重庆市市级政府投资项目空间协同论证工作回顾与反思

重庆市规划和自然资源信息中心 谭龙生，周宏文，唐小洪

一、工作背景

2020年以来，受疫情影响，经济下行压力加大，为扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，为发挥政府投资项目在稳定经济的引领作用，加快市级政府投资项目前期工作，重庆市政府制定了《关于加快市级政府投资项目前期工作的通知》(渝府办发〔2020〕118号)提出：项目法人、市级行业主管部门在行政审批前先行开展关系项目落地的各项技术论证，其中，涉及空间和用地等技术问题，由规划自然资源部门负责协同。2020年，按照市委市政府相关要求，结合市级政府投资项目三年滚动规划（2021-2023年）和2021年度投资计划，重庆市探索开展了市级政府投资项目空间协同论证工作。

二、工作实施组织

（1）强化工作组织。市发展改革委、市规划自然资源局高度重视此项工作，由两部门领导亲自部署，重点处、交通处、用途管制处等处室加强业务指导，组建了以市规划自然资源信息中心、市交通规划院、中规院（西部分院）为核心技术支撑团队，市规划院、市调查监测院等其他局属单位共同参与的技术支撑体系，全力推进此项工作。

（2）统一技术标准。一是，制定并印发《重庆市规划和自然资源局市级政府投资项目空间协同技术论证规程》（渝规资发〔2020〕41号），明确了空间协同论证适用范围、工作原则、工作内容、工作流程及保障制度。二是，制定市级政府投项目空间协同论证事项清单。按照政府投资项目前期工作全生命周期流程，梳理提出项目前期不同阶段需要论证的事项、提供的材料要件、可能存在的问题情形及论证意见建议，实现项目清单化论证。

（3）强化技术赋能。基于多规合一业务协同平台，利用国土空间规划大数据和智能化手段，建立了生态保护红线、永久基本农田、自然保护区等空间资源管控要素，项目涉及用地、规划情况及建设相关制约因素等12类空间资源要素自动化空间分析模型，实现智能检测、分析并生成空间大数据分析报告，大幅提升工作效率和质量。

（4）突出主动服务。一是，对于带图申报空间信息不规范、不准确的，主动联系项目业主，详细了解业务项目建设需求并根据需要协助项目业主优化完善空间信息申报。二是，主动到相关行业部门、项目法人单位宣传国土空间规划理念、宣讲市政府118号文件、进行带图申报项目操作培训，引导行业部门、项目法人高质量申报项目，力争把项目矛盾消除在申报阶段。目前，已主动上门向高新区、市地产集团、市渝富集团等单位进行了宣讲交流。

（5）强化工作保障。一是建立重大项目调度例会制度，每周组织召开市级重大项目调度例会，通过会商对技术论证重大问题进行指导。二是建立周报制度，编制市级政府投资项目空间协同技术论证周报，总结分析工作情况，提出工作建议。三是建立重大问题专报制度，各区县局、相关处室对市级政府投资项目空间协同论证发现的重大问题，及时向局领导专题报告，同时抄送重点处、用途管制处。四是强化工作经费保障，重庆市规划自然资源局安排专项资金对此项工作予以保障。

三、技术论证情况

（1）明确项目分类。为深入开展空间协同论证，根据项目申报空间信息情况、涉及审批许可情况、项目形态类型等情况，结合分类论证思路梳理、归纳，我们进一步将项目分为：不属于涉及空间利用的建设项目（53个）、打包类项目（55个）、计划开工时间在2024年及以后项目（29个）、A类涉及空间利用建设项目（100个）、B类涉及空间利用建设项目（111个）、C类涉及空间利用建设项目（203个）等六大类和17种具体情形。

（2）明确分类处理方式。按照市发展改革委尽快报批三年滚动规划的工作要求，结合当前项目信息收集、获取情况，按照分类处理、分步实施的原则，分类明确项目空间协同论证处理方式。其中，不属于涉及空间利用的建设项目不纳入空间协同论证。打包类项目待细化项目清单和空间信息后开展空间协同论证。计划开工时间在2024年及以后项目，建议纳入五年储备库，本阶段不纳入空间协同论证。A类涉及空间利用建设项目已完成前期工作，不纳入空间协同论证。B类涉及空间利用建设项目本阶段不纳入空间协同论证，结合项目前期工作开展情况，对项目法人动态开展规划条件论证、项目方案空间协同论证等服务。C类涉及空间利用建设项目是本阶段空间协同论证的重点，根据是否申报空间信息、是否涉及审批许可情况、项目形态类型等情况进一步细分为12种具体情形分类开展空间协同论证并提出意见。本阶段主要论证内容为：核实项目与“三条控制线”的关系，核实项目规划及用地现状情况，提出项目前期工作事项建议。

（3）技术论证结果。按照以上分类和处理方式，结合市级政府投项目空间协同论证事项清单，完成了对551个项目的梳理论证，形成了市级政府投资三年滚动规划（2021-2023）项目空间协同论证一览表。其中，162个项目不纳入空间协同论证项目；211个项目本阶段不纳入空间协同论证；29个项目建议纳入五年储备库，本阶段不需要开展空间协同论证。97个项目无意向选址，建议项目业主下阶段补充意向选址范围后开展空间协同论证；重庆西站公共人防工程等项目属涉密项目，依规程不纳入空间协同论证；完成了14个有意向选址块状项目空间协同论证；完成了32个有意向选址交通线性项目空间协同论证；完成了2个城镇控规范围块状项目辅助选址；完成了重庆美术馆、重庆博物馆、长江图书馆（或两江图书馆、山城图书馆）等3个重大公共服务设施项目选址多方案比选论证。

（4）工作成果应用。本次空间协同技术论证相关成果通过重庆市投资项目在线服务监管平台反馈市发展改革委和相关行业部门、项目法人。一是支撑三年滚动规划和年度投资计划编制决策。二是为相关行业部门、项目法人在计划下达后开展项目前期工作提供指导，帮助加快项目前期工作。

四、问题反思

（1）项目申报质量有待提高。一是项目总体质量不高。已申报的项目由各行业部门、区县政府、项目法人根据自身发展需求分别申报，存在系统性不强、重点不突出、缺项漏项等问题，如市领导关注的TOD建设项目、关系社会民生的“补短板、强弱项”项目没有纳入，难以体现政府投资项目的引导和带动作用。二是带图申报效果不佳。本次申报的551个项目中，采用带图申报的项目共107个，且存在空间信息不准确、不完整等情况。

（2）空间协同论证机制有待健全。一是，市级层面的空间协同论证实施机制未建立，相关行业部门、区县政府、项目法人参与此项工作的职责分工、工作流程和技术标准未明确，项目前期空间协同论证难以有效开展；二是，“技审分离”“平面审批”改革思路相关配套制度尚未落实，项目规划设计条件提供、项目前期方案咨询服务、项目前期规划优化维护、空间协同论证与项目审批许可的衔接等机制未建立，空间协同论证工作成果难以落地、成效难以显现，导致行业部门、区县政府、项目法人参与积极性不高。

（3）信息化支撑能力还需提升。一是，项目全生命周期信息未实现互通、关联融合，项目最新进展、项目设计方案等信息获取难度大，影响了空间协同论证的准确性，更无法实现项目全生命周期动态监管。二是，智能化辅助决策能力有待加强。通过前期工作，市规划自然资源信息中心初步建立了包括生态保护红线、永久基本农田、自然保护区等空间管控要素等12类空间资源要素自动化空间分析模型，但深化开展项目前期空间协同论证还需要建立大量的智能化空间分析模式，存在模型数量不足，精度不高等问题。

五、对策及建议

（1）优化规划编制模式，突出引导和带动。可借鉴国内先进城市经验，建立“规划引领、上下联动、共同策划、共同决策”的市级政府投资项目三年滚动规划编制模式。一是，充分发挥规划引领作用，由市发展改革委、市规划自然资源局依据发展规划、国土空间规划及市委市政府重大战略部署，优先提出战略性、引领性、代表性政府投资重大项目和市级政府投资三年滚动规划编制指引。二是，相关行业部门、区县政府及项目法人，依据编制指引，围绕市级重大项目，结合行业发展需求，提出本行业及相关配套项目建议清单。三是，面向社会公开征集“补短板、强弱项”的社会民生项目。四是，市发展改革委分类汇总后，会同相关行业主管部门进行“面对面”的共同论证和决策。

（2）健全工作机制，加强约束和引导。一是市发展改革委、市规划自然资源局建立例会制度，定期组织申报项目论证、协调解决重大问题。二是尽快共同印发加强市级政府投资项目空间协同论证的通知，严格建设项目带图申报和项目空间协同论证工作要求，明确未完成空间协同论证的项目原则上不得纳入市级政府投资年度计划。三是市规划自然资源局出台4项工作规程，完善空间协同论证技术流程和标准，加强空间协同论证意见与规划审批许可的衔接，推动审批流程优化简化，引导项目法人主动参与。

（3）加快平台建设，强化大数据支撑。由市发展改革委牵头，市重大项目服务中心、市规划自然资源信息中心等单位提供技术支撑，加快构建大数据支撑体系。一是，市重大项目服务中心、市规划自然资源信息中心共同编制共建投资基础平台方案，加快建设，推动现有项目信息及相关部门信息管理信息整合、治理、融合，推进项目全生命周期信息共享、关联，实现项目全生命周期动态跟踪监测。二是，市规划自然资源信息中心加强空间信息技术支撑，加快构建各类空间资源管控要素智能化分析模型，实现智能检测、分析并生成空间大数据分析报告，提升空间协同论证工作效率和质量。