PPP模式中政府和企业信用风险的典型表现

国家信息中心 冯利华

一、政府信用风险的表现

PPP项目签约不多，推进缓慢的一个主要原因在于政府的信用风险。在PPP项目的具体实践中，政府在签订相关的协议之后，出于公众利益或自身利益的考虑，可能采取违反协议内容或违背契约精神的行为，这将损害社会资本方的利益，即出现政府行为中的信用风险问题。政府之所以会缺乏契约精神，主要是因为其未认识到PPP模式将从根本上提升公共服务的效率，仅仅将PPP模式作为一种简单的融资工具，从而在项目推广时为了吸引资金而作出一些不切实际的承诺。因此，政府行为中的信用风险是阻碍PPP模式发展的主要原因之一。

（一）行政审批繁琐

一些项目审批周期漫长，而且生产周期和建设周期也长，经历了从2009年开始的物价上涨，原材料价格上涨，导致成本上升，严重超出项目申报时的成本预算，企业做不下去，合同之前约定的金额已经不能足额支付建设费用。例如，某个项目主体工程已经建设完成，但是很多配套设施（比如电力设施）由于缺乏资金而无法建造完成。

（二）政策法规变化

任何有关政策法规上的负面变化都可能造成项目的损失，实践中由于政策法规调整导致的项目不能按原计划实施的案例很多，这是政府方信用风险的突出表现。一种是由国家或上级部门制定的相关建设标准或规范发生了变化。按照之前的建设标准已经通过审批的项目，不能满足新发布的相关法规要求，项目无法按照原计划继续实施或需要进行重新设计，但建设费用已经发生，也可能在项目前期只是进行了一些研究论证、规划，项目还没有来得及开工，但因法规政策发生变化，原项目选址已经无法满足建设要求，需要重新进行选址设计，相当于启动了一个新项目，之前所做的工作和经费投入也无法收回，从而导致政府违约行为发生。如某集团下的污水处理厂项目，按原有合同中的环保指标实施顺利，但是，随着人们生活水平提高，国家制定的环保指标要求提高，企业要满足新的指标需要更新设备增加成本，收益下降导致收益无法满足实际运营成本，在主张向政府申请补偿时，由于缺乏相应的补偿机制，政府无法满足企业需求。另一种是地方政府自身政策发生变化导致信用风险的情况。地方政府在引进社会资本的过程中，对政策稳定性缺乏考量，对PPP项目的实施产生不利影响。如某市高速收费公路项目，在2001年由A公司与市政管理局签署了BOT合同，由A公司作为PPP项目的建设、运营方与市政管理局合作开发该PPP项目，A公司的投资回报来源主要为收取高速公路通行费。该项目于2005年初顺利完成建设，并投入运营。但在这之前的2004年，市物价局与市政管理局联合发布了《关于降低本市高速公路车辆通行费收取标准的通知》，通知规定下调高速公路车辆通行费，从而严重影响了该项目的盈利能力。因此，对于PPP项目来说，政策的突然改变不仅将影响项目的投资回报，也将对项目的转让或再融资造成不利的影响。

（三）忽视民意

实践调研中发现，有关政府和企业合作项目中，忽视民意的现象主要表现有：第一，公众对项目的选址不满意，从而产生诸如散步式的抗议等。某地区，因仓促启动建设大型水厂项目，在已经立项的情况下，周边群众对选址有意见，担心设立水厂对生活环境有不利影响，阻挠开工。还有的项目选址涉及拆迁，因被拆迁者对补偿方案不满意，迟迟不肯搬走，延误了项目进展，最终导致项目停止；第二，因为管理疏忽，项目在运营过程中产生较大程度的污染，给公众的日常生产生活带来不便，从而导致公众的不满甚至出现一些过激行为，这些都是由于忽视民意最终导致项目无法顺利履行的原因。因此，在政府与社会资本合作项目中，需要考虑将公众意见纳入合约。

（四）财政风险

在政府与社会资本合作项目实施过程中，社会资本方一般通过政府付费、使用者付费和政府对运营商实施补贴等模式收回投资并获取相应的投资回报。其中，政府付费模式一般用于市政道路、水源保护、垃圾处理等终端型公共基础设施和公共服务项目；使用者付费模式一般用于高速公路、城市燃气和市政供水等直接向最终用户提供服务的项目；政府对运营商实施补贴模式一般用于学校、医院、大型体育场馆等直接向最终用户提供服务但收费无法弥补建设和运营成本的项目。而在我国实施的大部分PPP项目中，后两者是最主要的回报来源。因此一旦出现财政风险，地方财政的各种支出就会出现困难，极大影响项目的顺利运营。

（五）程序不合理

政府虽然推行第三方项目论证，但是第三方有时存在独立性不强的问题。调研中发现，一些咨询公司在接受政府委托做项目物有所值的论证时，多是依据政府意愿做论证，一些政府在现有选择意愿的情况下邀请第三方做论证，第三方在论证结果不满足政府意愿情况下会选择更换论证方式和条件，直到结果满足物有所值要求。

（六）执法不严

执法不严涉及依法治理问题，存在部分政府投资项目为赶工期，在相关手续不完备的情况下就开工建设，容易导致项目投资超预算，且一旦遇到突发状况或受到其他因素影响，项目将无法继续实施。如有些城市存在断头路现象，项目开工后，工程进展到一半，遇到“钉子户”对搬迁补偿达不成一致，结果路只能修一半。如果能够严格按照法律程序进行审批和建设，就不会出现上述工程无法正常施工的情形。

（七）配套基础设施不完善风险

由于相应的项目配套设施不完善，将导致项目的运营受到负面影响。具体来说，可能包括垃圾转运站不配套、垃圾无法进入焚烧厂、污水处理厂配套管线不完备以及进入厂区的道路未开通等。

（八）实施竞争性的项目

当PPP项目建成移交后，由于某些原因，政府可能会批准建设与该项目具有直接或间接竞争关系的其他PPP项目，这将大大影响原PPP项目的利润，从而降低建设原PPP项目的社会资本的盈利水平。例如，在个别地区，政府通过PPP项目建成垃圾焚烧处理厂后，仍旧利用现有的垃圾填埋场填埋垃圾或继续建设经营性质的垃圾填埋场，从而导致通过原PPP项目建设的垃圾焚烧处理厂的垃圾处理量严重不足，最终使得该项目的收益远远低于预期，甚至产生亏损。

二、企业信用风险的表现

企业的信用风险主要是持续投资能力不足，以及由于设计不当、承包商实力不够、成本超支、工期延误、施工技术不当等因素导致的企业信用风险。在运营阶段，政府的信用风险主要是持续财政能力不足，无法保障项目经营的顺利进行。企业的信用风险主要表现经营管理能力不足，以及由于原材料供应和价格、经营管理水平、市场需求/销售量、销售价格/竞争、环境污染、合作伙伴信用、合资风险等原因导致的履约能力不能有效发挥的风险。在项目的移交阶段，企业信用风险主要体现在无法提供保质保量、符合政府指标要求的基础设施类产品，政府的信用风险主要体现在不能严格按指标要求验收项目，并对完工项目缺乏偿付能力。

（一）履约能力不足

在项目运营阶段，当市场结构发生变化、原材料价格上升等外界环境的影响，导致企业实际运营成本增加、收益率下降，如果政府补助资金不能及时到位或无法保证企业正常运营及收益时，企业履约能力不足、履约意愿减弱，或直接导致违约。

（二）形势判断失误

实践中，可能存在企业前期已经投入大量资金，在后期运营中，形势发生了变化，在没有收回成本的情况下，企业不能继续履行约定。这种违约现象很多，可能因为合同谈判期的资金测算误差导致企业没有能力继续执行约定，也可能政府由于财政收入困难无法履行合约。

（三）企业本身主营业务出现了问题

这导致新的成本增加，成本分担成了问题，无法保证项目的正常运营，最终违约。

（四）资金不到位

在给定的融资期内建设方未能完成融资，资金不足，不能及时结算，导致项目无法正常进行。

（五）管理不完善

项目公司在项目的建设与运营过程中，由于管理上的疏忽，可能造成成本超标、项目检修不及时、员工违规作业，甚至出现安全事故等，在项目的不同阶段，相关的管理问题也各不相同。具体来说，在前期的运作阶段，相关的管理问题主要包括合同签署是否严密、资金状况是否良好、可行性研究论证是否充分等；在项目建设阶段，相关的管理问题主要体现在进度、费用、质量和合同管理等方面；在项目运营阶段，相关的管理问题主要是项目的现金流状况是否充裕。总之，管理贯穿于整个项目的生命周期，渗透于整个项目的全过程，其对人才的专业水平要求较高。

（六）建设延误

一般来说，项目建设延误主要包括项目完工后无法达到预期运行标准、项目延期完工和项目无法完工三种情况。项目建设延误对项目造成的消极影响是全面的，包括贷款偿还期限的延长和市场机会的错过、项目现金流量不能按计划获得、项目贷款利息负担增加、项目建设成本增加等。

（七）降低移交残值获利

项目移交时期的残值风险主要是指移交的PPP项目的资产价值低于该资产预期值。在资产正式移交之前，如果私营部门利用经营管理之便，对设备疏于保养与维护，或是通过变卖资产而获益，那么这将严重损害政府的利益。

（八）破产风险

破产风险主要是指项目公司或社会资本方在PPP项目的建设期间或者特许经营期间可能存在破产的风险。由于这种风险会直接影响项目的正常建设或者运营，公共部门一定要仔细挑选最合适的社会资本方进行合作。