功能，提升职业教育地方立法的可操作性。在《指导意见》中，融入“一带一路”建设和做好生态保护是重要内容，关乎西部地区在我国全局发展中的地位和作用。具体到地方职业教育立法，应当积极回应上述部署，通过必要的制度设计，优先破解重点领域的人才瓶颈，“把制定地方性法文件同解决本地实际问题结合起来，”[15]同时为未来中央层面的立法积累必要的经验。