论信赖保护原则在行政许可撤回中存在的问题

温州大学法学院 李明静

一、信赖保护原则在行政许可撤回中的发展及其适用现状

（1）信赖保护原则在行政许可撤回中的产生与发展。本文所谈及的信赖保护原则仅指行政许可领域内行政机关在作出行政许可撤回行为时应当始终遵循的原则。信赖保护原则在行政许可领域首次出现于2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上通过、2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第8条中：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变己经生效的行政许可。”该条款明确指出：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所根据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”规定了行政主体作出行政许可撤回行为的前提是为满足公共利益的需要，这一条限制条件不仅仅是打造诚信政府、避免行政机关权力滥用的关键步骤，更是对行政相对人合理信赖利益保护的体现。2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中进一步对行政机关的行政许可撤回提出了程序性规范要求，并且提出应依法对行政相对人受到损害的合理信赖利益予以补偿。（2）信赖保护原则在行政许可撤回中的适用现状。所谓行政许可撤回，是行政机关基于公共利益的需要作出收回已经颁发的行政许可的行政行为。我国在立法上也明确作出了行政许可撤回的相关规定。但在具体的实践操作中，信赖保护原则对行政机关所起到的约束和限制作用十分有限，甚至绝大多数行政主体在作出行政许可撤回行为时并未考虑过该原则。所以，在当前状态下仍然存在许多行政许可撤回的行为不仅损害了行政相对人的信赖利益，而且这些撤回行为并不是基于满足公共利益的需要这一缘由才被作出，对利益受损相对人的合理补偿也没有在相应的时间内得以落实。2005年7月1日，广东省珠海市颁布禁令，禁止电动车上路，致使珠海全市电动自行车沦为废品。参照2004年生效的《道路交通安全法》，全文都没有禁止电动自行车上路的规定。由于地方立法引发的行政许可撤回给行政相对人造成利益受损，损害了市民长期以来形成的信赖利益。我国信赖保护原则在行政许可撤回中的现状就是：立法虽作出保护行政相对人信赖利益的规定和要求，但在具体实践中，保护力度远远不够，难以对行政机关作出撤回行政许可的行为起到约束和规范作用。

二、信赖保护原则在行政许可撤回中存在的问题

（一）信赖保护原则未能有效改变行政机关朝令夕改的现象

根据信赖保护原则的概念来说，当行政相对人及利害关系人对行政过程中的某些因素的变化形成合理的信赖且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动这些因素。所以一旦形成这种信赖保护，行政机关就必须审慎对待有关行政许可撤回的情形。若是为了公众利益不得不作出行政许可撤回行为，行政机关应当严格遵循程序规范，作出正式的书面决定，同时说明行政行为的合法性、合理性以及事实基础。一旦基于撤回行政许可这一行政行为对公民、法人或其他组织造成财产损失的，则需要作出撤回行政许可决定的行政机关进行依法补偿，在整个行政行为过程中充分贯彻执行信赖保护原则，而不能随意撤回。

但在实践中，不论是前文提及到的珠海市对电动车禁止上路的“禁令”还是长沙市的“禁摩令”都可以看出信赖保护原则在行政机关行政许可撤回中起到的作用不大。行政机关在作出行政许可撤回的行为时并没有考虑行政相对人的信赖利益，也没有依据信赖保护原则作出行政许可撤回。若这种情况常有发生，或者信赖保护原则无法改善这种行政机关朝令夕改的现象、行政机关作出行政许可撤回不考虑相对人信赖利益，极易造成行政相对人不知所措、无所适从的尴尬局面，既得许可被撤回，使相对人合理利益受损且激发其强烈不满情绪，从而进一步导致政府公信力下降，引发信任危机，不利于塑造诚信政府形象、维护政府权威，最终造成整个社会的公共资源浪费和经济损失。

（二）行政许可撤回中对行政相对人的信赖利益保护方式不当

（1）对相对人的信赖保护方式单一。信赖保护原则被规定在《行政许可法》中，具有重要法治意义。不过规则是一回事，实践应用又是另一回事，信赖保护原则在撤回行政许可方面的规定还存在缺陷，缺乏持续有效的保护方式便是其中最明显的。根据《行政许可法》规定，行政主体在撤回行政许可时，若给相对人造成利益损失，给予适当补偿采取的是财产保护方式。但是针对行政相对人的利益保护并没有规定存续保护方式，因而对相对人的信赖利益保护方式较为单一，缺乏选择性、多样性。（2）有关行政相对人信赖保护的规定过于模糊。对信赖保护的概念以及信赖保护基本要件的规定过于宽泛，不够细化、具体，导致行政许可撤回的实践中无法准确认定行政相对人的信赖利益。我国应作出像德国行政程序法一样明确的列举式规定，若行政相对人信赖行政许可的存续，且信赖利益依照公共利益衡量后值得保护，则不得撤回行政许可。而我国并没有对相对人应受保护的信赖利益作出明确的规定，对于厘清行政相对人合理信赖利益的界限缺乏指导意义。

（三）缺乏行政相对人受损信赖利益补偿规定

我国《行政许可法》对补偿的标准、补偿方法、补偿程序并无明文规定，造成行政补偿制度不健全。《行政许可法》第8条和第69条都只是规定了行政机关应当依法给予补偿，但没有制定统一的行政补偿法，也未明确应采取何种标准，那么行政许可撤回的补偿应采取什么样的标准呢？模糊的规定给了行政机关自由裁量的空间，但如果“适当”的认定权属于行政主体，那么行政机关作为补偿主体势必会选择对自己损害最小的适当补偿标准，这大大提高了行政相对方信赖利益受损的风险性，极易导致行政机关和行政相对人之间矛盾的产生和加剧。同样，根据前文提及的信赖保护原则的概念，行政机关为了满足公共利益的需要而作出撤回行政许可的行政行为，同样牺牲了少数人的利益，应当对少数人造成损害的信赖利益进行补偿。如前文列举的广东省珠海市的“禁止电动自行车上路”事件，其撤回行政许可行为损害了市民的信赖利益，但行政机关并没有对这些市民进行相应的补偿。而且也没有明确的法律依据或者相关规范性文件，对利益受损的行政相对人补偿的数目、方式、期限、程序作出要求。因此在司法实践中，对补偿的数额、方式、期限很大程度上都是由双方协商解决，并没有一个明确的标准和规定。因此，行政机关具体行政行为变动造成的信赖利益损害赔偿的公正性无法得到保证，导致在行政许可撤回中的相对人信赖利益无法得到很好的保护。

三、信赖保护原则在行政许可撤回中的完善路径

（一）制定行政相对人信赖利益保护的程序性规范

目前，在行政许可撤回中，关于公共利益界定范围、信赖利益保护方式以及行政相对人合理信赖利益受到侵害后的具体补偿标准等程序性规范都明确、清晰。因此，若要信赖保护原则在行政许可撤回中切实有效地发挥出强有力的作用，首先要制定相应的刚性规定，将信赖保护予以标准化，严格按照程序要求行使权力。

由于我国到目前为止仍没有成文的行政程序法，因此行政机关的行政许可撤回时，也没有系统规范的法律来保护行政相对人的信赖利益。所以，行政程序法理念的匮乏阻碍着我国的行政法治建设。信赖保护原则作为行政法上的基本原则，是行政相对人实现权利救济的主要手段和依据。因此，完善行政程序立法制度，建立完备的行政程序法，将信赖保护原则在法律上予以明确、具体、详备的规定，这样，当行政机关撤回行政许可，行政相对人的信赖利益受到损害时也能有法可依，有利于行政相对人保护自己的信赖利益，完善信赖保护原则，使信赖保护原则在行政许可撤回中的作用得以充分实现。

（二）行政机关在撤回行政许可前充分听取行政相对人的意见

例如前文中列举的“禁摩令”和“禁止电动车上路的规定”，行政机关撤回了之前的行政许可，突然禁止摩托车和电动车上路，完全损害了行政相对人在此之前形成的信赖利益。对绝大多数的行政相对人而言，本已具备的从事活动或实施行为的权利或资格突然撤回，割裂了行政相对人对行政机关的信任，不仅导致相对人利益严重受损，还使行政主体陷入信任危机。因此有必要制定中国的《行政程序法》，在行政程序的各个环节如调查、取证、听证等环节应当充分体现信赖保护原则的意旨。在其行政许可撤回前，充分听取行政相对人的意见和建议，保障行政行为变动的公开透明，并尽量做到公平民主。行政机关在撤回行政许可前可以实施听证制度，使行政相对人的意志在行政领域得到充分的表达，行政相对人有陈述其意思表示的权力有利于更好地维护其自身的信赖利益。

（三）完善行政许可撤回中信赖利益损失的补偿制度

有些行政许可一经作出,不得更改。虽然为适应形势发展的需要适时撤回已经生效的行政许可是必要的，但如果因此而给公民造成损失的，行政机关必须依法予以补偿。当行政行为的确定力以及由确定力所保证的权利稳定性与现实生活的需要和社会公共利益格格不入时,即某些行政许可的撤回出于公共利益的需要，权衡利弊之后而牺牲了行政相对人的信赖利益，行政机关必须合理补偿信赖人的信赖损失。所以说，行政机关一定要确立明确的补偿标准、程序和期限，一定要在行为变动后对信赖利益受损的行政相对人有相应的救济，这样才能保证公正。

我国目前对行政补偿制度的规定仅是分布在一些单行法律中，原则性过强，实际操作起来会有困难。针对这种现状，首先我国行政机关要明确补偿标准，信赖利益包括既得利益和期待利益，因此应将这两种都纳入补偿范围内。并拓宽补偿范围，不能将补偿范围只局限于单一的财产权利，应适当考虑相对人的人身权利，使得相对人在接受补偿后尽量恢复到受损之前的状态。其次，应当厘清公共利益边界、明确公共利益概念，以避免行政机关按照自己的标准任意裁量。第三，扩大补偿的形式。行政许可撤回后相对人的受损情况千差万别，如果仅以单一的方式计算并且补偿，无法涵盖所有的情况。所以必要时，我们也可以不局限于经济补偿，更有针对性地补偿相对人的损失，保障信赖利益，维护法律权威和社会稳定，完善信赖保护原则在行政许可撤回中的作用。

注释

①《中华人民共和国行政许可法》（2004版）第8条。

②参见满先进,吴俊明：《论我国行政许可撤销程序的构建—兼论信赖保护原则在我国行政许可撤销中的完善》，载《佳木斯大学社会科学学报》2015年第1期。

③参见杨金华：《论行政法上的信赖保护原则》，郑州大学硕士论文，2005年。

④参见季连帅：《论行政许可中的信赖保护原则》，黑龙江大学，硕士学位论文2011年，第27页。

⑤参见郑媛：《论信赖保护原则在我国行政案件中的适用》，河南大学，硕士学位论文2012年。

⑥参见李晶：《信赖保护原则在行政许可法中的实际应用》，延边大学，硕士学位论文2006年，第46页。

⑦参见丁云峰：《信赖保护原则在行政许可法中的体现与运用》，载《太原师范学院学报》(社会科学版)第9卷，2010年第5期。