农村基层协商民主在我国的发展研究

西北工业大学 李童

在十九大报告中，我国领导人强调“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常生活中有广泛持续深入参与的权利”。由此可以看出基层协商民主在我国社会治理中的重要性，因而有必要梳理新中国成立以来农村基层协商民主在我国的发展历程，总结发展经验，探索存在的问题及其发展前景。

一、农村基层协商民主相关概念

（一）协商民主

“民主”一词本出自西方，“协商民主”最开始也是在《协商民主：共和政府的多项原则》一书中由约瑟夫提出的。而在我国，协商民主概念首次提出是在2007年国务院新闻办发布的《中国的政党制度》中[1]。通俗来讲，协商民主指的就是在基层组织中，基层群众在政府部门提供的平台上进行交流、沟通，共同参与民主决策，以达到和谐社会治理目的的一种方式。

（二）农村基层协商民主

农村基层协商民主的不同就是协商地点是在农村，参与群众是普通村民，是由他们直接参与农村基层各项事务的决策、管理和监督的民主形式[2]。农村基层协商民主是我国改革开放的重要内容，已推行多年。农村基层协商民主作为一种具体实践形式，在其运行过程中，主要通过对广大村民的具体现实利益问题进行协商，最终达成村民普遍接受的一种利益共识。

（三）农村基层协商民主的发展阶段

1.改革开放后的萌芽时期

虽然从理论上说协商民主的概念是最近十几年才出现的，但是从实践中我国早就开展了相关的治理。1978年召开的十一届三中全会，在转移工作重心的同时，提出了一系列农村改革的新政策。人民代表大会代表选举制度恢复，也为农村基层协商民主提供了制度化保障[3]。村民自治这一治理方式也渐渐在法律层面被认可。如1982年，宪法明确规定了村委会干部由村民选举产生。1983年，中共中央、国务院要求我国各村制定村委会工作准则，1998年11月正式出台了《中华人民共和国村民委员会组织法》等等。这些政策的出台都为村民自治提供了根本保障，推动了农村基层民主的发展。

在实践过程中，“村民会议”或“村民代表会议”成为村民表达自身诉求，就具体村务进行讨论、交流的主要方式，虽然落实不到位，但已确立了开展村级协商的平台，标志着农村基层协商民主萌芽的出现。

2.“民主恳谈会”诞生后的实践探索时期

1999年，对日后农村基层协商民主发展具有深远意义的浙江温岭“民主恳谈会”诞生。“民主恳谈会”拉近了领导和基层群众之间的距离，并规定在基层党组织内部开展，由乡镇向农村、地级市延伸。

2002年，哈贝马斯教授首次为大陆学界阐释了协商民主的概念，协商民主的相关理论开始进入人们视野。各地基层实践证明，农村基层协商民主不仅有效实现了村民参与到各项村级事务的决策、管理和监督的过程中，而且能有效协调农村各利益群体之间的关系，开辟了一条适合我国国情的农村基层民主政治发展的新道路。

2006年印发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，2007年中共中央、国务院出台了《中国的政党制度》白皮书，这些让协商民主的概念出现在人们的视野中。

3.2012年以后的稳步发展阶段

2012年以后，农村基层协商民主进入稳定发展阶段，十八大报告和十八届三中全会都曾强调要积极开展协商民主，实现多角度、规范化、制度化。截至2014年，我国农村基层协商民主发展已取得了看得见的成效。农村基层协商民主确保了最广大村民的利益。“民主恳谈会”“参与式预算”等多种结合各地实际的基层民主实践活动不断涌现，农村基层协商民主的内涵也在不断丰富与完善。农村基层协商民主的推行，有效化解了许多基层矛盾。2014年召开的十八届四中全会倡导将基层协商民主纳入法制化轨道，标志着基层协商民主制度化建设成为关键。十九大报告中，我国领导人提到的“保证人民依法实行民主协商”是下一阶段这一民主形式发展的指路明灯。

二、新时代农村基层协商民主面临的问题

近年来，随着我党对于农村协商民主发展给予的高度关切，广大村民也开始注重自身政治权利的实现，少数村民已具备政治参与的自觉性。但在协商民主真正实践的过程中，仍然面临许多问题。

（一）村民参与协商的意识淡薄

农民作为民主协商主体，普遍存在参与意识不高的问题，这是由农民自身的特有属性所决定的，关注自家收成和眼前现实利益是其特有属性。在广大村民看来，参与政治活动既浪费时间又浪费精力，村务的决策权掌握在少数干部或知识精英手中，他们只是被迫去参与协商活动，所以参加会议往往都是流于形式。在村务决策上，“家长制”“一言堂”现象普遍存在，官僚作风明显，因而导致村民对待与切身利益无关或关系不大的事务时更愿意采取随大流或默认的方式，这进一步凸显出村民们只是被动去接受决策、参加议事讨论，从未真正行使过自身职权。长此以往，就出现了一种参与意识淡薄的现象，参与热情也随之消失，协商民主程序流于形式，走走过场，从而阻碍了当地农村基层协商民主的发展。

（二）村民参与协商的能力逐渐丢失

中国自古以来就是一个农业大国，农民占总人口的80%左右，教育程度低是普遍现象，因此就决定了村务的决策和管理由村干部及少数文化程度较高的知识分子来实施，大多数村民处于一种边缘化状态。村民只是关注自身生计，获取政治生活方面的信息太少，对于老年人而言，了解外部信息的渠道狭窄，对于常年在外务工的年轻人来说，参与协商的成本太高，是浪费时间，因而出现了一种不愿也不想参与政治生活的局面，普通村民话语权逐渐丧失。极少数村民即使参加村务会议，其意见也往往会被忽略，最终的决定权还是掌握在少数领导者手中。

（三）农村基层协商形式落后

随着这一治理模式的逐步推进，不同地方根据自己的当地特色对这一治理方式有着不同的改变，呈现出协商形式多样化的趋势。如浙江省温岭市开创的“民主恳谈会”、河北沧州的“青县村治”模式、四川彭州的“社会协商对话会”等。但就全国绝大多数农村而言，协商实践形式仍处于守旧、固化状态。一方面，多数传统协商形式无法满足广大村民当下的利益诉求，部分发展程度较高的农村成为典型示范村后，其协商形式往往会被推广到其他地方，容易造成不符合当地实际的现象，导致协商民主作用不能得到充分发挥。另一方面，广大农村地处偏远，协商形式多以召集村民进行会议商谈为主，对于互联网、大数据等现代新型信息媒介的利用太少，导致信息闭塞，不能及时有效收到上级各项政治方针政策文件。

（四）农村基层协商缺乏监督系统

虽然十八大报告将协商民主制度化，但在我国广大农村，基层协商民主监督机制仍不健全，关于重大村务的决策和实施缺乏相关单位监督。全国绝大多数乡镇一级机关单位开展政治活动时，并未设立专门机构对各村干部工作进行监督，上级下达的指令是否有效落实、运行程序是否合理规范，都是未知。村民自治方面，上级领导偶尔来巡查，村干部也是提前确定人数，交代村民如何正确答复问话，这样就容易出现村民对村务的发言、建议等基本权利缺失，只能被动接受村委会作出的各项决策，监督系统缺失。

三、新时代农村基层协商民主的实践路径

（一）尊重基层群众的话语表达权

在农村基层组织实行协商民主的时候，必须最大限度地保证村民这一协商主体的参与。这需要农村基层机构转变行政官僚作风，明确其在基层协商中的角色是“服务者”与“参与者”，其作用在于创设基层协商的安全空间，为推进基层协商提供正向支持[4]。一方面，需要完善协商过程的步骤，将协商民主程序化。另一方面，村民是农村基层协商民主的主体，需充分尊重他们的意愿。

（二）尊重基层群众的决策权

在农村基层组织实行协商民主时，必须保证村民参与到民主决策中来。人民群众当家作主，最重要的就是要有决策权。基层政府部门要改变传统观念中的“领导干部说了算”的思想，要让村民参与到协商、倡议和决策等程序中来。通过建立健全相关规章制度来保证这一目标的实现，让村民也能发挥自己的才能。

（三）将现代化信息数据引入农村基层协商民主

近几年来，大数据成为人们谈论的一个热点话题，在经济、社会生活领域发挥着越来越重要的作用。可以建立“网络议政”形式，通过网络这个虚拟平台开展协商，打破传统的空间限制，村民可以就重大事项进行自由发言，表达自己的真实意愿。对事关村民自身利益的各项村务资料实施数字化管理，对于定期农村协商民主生活会的开展情况进行整合，录入数据库等等。

（四）采取多样化形式调动村民参与协商的积极性

未来需要从多方面调动村民参与的积极性。首先，进行协商民主文化的宣传教育。在农村进行协商民主文化教育，用自由、平等、民主的观念打破传统的“官本位”“家长制”思想，提高广大村民的政治参与意识和协商民主能力，从而推进协商民主的制度化发展。其次，培养协商者的制度意识。在农村定期开展制度方面的认识教育，使村民对于协商民主制度的基本功能、执行状况有所了解，促使他们参与这一民主制度的实施。

综上所述，农村基层协商民主作为新时代农村社会治理的重要手段，经历了新中国成立以来的三个发展阶段，仍然面临一些问题，需要我国继续推进农村基层协商民主的建设。

注释

1.王翠翠.新时代农村基层协商民主发展问题审视[J].台州学院学报,2018,40(5):70-75.

2.王乐乐,蒙晓旺.我国农村基层协商民主的发展历程与基本经验[J].广东省社会主义学院学报,2017(4):25-28.

3.徐钧.我国农村基层协商民主的发展阶段及典型模式研究[J].山西农经,2019(10):50-51.