“多规合一”到国土空间规划体系构建策略

菏泽市国土空间规划研究摇感中心 王清君

“多规合一”是指把生态环境保护、土地利用、城乡、社会发展以及国民经济等多个规划融入一个区域之中，从而达到一个市县、一张蓝图、一本规划的目标，解决各类规划缺乏衔接、内容冲突以及自成体系等一系列问题。关系到国土空间的开发利用和合理布局的规划问题就属于国土空间规划。基于当今社会主义市场经济体系的实际状况，政府统筹安排对经济社会发展进行调控，对国土资源进行优化配置以及开发区域空间的这种重要手段就是国土空间规划。

一、国土空间规划体系现状

我国有八十多种空间性规划和二十多种法定规划，具有较强的空间属性的规划有六类，即经济社会发展规划、生态环境保护规划、城乡规划、土地利用规划、国土规划以及主功能区规划。

国家发展规划的统领是社会发展和国民经济规划，一般情况下有五年的编制期限，从国家层面到市县层面都展开了行动，全国的土地都存在着规划安排。我国国土空间开发的规划具有一定的约束和基础特性，其重点功能规划是按照自身的优势把国土空间规划划分成禁止开发、限制开发、重点开发和优化开发四项区域。把生态安全战略、农业战略和城市化战略作为主要研究对象，这三大战略对象的格局在2020年建成明确。国家实施土地用途管制的基本依据就是进行土地利用总体规划，从而将包括乡、县、市、省以及国家在内的五级规划体系建立形成，这其中发展城乡、区域统筹、整治土地、用地集约节约、保护耕地以及保护生态环境等空间安排就包括在内。具有相对完善的城乡规划体系，基本上具备了五种法定规划，即村庄规划、乡规划、镇规划、城市规划以及城镇体系规划，继而多个实施规划和专项规划由此衍生，开发保护城镇空间是其中主要的一个方面。

二、国外“多规合一”发展对我国的启示

英国是近代城市规划的主要来源地，亚欧国家的空间规划以及德国开创的区域规划都是自二战后开始实施的，虽然不编制的空间规划存在于北美国家，然而独立权力的州规划编制却为它们所有。通过深入分析学者对于国外空间规划的研究成果，笔者总结了以下几点：

（一）在欧洲，空间规划的种类非常丰富

总体来看，欧洲的空间规划大概可以分为土地的综合利用，法规的制定，城市化改革和区域经济发展等。而德国利用不同层次的空间规划来制衡空间发展，使其空间发展步调一致。而法国，在各个时期的国土整治重点都是不一样的，但整体来看都是以大区域的改革为基础，以城市规模为范围，以公共服务为引导来进行规划整治。而荷兰的空间规划是按照基础和网络以及应用三个层次来进行发展，而社会的经济动态对这三点会有一定的影响。在英国，则以地方发展规划为主要手段，实现对土地利用的空间管控。

（二）亚洲空间规划更倾向于将宏观指导和地方控制相互融合

在日本，他们把各个层次和种类的空间规划都作为重点规划对象。从一九六二年至今，共完成了六个“全综”。分别从国土的开发模式和空间结构，发展目标和法律的规划以及规划模式五个角度展示了各个使其的规划之间存在的依存关系。据记载，韩国从一九六三年开始前后总共制定了五次空间规划，韩国的国土和中国的国土的本底和面临的问题是不一致的，但是我国依然可以从韩国的空间规划中找到可利用的地方，吸取韩国的经验。

（三）地方规划主导北美空间规划

美国，加拿大，墨西哥的空间计划系统很有个性，复杂性，高层没有编制空间计划，区域计划结合自身情况，市级县级的统一规划拥有统一性并且有自己的计划，计划的贯彻落实中法律执行和公共投资起了很大作用。

（四）空间发展不平衡的特点存在于大洋洲、南美洲以及非洲等空间规划之中

《国家发展规划(一九七五到一九七九)》中巴西提到了要加强地区和城市战略，计划单元以发展展开，增强空间计划。在二零一二年南非提出了关于整个国家的发展计划、利比亚制定了《国家空间开发框架(二零一三到二零二五)》提出了位于大洋洲的发达国家澳大利亚把地区计划，土地开发利用方向，城市规划分区进行管理，和美国，加拿大，墨西哥比较像。

三、国土空间规划思路

（一）了解国土空间规划的规则

要积极贯彻“多规合一”“规划与蓝图一一对应的要求”。积极应对很多规划矛盾和国土之间的出现的问题，大部分包括地面与地下，国土的利用和维持没有很好的协商……。增加每种计划的紧密联系，把空间安排到最佳，把计划有序进行，把策略，目标，科学技术，编制时间限制都尽力做到最好。

（二）国土空间基础状况的研判

要深刻理解国土开发利用过程中的演进特点并且多多总结规律，善于发现开采及应用过程中的不良情况，结合发展大方向，剖析国土应用过程中的发展方向。

（三）评价资源环境空间适宜性和评价资源环境承载力

认识不利于国土应用过程中的生态环境问题，地质问题，水土问题等存在的各种情况，发展不利于发展的国土利用结构。把地区发展，地区经济状况，人口的流动相结合，确定一个具有发展前景的空间战略结构。

（四）国土空间战略的制定和主要控制线的规定

让每个市的开发发展方向和上级的计划发展方向做到真正统一起来，制定一条适合国土开采的结构，通过这种基本战略的指导，把握最靠近的控制线，清楚维持及整合发展方向，实现通过分区来达到管理目的和控制线，加强区和县的管理。

（五）综合整治国土和支撑基础设施的加强

针对分区进行管理的计划，加强环境保护，发电，讯息，交通，防止和减少自然和人为灾害等一系列的设施发展。从国土的空间修复来看，要大力发展矿区，土地，生态环保要素的治理。

（六）实施管理严格规划

当加强计划效力，动态调整，并联审批，协调衔接这四个计划的提出，就必须要针对治理要见效果，能力要有所提高，规划效能要继续加强，计划要有领导作用。

四、建立多规合一规划体系的措施

（一）拟订周密的多规合一策划案

在拟订“多规合一”策划案时要大胆创新，招纳专业人士讨论交流、吸取经验并逐步完善，改革以往的制度。制订的策划案需得到大多数人认可之后才能施行，要符合当地的法律条文，否则在实行时会受到阻碍。

（二）改善国土资源规划机制

要确定好国土资源的不同类别、不同级别，有针对性地规划好各级国土资源、整理各级别资源的功能。在进行规划时，要充分考虑可利用土地、城市区域、生态状况，详细规划各种资源，使规划和当地实际情况相符合，促进社会经济的发展。政府在拟订资源规划的策划案时，要注重实效性和针对性，科学开展规划工作，各政府部门做到权责分明、互相监督。

（三）制订规划目标方案

无论各区域处于发展的哪一阶段，都要坚持以人为核心，既要注重量的增长，又不忽视质的发展，做到发展和保护有机结合，在保护生态环境的同时开展规划，让生态环境和经济利益达到有机统一。制定好规划目标，并为之付出努力；制订详细计划，使空间规划的工作能够合情合理按部就班的开展下去。

（四）优化国土空间规划体系

我国的国土空间规划体系还有待改进，这次改进要以“从下试点、自上推进”为改进基础，来创建并完善相关的国土空间规划体系，国土空间规划体系的制定更多是为了清晰的界定国土空间规划的条理和附属关系以及分级管理，明确每种国土空间规划的目标和方式，明确现有国土空间规划之间存在的本质关系和相互关系以及先后顺序。在制定国土空间规划时，要对土地利用的整体规划和城市整体规划以及自然环境保护的整体规划等相关内容进行完善，使各个规划项目得到优化，使整体规划体系的内容更加细腻、层次更加丰富。以我国现有的国土空间规划体系的构思为基础再结合当代社会的经济发展规划和现有的国土空间综合规划来制定我国各层级政府的法律体系。

（五）完善法律体系与配套机制

第十八届三中全会针对我国国土规划发表了言论，会议指出要积极开发国土空间，保护自然生态环境，实现资源的高效利用。建立国土空间规划体系，需要政府的大力支持并要以一定的法律背景为前提，另外，也可以根据国土空间规划体系的构建来制定有关土地利用的总体规划、城乡土地规划、自然生态环境的保护规划的一系列法律法规，明确空间综合规划的主要内容和系统的审批流程以及各单位的管理责任和各级事权的界定。除此之外，行政机构也要进行改制，保证国家和省市各级政府的事权，使各级管理部门对于土地的管理的责任有清晰的界定，改制行政机构使其逐渐得到优化。

（六）强调空间协调和管控要求

指标体系的创立要明确表现出空间规划的中心任务，使土地的利用率得到完善，控制城镇土地的发展。解决规划使产生的空间冲突，尤其是城市的规划和土地利用规划上的矛盾，放弃不必要的城市公共建设和公共服务或降低其相关标准。标准的制定要结合相关内容内在的联系和层次，降低指标重复冲突的概率，使地方的发展规划的冲突问题得以解决。

五、结语

通过上文的表述可以看出我国在国土空间的规划上还存在一定的问题，这些问题的整治需要结合我国的经济社会的发展动态来有序进行，实现整治和革新。要多多汲取国外相关整治的成功案例的经验，来创建适合我国国情的具有高效可行性和针对性的整治体系，促进管理制度的创新完善，使管理效率得到有效提高，使我国的治理体系更加符合现代化要求。