海洋灾害应急管理中政府协同能力构建研究

中国海洋大学 栾瑞

21世纪以来，突发性公共危机事件频发，对政府的危机管理能力提出了更高的要求。习近平总书记在十九大报告中指出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。中国是海洋大国，海洋发展优势突出，2019年全国海洋生产总值89415亿元，比上年增长6.2%，海洋生产总值占国内生产总值的比重为9.0%，占沿海地区生产总值的比重为17.1%。海洋经济对国民经济增长的贡献率达到9.1%，拉动国民经济增长0.6个百分点。在利用海洋优势时，我国也面临着海洋灾害的困扰。海洋自身流动性、整体性的基本特征使得海洋灾害危机相比于陆地灾害具有更强的不确定性、扩散性，海洋灾害应急管理需要转变思路，探索跨区域的协同联动模式。因此，要求提高政府应对海洋灾害的能力，海洋灾害应急管理的协同联动模式需要政府牵头引领，发挥其协调各方的能力。

一、基本概念及理论阐述

（一）海洋灾害应急管理

应急管理也称为危机管理，以政府为主导、多方社会力量参与其中，分为危机预警、危机识别、危机响应以及危机恢复四个环节。危机预警“作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，却经常被忽略”，在这个阶段要求及时识别潜在危险因素，尽早采取行动。危机识别阶段要求迅速判断危机性质，建立应急行动指挥组织。危机响应阶段是危机发生后的应急组织和应急处理，包括各部门的分工协作以及组织结构设计。危机重建又称为危机恢复，在危机事件结束后，处理后续恢复性问题，复盘应急工作，总结经验教训。

海洋灾害应急管理是一个综合复杂的系统，需要各组成部门协调一致。由于中国对海洋重视、发展较晚，海洋灾害应急管理起步也相对滞后，在应急管理建设方面仍存在不足之处。从海洋灾害应急管理流程切入分析，发现宏观层面应急管理法制不健全，实践层面行动力不足，风险评估、区域划分工作滞后等问题。有学者通过梳理国外经验，结合中国实际，提出了现阶段海洋生态灾害应急流程优化的路径选择。

（二）政府协同能力

学界对政府协同的研究主要分为两个方面，一部分学者从政府自身管理出发，将政府协同的概念放置在政府内部，指出政府协同就是为了有效地实现行政的总目标，对政府及政府部门间在垂直和水平上纵横交错关系的协同。另一部分学者依据治理理论，关注政府与其他社会主体，如社会组织、企业、公民等的协同。学者们重点强调了社会参与不足的问题，认为关键在于走出“唯政府论”的管理窠臼，建立起总体性的国家与社会协同的危机恢复治理网络。具体到海洋环境突发事件应急管理领域，政府协同就是协调海洋应急管理主体之间的横纵向关系。王琪等人研究指出，海洋生态灾害应急管理中，政府协调不仅具有综合性、权威性、平等性等一般政府协调的特点，还具有主体复杂性、协调动态性等特点。

本文基于上述研究，认为海洋灾害应急管理中的政府协同能力，指在海洋灾害应急管理实践中，政府将协同要素按照一定的方式协调配合，支配应急管理向着有序、稳定的方向发展，是使海洋灾害应急管理发生协同效应的一种能力。

（三）相关理论基础

鲍伯·杰索普提出了“元治理”理论，重点强调“国家是公共事务的主导力量”，在治理中担任四个角色：治理规则制定者，多主体合作的主导方，信息发布者，社会利益博弈的“平衡器”。相比治理理论，“元治理”理论在中国具有更强的适切性。协同治理理论强调在社会治理中实现多主体协同，突出主体的多样性和各要素的互补功能。在实践中，政府通过协商的方式将原先由其独自承担的社会责任转移给各种私人部门和公民自愿组织。

政府作为公共服务的提供者、管理者，在公共危机管理中通常发挥主导功能，这一点是毋庸置疑的。但现有的危机治理，仅仅依靠政府的力量很难控制灾害发生的态势，构建迅速有效的协同治理模式是解决危机的必然选择。因此本文在“元治理”理论和协同治理理论的指导下，试图从山东省政府应对“利奇马”带来的海洋灾害案例中，梳理政府协同能力要素，构建政府协同能力分析框架，并提出改进的对策建议。

二、海洋灾害应急管理政府协同能力研究框架

（一）海洋灾害应急管理基本要素

1.主体要素

根据协同治理理论的基本观点，海洋灾害应急管理是一个复杂的系统。在这个系统中，既有承担“元治理”职责的政府，也有多元化的市场、社会主体等。

“元治理”主体主要是指参与海洋灾害应急管理的政府职能部门，具体包括中央政府、沿海县级以上地方人民政府、国家防汛抗旱总指挥部、应急指挥部等政府内部机构，在海洋灾害应急管理中发挥独特作用。中央政府从宏观治理角度出发，负责出台海洋灾害应急管理相关法律、政策，构建海洋应急管理“一案三制”，统筹领导应急管理工作。沿海县级以上地方政府贯彻落实中央应急管理政策要求。秉承“属地管理”的原则，出台配套政策措施，在海洋灾害应急管理中承担实际责任。国家防汛抗旱总指挥部需贯彻落实中央重要思想和应急抢险重要指示精神，强化统筹协调和指导支持，超前部署，全力应对海洋灾害的发生。应急指挥部为专门响应危机治理组建，统领调度，对海洋灾害应急全过程进行管理，协调安排应急处置、医疗救护等。其他政府职能部门，基于自身职能对应急管理工作起到补充、配合的作用。

市场、社会治理主体是指除“元治理”主体以外，直接进入到海洋灾害应急管理体系之中的参与主体，如企业、社会组织、新闻媒体等。在海洋生态灾害应急管理中，企业可以通过慈善捐赠、提供财物资源，社会组织通过志愿服务、承接公共服务项目参与海洋灾害应急管理。新闻媒体及时将应急管理信息传递给社会公众，回应社会关切，稳定民心，同时也能够从侧面对政府应急管理工作起到监督作用。

2.环境要素

协同治理理论也强调了治理系统和外部环境之间存在的交互关系，两者之间会进行物质、信息交换，在某种程度上也影响了治理系统的发展。因此考察海洋灾害应急管理外部环境因素，对促进应急管理系统的完善、发展具有重要意义。

本文将外部环境要素分为经济要素、社会要素、技术要素三个方面。面对我国频发的海洋灾害，急需提高应急管理能力，形成完善的应急管理体系。在经济要素方面，海洋科技突飞猛进，为解决困扰人类生存和可持续发展的资源与环境两大问题提供新的方案。经济要素和社会要素对海洋灾害应急管理能力提出了新的要求，地方政府强大的经济实力、宏观引导以及社会团体和公民积极参与，为海洋灾害应急管理体系优化奠定了基础。技术要素方面，技术水平的提高将治理变为“智理”，大数据对海洋生态灾害应急管理提供了强大的技术支撑。在数据基础上进行精细化应急管理，智能发现灾害风险隐患，精确分析预测灾害发展走向，从而明确各方主体的职责分工，实现指令清晰、精准施策。

（二）基于“利奇马”防御案例的政府协同能力要素梳理

台风“利奇马”是2019年登陆我国的最强台风，影响范围涉及十几个省份。山东省作为受海洋灾害影响最严重的省份之一，在应对“利奇马”的过程中组织有序、处置及时，取得了比较理想的效果。

针对“利奇马”导致的海洋生态灾害，山东省的应急管理分为四阶段，具体做法不一一列举，本文只挑选有代表性、有特色的行动展示（见表1）。

表1 山东省防御“利奇马”灾害的具体行动

此次山东省应急管理的成功，究其根源，可以从以下三个基本维度进行分析。首先，从职责分工角度来看，海洋灾害应急管理涉及众多主体，山东省各级各部门协同作战，省防御指挥部建立起协同高效的指挥机制，在确保措施落地的同时，科学统筹指挥有关部门、各工作组，召开多次应急协商会议。其次，信息传递畅通是此次应急管理成功的原因之一。及时将风险及变化的信息传递给指挥部，在对危机风险有更深入的认知后，调整应急响应等级。最后，在资源整合方面，山东省通过多方渠道筹集各级储备防汛抗旱物资和救灾物资8大类、70多种、总价值近13亿元。除了物质资源，山东省积极采用各方主体智慧，建立了专家库和专家委员会，充分利用专家知识促进决策的科学性。

（三）海洋灾害应急管理政府协同能力内容构成

结合前文分析，本文将海洋灾害应急管理中的政府协同能力分为职责分工能力、信息沟通能力、资源整合能力三个部分。

职责分工能力。从应急管理响应过程看，各个主体是否真正、高效参与到海洋灾害应急管理中，取决于各方职责是否清晰。这就需要政府发挥能力，进行各部门明确的职责分工。政府需要通过认知调整、方法探索和工具运用的形式明确各个部门在应急管理中的责任和权力，平衡各方主体利益，化解“部门打架”“多头管理”的问题，从而促进各主体之间的实质性合作。

信息沟通能力。任何协同系统都包含信息沟通、协同意愿和共同目标三个基本要素。对海洋早期的观测信息能够及时察觉潜在的风险因素。信息的公开透明共享，使得各个部门明确应急管理的共同目标，达成价值取向一致，形成合力应对海洋灾害危机。政府需要实现海洋灾害应急管理系统信息透明、信息传递渠道畅通，促进协同主体之间良性互动。

资源整合能力。任何系统的形成与良好运作都离不开资源的支撑，充分实现不同治理主体之间资源的互补融合，是海洋灾害应急管理系统中是否形成协同关系的重要衡量标准。政府需要组织行使自身权力，利用技术手段，整合社会资源以弥补自身资源不足的局限性，最终促进整个社会资源高效配置，提升海洋灾害应急管理整体水平。

三、海洋灾害应急管理存在的问题分析

（一）海洋灾害应急管理存在的问题

应急管理体制存在缺陷。我国已初步建立了一套中央与地方相结合、综合管理与部门管理相结合的海洋管理体制。各部门之间横向存在职责交叉、管理脱节、部门之间竞争、协同程度低的问题。另外，两套管理系统实际上造成了低水平重复建设。最后，我国社会主体在应急管理中参与度低。在意识层面，公民对于参与海洋灾害应急管理的意识较为淡薄,企业缺乏社会责任感和参与意识。加之我国长久以来的“政府主导型”公共服务模式，使得社会主体参与公共事务动力不足，使自身处于被动地位。在实践层面，社会公众和企业获取信息有限，缺乏完善的参与渠道。

（二）海洋灾害应急管理问题分析

职责分工能力弱。利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系，当前政府在海洋灾害应急管理中缺乏行之有效的利益平衡机制和科学合理的利益平衡方法，直接导致各部门、各个主体职责分工不明确。利益平衡机制的缺失存在于政府内部和政府与市场、社会参与者之中。由于缺乏科学合理的利益平衡方法，无法实现各个主体明确的职责分工，使得我国海洋灾害应急管理属于“问题倒逼型”的管理方式，法律体系不完善，部门规章制度一般都较为简单随意，管理手段往往形式单一且威慑力不足。

信息沟通能力低。信息对外公开程度不足、信息传递渠道不畅通。当前海洋灾害应急管理信息对外公开程度不够，会影响市场、社会主体的参与热情，而且缺乏充足的信息会限制其参与海洋应急管理的水平。对外信息公开程度不够抑制社会主体参与，信息沟通交流渠道不畅则更进一步拉大了应急管理参与主体之间的互动鸿沟。信息沟通交流渠道既存在于政府内部，也存在于政府和应急管理参与主体之间，渠道不通畅使得难以吸纳社会多元主体进入。

资源整合能力差。不同资源主体间的互补程度较低，资源配置缺乏统一规划布局。协同治理的优势就是为了发挥各参与主体的能力，优势互补，这其中就包括资源互补，以实现真正有效的合作，产生预期的协同治理效应。我国当前的海洋资源应急管理中，资源主体间的互补程度较低，资源配置缺乏整体规划，无法实现资源管理的有效对接，导致资源浪费。对资源配置的模糊性，既受法律规定不明确的影响，反过来也限制了法律修正和制定。

通过研究，本文提出海洋灾害应急管理中，政府协同能力主要包括职责分工能力、信息沟通能力、资源整合能力。同时运用此框架分析海洋灾害应急管理现存问题，认为政府职责分工能力弱、信息沟通渠道不畅、资源整合能力差是导致问题出现的原因。

在此，对进一步构建海洋灾害应急管理中政府协同能力提出设想。首先，注重职责分工、能力构建。通过政府内部体制机制改革，明确政府内部各个部门的职责分工，通过法律法规、部门规章等形式确立。加强政府和外部主体的合作，需建立利益平衡机制和补偿机制。在信息获取方面，可以通过建立多渠道收集数据的合理机制，建立信息对外公布平台，及时将海洋灾害发展趋势、应急管理信息在平台上发布，满足公众知情权。最后，政府要发挥“元治理”主体强有力的引领作用，整合、调配海洋应急管理资源。

本文的研究仍存在一定的局限性，比如，对政府协同能力要素的提取仅仅依据山东省政府成功应对“利奇马”案例，对政府协同能力的认识存在一定片面性，未来需要结合多个案例深入拓展其内涵。