黄河上游乡村振兴的路径选择

许光中

(青海师范大学经济管理学院，青海西宁810016)

从海拔4200多米的青藏高原奔腾而下，一路流经黄土高原、华北平原，长达5464公里、流域面积约79.5万平方公里的黄河具有极大的自然环境分异，这也就决定了黄河上中下游乡村振兴面临的问题和路径存在着巨大的差异性。因此，研究黄河上游乡村振兴的路径选择问题具有其现实的实践价值。本文将从人地关系和城乡关系的角度分析黄河上游地区乡村振兴中存在的问题，并提出推进黄河上游农牧区乡村振兴战略实施的路径和政策建议。

一、 黄河上游及特点

黄河水利委员会根据河道流经地区的自然坏境和水文情势，将青海省玉树藏族自治州曲麻莱县巴颜喀拉山支脉各姿各雅山北麓的卡日曲至内蒙古自治区托克托县河口镇的河道划分为黄河上游。

从地理环境上来看，黄河上游流经青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区五个省区，与“水大沙多”的中游和地上“悬河”的下游相比较，黄河上游具有如下特点：(1)河段长，落差大。上游河段长达3472公里，占黄河全长的63.54%。河流穿越青藏高原，流经20多个著名的峡谷，山高坡陡，落差大，河段总落差达3496米，平均比降为10‰；(2)支流多，流量大。3000多公里的上游一路汇入黄河干流的较大支流有43条，径流量占到了黄河总流量的54%；(3)面积广，流域大。上游流域面积38.6万平方公里，占到黄河总流域面积的48.55%。(4)携沙少，水质好。上游河段水急沙少，河水较清，流量均匀，年来沙量只占全河年来沙量的8%。

从经济发展上来看，黄河上游地区幅员辽阔、人口稀少，其流域绝大部分是牧区，少部分为河谷农业区，城镇少，工商业欠发达，产业结构总体上是单一的，缺乏东中部地区农业多样化经营的能力和传统。牧业区有相当一部分地区属于经济欠发达的少数民族地区，经济与中下游相比较为落后。但由于牧区广大，黄河上游辽阔的大草原和农业区及半农半牧区大面积的草场一直是我国重要的畜牧业生产基地。耕地主要分布在青海省的东部河湟谷地、甘肃省的陇西黄土高原宁夏回族自治区及内蒙古自治区的河套平原及周边地区。黄河流出青铜峡之后，进入宁夏和内蒙古河套平原，这里地势平坦开阔，水渠纵横交错，具有较为完整的黄河自流灌溉网络，是黄河上游最早的农业开发区之一，也是中国西部重要的商品粮生产基地，号称“塞上江南”。

二、黄河上游地区实施乡村振兴战略面临的主要问题

(一)人地关系不和谐是黄河上游乡村振兴面临的最大问题

人地关系是指人类社会发展过程中，人口和所居住土地之间的互动关系及其人口为了生存发展的需要，利用、改变和增强适应地理环境的能力变化带来的地理环境改变对人类活动影响而产生的地域特征和地域差异，农牧业生产因生产对象的特殊性而自然具备了地域性特征，地域特征决定着农牧业发展的方式。[1]从人地关系的角度来看，黄河上游的特点是地域广大、地处高寒、生存环境恶劣，人口稀少、山高谷深、海拔高、气候恶劣，人口大都沿黄河及其支流两岸水源比较丰富、气候相对较好的冲积平原、河谷地带分布，形成村落和城镇。由于地理环境和恶劣气候的制约，这些村落和城镇大都规模较小，形成了大分散、小集聚的生存模式。因此，黄河上游乡村振兴面临着以下问题。

1.地域广大，生态脆弱

地域广、海拔高，气温低、降水少，日照时间长、辐射大，夏短冬长，自然条件较差，导致该区域土壤稀薄，绿色植物生长艰难，植被结构单一，覆盖率相对其他地区较低，生态循环链条脆弱。单调的生态系统结构，决定了此地域的生态系统抵抗外来干扰能力弱，自我调节能力差，植被极易被破坏，一旦被破坏，几乎不存在修复的可能性。[2]大部分地区被《全国主体功能区规划》列为禁止和限制开发区。

2.人口稀少，分布不均衡

区域人口的数量和分布状况反映着土地垦殖能力、资源利用率和生态承载能力，是衡量区域人地关系的主要指标。黄河上游五省区的人口总和为1.4865亿，而地域面积是291.01万平方公里，每平方公里平均只有51.1人，而且主要集聚在城镇和农业区，广大的牧区每平方公里不足2个人。[3]

3.乡村规模小，农牧混杂

农业区和广大的牧业区之间由于生产方式的不同，在村落形成和发展方面有着较大的差别。农业区的村庄历史悠久，人口较多，规模相对较大，村庄布局较为紧凑，有一定的空间功能分区和二、三产业，与附近的城镇联动性较强，部分城郊村庄在地理空间上已经与城镇部分地融合在一起，形成了城乡融合发展的态势；牧业区受游牧经济的制约，村庄形成较晚，大多以寺院为中心或几个居住点联合而成，人口少、规模小、居住分散、布局松散、产业单一，牧民们生活和社会经济活动主要集中在附近的小城镇。

4.土地贫瘠，耕种粗放

根据河道的特点，黄河上游划分为河源段、峡谷段和冲积平原段三部分。从卡日曲到贵德县的河源段大部分流经海拔三四千米的青藏高原，沿岸多为湖泊、草滩、沼泽，河流曲折迂回，水质清澈，水流稳定；从贵德县到青铜峡的峡谷段由于坡度陡峭，水流下切作用力大，河水流经的高山丘陵地带形成了很多大峡谷，峡谷两岸悬崖陡峭，河床狭窄、水流湍急、河道比降大；从宁夏青铜峡至内蒙古托克托县河口镇的冲积平原段。流经区域大部分为戈壁荒漠和荒漠草原，河道平缓，水流缓慢，在两岸形成了著名的河套平原。由于黄河上游的地理特性，导致上游主体区域地形复杂、山高坡陡、土地贫瘠、树木稀少，水土流失严重。牧区虽然草场广大，但生态承载力很低，以游牧为主，农村水浇地少山坡地多，耕种粗放，靠天吃饭的地方多。

5.土地退化严重，生态环境恶化

由于自然条件恶劣，加上近些年来牲畜头数快速增加而草原建设滞后，造成牧场超载严重，加之高寒草原由于土壤比较薄，固沙能力弱，在过度开垦、放牧及鼠害的作用下，使草场退化加剧，荒漠化日趋严重。农业区的种植业在小农经济对土地掠夺式的经营下，对贫瘠缺水土地上的植被破坏日趋严重，水土流失不断加剧。黄河上游流域总体涵养水源的能力不断下降，生态环境趋于恶化，沙尘暴危害日益严重，严重制约着黄河上游农牧业的发展。

(二)城乡发展不一致是黄河上游乡村振兴面临的主要问题

城乡关系是广泛存在于城市和乡村之间的相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动关系，是一定社会条件下政治关系、经济关系、文化关系等诸多因素在城市和乡村之间关系的集中反映。从城乡关系的角度来看，黄河上游乡村振兴面临着以下主要问题。

1.城乡发展目标缺乏一致性

乡村振兴战略实施的主要目的是要实现以城带乡，促进城乡融合发展。城乡融合发展是对城乡关系的新认识和新定位，促进城乡融合发展，本质上是两者各司其职，找准定位，构筑城乡共生共荣的关系，这种共生共荣关系构建的基础是城乡之间利益的一致性，只有城乡各自调整好发展方向，寻求到共同的利益，才能实现融合发展。黄河上游各省区的城镇在城镇化进程中虽然发展很快，数量和规模有了较大增长，但总体来看仍然呈现出数量少、规模小、分布不均衡、大部分城市与乡村距离遥远、城市对周边的乡村辐射带动能力弱的特征，导致城市与乡村关系不紧密、利益缺少一致性。城乡要素双向流动较少，城乡经济联系不紧密，加之距离遥远导致的城市对乡村辐射带动能力的不足，城乡之间难以形成紧密的利益共同体，使城乡融合发展缺少融合点，难以构筑城乡共生共荣发展的利益共同体关系，以城镇带乡村，促进乡村振兴的能力不足。

2.城乡产业融合发展能力欠缺

乡村振兴的核心路径是“产业兴旺”，是通过促进乡村工业化和城镇化，加快农牧业生产方式的转变实现农牧业现代化，进而以城乡产业融合为前提，实现城乡融合发展。改革开放以来，黄河上游五省区在农牧业生产经营方面虽然取得了长足进步，但以家庭小农经济为主体的农牧业高度分散，经营能力欠缺，资源消耗大，经营成本高，所能提供的农牧产品数量少、附加值低、收益率低。农牧业产业链、价值链短，与城镇产业没有形成有效的对接。相关资料表明，2018年，黄河流域八省区(除四川) 工农业用水总量为 802.6亿立方米，其中农业用水占82.1%，高于全国74.5%的平均水平；而工业用水仅占17.9%。[4]农牧产品加工业数量少、产业链条短、产业链组织化和一体化程度不高；市场发育不良，生产者“以需定供”的意识和能力不强；农牧业创新力、竞争力、生产效率不高，农牧业现代化发展缓慢；吸引城市工商资本、技术、人才进入农牧业仍然面临着众多难题；城乡产业没有形成广泛的有效对接，城乡融合发展缺乏有力的产业推力。

3.农牧业高度分散

农牧区广大和农牧业生产方式落后导致的农牧业生产的分散性使乡村经济难以形成统一的城乡生产要素市场。黄河上游地区的广大、人口稀少导致的农牧业生产和产品的地域分散性及气候制约下生产时间短的特性，使农牧区的农牧产品上市时间集中、季节性强、数量少，对外部市场的依赖性强，使之难以形成统一的区域农牧产品销售市场，在一定程度上导致了农牧民对市场变化把握不准，风险规避能力不强，市场议价能力较弱，影响了乡村经济的发展和农牧民收入的提高。加上乡村农牧产品电商发展相对滞后，交通运输线路长，数量少，从生产者到需求者的网上直销渠道不够畅通，这些都成为影响城乡生产要素双向流通能力提升的现实制约。

4.城乡资源流动不畅

近年来，虽然农牧业的规模经济和要素回报率均有所提高，城镇要素基于收益率变动呈现向乡村流动的新动向，但整体来看，城乡要素流动不畅、不充分的问题还没有得到完全解决，城市的工商资本下乡仍然面临着诸多难题。目前黄河上游的城市与乡村发展仍然呈现出强城镇弱乡村的现实，相对强势的城镇经济对乡村资源形成的“虹吸效应”仍然很强大，城镇经济对乡村仍然具有强大的资源吸收力。强大的城镇与弱势的乡村在不均衡、不对等状态下的融合发展，其难点在于如何避免在融合发展中以城镇为核心强化对乡村资源的“虹吸效应”，使城乡融合发展变成单方面的城镇对乡村资源的吸收，乡村被城镇融化掉而失去了乡村或乡村社会的独立性。

5.城乡土地市场难以构建

城乡统一的土地市场尚未形成，土地问题成为阻碍城乡融合发展的最大障碍。土地是城乡最主要的资源，也是城乡融合发展的最大融合点。实行联产承包责任制带来的土地高度碎片化和分散的小农经济对推进农牧业现代化产生了较大的阻碍。破除这个阻碍的关键是要让土地有效地流转起来，只有通过土地流转，走以土地流转为前提的土地适度规模化经营的、以家庭农场和合作社为主要方式的农牧业现代化之路，才能使黄河上游地区的农牧业从高度分散的、自给自足的自然经济转化为规模化的、面向市场的商品经济，才能以农牧业为基础构建振兴乡村的产业体系。但由于流转平台少，土地流转市场不完善，土地流转的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构严重缺失，加之土地流转信息渠道不畅，市场化运作机制尚未完善，致使近年黄河上游五省区农牧区的土地流转率不足30%。多种流转方式虽有所体现，但整体水平偏低。城乡土地市场难以一体化，土地流转难以突破城乡分割的制约，甚至难以走出乡村，极大地阻碍着城乡生产要素的双向流动，影响着城镇工商资本、技术、人才下乡进入农牧业，制约着农牧业的现代化发展和城乡产业的融合发展。

6.乡村文化逐步衰落

随着中国城镇化的快速推进，黄河上游五省区乡村的青壮年人口大量地向城市集聚，乡村人口结构快速两极化，留守儿童和老年人为主的乡村社会失去了应有的活力，而教育重心向城镇的转移更加速了乡村文化的衰落。黄河流域几千年形成的草原文化、农耕文化是黄河上游乡村振兴强有力的资源支撑，乡村在发展过程中一旦失去了乡村文化的根基，乡村振兴将面临着缺少文化凝聚力的挑战。

三、黄河上游地区乡村振兴的路径选择

(一) 黄河上游地区乡村振兴的总体思路

黄河上游地区推进实施乡村振兴战略的关键问题是要打通城乡资源和要素流通的障碍，破解横亘在城乡之间的各种体制和机制性矛盾。从这个视角来看，推进乡村振兴战略实施在现阶段的首要任务是改革。改革传统的户籍管理体制，建立城乡统一的劳动力市场，降低人口城镇化的成本；改革城乡土地管理制度，释放城乡土地资源，降低土地流转和集约化经营的成本；改革农牧业经营主体，激发城镇工商资本下乡的动力；改革用工制度，建立城乡平等的报酬机制；振兴乡村文化，提高乡村社会的凝聚力；改革城乡治理结构，强化城乡基层组织的治理能力等是促进城乡融合发展的必然选项。

(二) 黄河上游地区乡村振兴的路径选择

黄河上游实施乡村振兴的主体路径应是以城镇带乡村，通过构建统一的城乡要素市场形成以要素流通为主要内容的城乡融合发展之路。但农业区和牧业区乡村的不同特征也决定了黄河上游农牧区的乡村在推进乡村振兴战略实施路径上有着不同的选择。

1.促进农业区乡村振兴的路径

黄河上游的农业区主要集中在黄河及其支流的河谷地带，属河谷农业，乡村聚落比较完整、规模相对较大，是黄河上游五省区经济发展的重点区域，也是推进乡村振兴战略实施的重点地区。

农业区推进乡村振兴战略的实施，培育和促进乡村产业发展既是重点也是难点。经过多年的发展，尤其是实施精准扶贫战略以来，黄河上游五省区的农业区已初步形成了小麦青稞种植、果蔬花卉栽培、牲畜养殖、饲草料种植加工等特色优势产业，农产品加工业和生态休闲观光农业作为推进乡村经济发展的增长点，已成为乡村振兴的重要内容。但由于缺乏城乡分工合作、缺乏城镇的带领，乡村产业结构单一，产业链短，产品附加值低。现阶段黄河上游五省区农业发展仍以传统种植业为主，主体生产经营方式仍以一家一户的自然经济为主，农产品缺少深加工的条件，以出售初级产品为主，收益较低；农业产业布局、结构同质化、趋同化现象比较突出；现代农业发展不足，农产品流通市场不完善，城乡产业融合发展的基础匮乏。因此，黄河上游农业区实施乡村振兴战略的路径应是以具有较高的人口和经济集中度的兰州—西宁城市群、宁夏沿黄城市群建设为核心，围绕大中小城市和小城镇建设，以推进农业现代化为前提，以城乡产业分工合作为纽带，以培育新型的农工贸合作经营主体为基础，以工促农、以城带乡，强化乡村的基础设施建设，完善公共服务体系，引导资金、技术、人才等向农村农业流动来实现以家庭农场、合作社为主要形式的农业现代化发展，以推动城乡产业融合为重心积极推进城乡融合发展。[5]

2.促进牧业区乡村振兴的路径

从黄河上游牧区地广人稀、产业稀缺、财政靠国家转移支付及《全国主体功能区规划》要求的实际出发，黄河上游各省区推进牧业区乡村振兴战略的基本路径应当是：以生态保护为前提，以小城镇建设为重心，通过推进牧民定居工程、牧业生产现代化来推进牧区城乡融合发展。无论从小城镇现状及其发展趋势来看，还是从牧区农牧民的主观意愿来看，小城镇都是农牧民就近就地城镇化的重要承载地。吸引周边牧民进入小城镇生活、定居，以高质量的城镇生活聚集人口，把牧区小城镇建设成为周边牧区牧民的生活生产基地，在提高牧民生活质量的同时，减轻人口散居对牧区生态环境的影响，使小城镇真正成为区域城乡经济融合发展的核心和增长极是黄河上游牧区乡村振兴战略实施的现实选择。

四、促进黄河上游乡村振兴的政策建议

黄河上游推进乡村振兴的主要矛盾在于如何在有限资源和不利环境的约束下，既要保护好生态环境，又要在保护中实施好乡村振兴战略，其根本途径在于通过政策的推动，有效地改革现有的人地关系、城乡关系，合理地利用现有资源、提高资源的使用效率，实现对黄河上游生态有效保护下的乡村振兴。

基于黄河上游地区促进乡村振兴战略实施中的主要矛盾和促进农牧区乡村振兴的路径选择，本文提出如下的政策建议。

(一)以城带乡，推动城乡融合发展

1.强化城镇功能，增强城镇在城乡融合发展中的带动能力

黄河上游五省区的城镇少、规模小、功能弱，应进一步积极推进新型城镇化的建设，通过加快农民工市民化，聚居人口、集聚产业、提高科技创新能力，强化大城市的核心带动能力、中小城市的产业承接能力和小城镇的生活居住能力，以对周边的乡村产生强大的辐射融合能力，实现城镇对乡村的融合发展。

2.完善市场机制，构建统一的城乡要素市场

城乡要素流动不顺畅，是城乡二元壁垒的突出体现，只有深化改革，破除阻碍城乡要素自由流动和平等交换的体制及机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，才能在乡村形成土地、产业、资金、人才、信息汇聚的良性循环。各级政府应从农牧业转移人口市民化、人才入乡激励、财政投入保障、乡村金融服务、工商资本入乡的障碍等方面对影响城乡要素流动的各种不合理的规定进行清理，制定和完善符合当地特点的、能有效促进城乡要素流动的各种法律法规，为城乡要素市场的建立和要素的顺利流动提供保障。

3.完善土地市场，推进土地流转

国家第二轮土地承包到期后再延长30年政策的实施，为农村土地流转提供了政策保障，积极推进乡村宅基地、土地制度改革，完善土地流转市场，为城乡产业融合发展提供土地资源，成为当下地方政府工作的重点。从土地流转方面来看，目前应立足国家法律法规，进一步细化地方土地流转政策，更好地保障土地流转的合法性、规范性和稳定性，依法保障土地流转双方的权益，避免因土地流转纠纷带来的各种问题对农牧业现代化发展的不利影响；积极完善土地流转市场，全面解决好土地流转中评估、咨询、公证、仲裁等影响土地流转市场运转不畅的各种问题；同时，在易地搬迁、“空心村”合并、村庄规划调整中，明确宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在符合规划、用途管制和尊重农牧民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地，对存量宅基地实行有偿退出。通过土地和宅基地的有效流转，促进人口向城镇和规模较大的乡村集聚，提升小城镇和乡村的人口规模，以人口的集聚推动乡村振兴。

(二)以城乡产业为根本，促进城乡融合发展

1.以产业融合促进城乡融合发展

产业兴旺是推动城乡融合发展的第一动力，必须要紧紧围绕发展现代农牧业，围绕乡村一、二、三产业融合发展，构建乡村产业体系、生产体系、经营体系，完善农牧业支持保护制度，培育新型农牧业经营主体，健全农牧业社会化服务体系，发展多种形式的适度规模经营组织，实现小农户和现代农牧业发展有机衔接。在农牧业适度规模经营的推进过程中，将原本碎片化的土地资源通过土地流转有条件地集中连片化，为大型农牧业机械的使用提供施展的空间，为农牧业的产业化、规模化经营得以有效推进提供条件，为以农牧业现代化生产的效益优势从城市引入乡村稀缺的技术、资本和人才创造条件，从而为持续提升农牧业部门的劳动生产率水平，促进城乡二元经济结构转化和农村一、二、三产业与城镇产业融合发展创造良好条件。

2.完善小城镇功能，促进城乡融合发展

促进以家庭农场和合作社为主要形式的农牧业现代化生产的发展，以农牧业现代化为基础，以小城镇为核心和空间载体，吸引各种为农牧业服务的产业向小城镇集中，实现城乡三产的融合发展。小城镇是乡村地域空间上城乡融合发展的重要节点，小城镇的区域地位决定了小城镇在乡村振兴中具有举足轻重的作用，立足小城镇建设带动城乡融合发展是黄河上游五省区农牧区城乡融合发展的现实选择。为提升小城镇在城乡融合发展中的重要作用，应做好以下几个方面的工作：(1)地方政府应以小城镇和农村社区为基本单位，实行偏向乡村的公共服务增量配置政策，提升乡村居民生产生活条件和质量。(2)在促进城乡融合发展过程中，制定科学的村镇一体化发展规划，合理构建村镇空间功能，优化村镇空间格局，形成功能区明确、空间集约高效的镇村融合发展新格局。(3)通过发挥小城镇在城乡融合中的纽带作用，构建起“以镇带村、以村促镇、镇村融合”的镇村联动融合发展模式，构建城乡共生共荣的命运共同体，最终实现城乡经济的融合发展。(4)强化小城镇建设，完善小城镇功能，为流转土地进城的农牧民提供稳定的工作岗位、住房、社会保障，解除他们的后顾之忧，保证他们能在城镇安居乐业，过上高质量的城市生活。

3.强化农牧民职业培训，为农牧业现代化提供合格的人力资源

农牧业现代化的发展需要农牧民职业化，但从黄河上游各省区农牧区劳动者的现状来看，在快速的城镇化进程中，随着更多青壮年劳动力转移到城镇，人口老龄化趋势日益明显，人口红利对城镇化的支撑作用日趋减弱的同时乡村发展也面临着劳动力不足的制约，留在乡村务农的人员综合素质普遍偏低，很难适应农牧业现代化发展对高素质劳动力的需求。应立足长远，把乡村人力资源的开发放在首要位置，根据农牧业现代化发展的需求，明确培育目标、任务、方向和内容，明确资金投入机制，形成长效的对农牧民进行职业化培训机制，推动农牧民职业化，及时满足农牧业现代化发展中对职业农牧民的需求。同时，应借助城镇化由高速度推进向高质量发展转变和乡村振兴战略的实施，在积极推进乡村土地制度改革的前提下，加快培育新型农牧业经营主体，在吸引农民工返乡创业的同时，创造条件吸引城市中的各类人才进入乡村创业、生活、居住，激励各类人才在乡村广阔天地大显身手，重塑人口结构合理、兴旺百业、充满活力的乡村社会。

4.促进城乡信息产业对接，以信息化促进城乡产业融合发展

黄河上游各省区地域广大，城乡距离遥远，从城乡融合发展的角度来看，信息不畅和信息不对称是影响黄河上游各省区城乡生产要素市场建立的重要因素之一。通过强化乡村信息技术的建设和使用，能有效地实现城乡信息及时沟通，为城乡产业的对接和要素的高效流动提供条件，能为偏远的乡村提供良好的公共服务，提高居民的生活质量，是克服黄河上游各省区地理条件制约、促进黄河上游各省区城乡资源流动和城乡产业融合的必备条件。

5.以旅游业为支点，以小城镇为节点，促进城乡融合发展

近年来黄河上游五省区都十分重视旅游业的发展，极力在把旅游业打造成黄河上游各省区的支柱产业，旅游业作为连接城乡发展的产业，对促进城乡融合发展起到了显著的推动作用。小城镇作为乡村与城市的结合点，同时具有城市旅游与乡村旅游的双重优势，在推动黄河上游各省区旅游业发展中起到了重要的桥梁作用。小城镇有城市的景致与热闹，有便利的交通与生活设施，又可以近距离地接近农牧区。通过小城镇建设，可以把各种乡村游项目和景点联结起来，白天在乡村游农家乐，沿途在车上观赏乡村景色，晚上回镇里居住，观赏小镇的夜景、品尝特色美食。在保护生态环境的前提下，在促进旅游业发展中，以小城镇为支点，能有效地利用城市与乡村的节点优势，同时拓展两方面的旅游项目以实现城市游与乡村游的一体化，可以同时带动城乡经济社会的发展，使小城镇成为黄河上游五省区推动城乡融合发展的重要路径选择。

(三)以公共服务一体化为前提，提高城乡社会融合能力

1.完善城乡基础设施一体化发展机制

通过健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，以良好的基础设施和公共服务为乡村居民提供高品质的生活，进而吸引城镇人口到乡村创业、生活和居住，有利于重塑新型的乡村社会。

2.完善乡村社会保障制度，助推土地流转

就当前乡村发展的实际来看，没有完善的社会保障制度，农牧民就没有安全感，就会把土地当作基本的社会保障而紧握不放。要逐步推进城乡社保一体化，化解农牧民土地流转中的后顾之忧，助推乡村土地流转，在促进乡村人口城镇化的同时也便利城镇人口向乡村自由流动，加快形成城乡融合发展的新格局。

3.以就地城镇化推进城乡融合发展

“就地城镇化”是新型城镇化的重要内容，是指乡村人口不向城镇迁移，而是在原有的居住地，通过发展生产和增加收入，完善基础设施，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。黄河上游各省区的有些乡村规模比较大，离城镇近，基础设施、公共服务比较好，村民的生活质量与城市人已经没有太大的差别。对于这样的乡村，可以通过完善城乡布局结构，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展态势，统一城乡社会保障、进一步完善基础设施、为村民提供均等的基本公共服务等促进其就地城镇化，实现城乡融合发展。

(四)加快乡村生态环境治理，构建和谐乡村人居环境

乡村对城市人口的最大吸引力在于良好的生态环境。但从黄河上游各省区乡村的实际来看，当前乡村存在的农业面源污染、人居环境污染问题广泛存在，对乡村发展影响较大。在推进黄河上游五省区城乡融合发展中应加大乡村环境的治理力度，在农牧业生产中科学使用化肥、农药，减少对乡村环境的生产性污染，提高乡村居民自觉维护乡村生态环境的意识，建设好生态宜居的美丽乡村。

(五)以土地为核心，以文化为纽带，重塑乡村社会

土地是农牧区最大、最根本的资源，完善土地制度，从根本上解决土地流转问题，允许土地通过市场自由流转，可以吸引更多的资本进入农牧业生产领域，可以改变农牧业的生产方式，可以吸引各种人口进入农村牧区生活，通过农牧业生产方式的变革和人口结构的优化，重构乡村社会，为乡村振兴构建新的社会基础。而以游牧文化、河湟文化、陇右文化、河套文化为代表的黄河上游文化，养育了无数个乡村，孕育了辉煌的农耕文明，自古以来是维系黄河上游乡村社会的重要纽带，是乡村社会的灵魂。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。”[6]在促进黄河上游乡村振兴中，以土地资源吸引人，以继承和发扬黄河文化丰富的思想精神资源凝聚人，坚定文化自信，推动乡村文化繁荣昌盛，是重塑乡村社会，振兴乡村的重要内容。[7]

(六)提升治理能力，稳定城乡融合发展的社会环境

乡村振兴战略是一项涉及方方面面的系统工程，情况复杂，涉及面广，没有一个强有力的领导机构是难以面对实施中的各种问题的。基于中国的现实，乡村振兴战略实施的关键在于城乡基层治理制度创新和能力建设，解决城乡基层组织在城乡融合发展中的协调及执行力的问题。搞好乡村党支部建设，提升基层党组织的领导能力，提高村委会的执行能力，推动乡镇政府职能转换是促进城乡融合发展的基本条件。