人大重大事项决定权制度研究

白 雪

（新疆社会科学院法学研究所，乌鲁木齐 830011）

随着改革开放的深入和民主政治建设进程的不断加快，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，人民群众通过各级人民代表大会行使国家权力，持续、深入通过各种途径和形式参与国家和社会治理。我国宪法和法律规定，县级以上各级人大常委会有权依照法定程序讨论、决定国家事务中的重大事项。党的十八大以来，党中央和全国人大高度重视人大决定重大事项权力的行使，十八届三中全会明确规定，“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2021 年7 月，中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，明确要求支持和保障人大及其常委会依法加强对政府债务的审查监督，确保人大重大事项决定权落实落地。实践中人大侧重于立法权、监督权、任免权的行使，对重大事项决定权的行使相对薄弱，将之与其他职权混同的情形时有发生。人大重大事项权力弱化，导致人民参与管理国家和社会事物的权利不能得到切实保障，制约了法治政府建设和全面依法治国的深入推进。鉴于此，深入研究人大重大事项决定权，对完善人民代表大会制度、全面推进依法治国、发展社会主义民主政治具有重要意义。

一、人大讨论决定重大事项的历史沿革

（一）《中华人民共和国宪法》的规定

1954 年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）对人民代表大会的性质、原则和职权作出规定。第27条规定：全国人民代表大会“决定国民经济计划”，“审查和批准国家的预算和决算”，并设立兜底条款，即全国人大认为应当由其决定的重大事项。这些规定体现了全国人大具有广泛的民主性。1954 年《宪法》虽然没有明确规定人大重大事项决定权，但为其实施提供了良好开端。据此，第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（1953－1957）》《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》；第五次会议通过关于1957 年国家预算执行情况和1958 年国家预算及1958 年度国民经济计划的决议，并先后通过决议案187 项、任免案1831 项，审议政府报告37 次，是积极行使重大事项决定权的体现。[1]

1982 年《宪法》基本恢复了1954 年《宪法》规定的内容，对全国人大及常委会、地方人大及常委会的职权作出了民主化、科学化的规定，优化了重大事项决定权规定。其中，第62 条、67 条对人大及常委会的职权作出了具体规定，第99 条、104 条对地方各级人大及常委会决定本行政区域内重大事项作出规定。如第99 条规定:地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。各级人大审议政府工作报告，审查计划、财政报告、个别重大工程项目的立法规定，为人大审议国家预算执行情况和工作报告常态化、强化监督政府行政行为、推进政府重大决策出台前向本级人大报告提供了宪法保障。此后人大制度不断健全，人大重大事项决定权逐步拓展。1982 年《宪法》为人大重大事项行使决定权提供宪法保障，既体现了人大决定权的法定性，也保证人大决定重大事项权的灵活性和创造性。

（二）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定

1979 年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（以下简称《地方组织法》）对全国人大和地方各级人大职权作了具体规定。其中第7 条和第28 条对人大决定本行政区域内重大事项进行了列举式规定。1979 年《地方组织法》是我国首次以法律形式对重大事项决定权进行明确规定，标志着地方人大及其常委会行使重大事项决定权有了明确的法律依据。2015 年修订的《地方组织法》对重大事项的规定是在1979 年规定的基础上作出的内容细化和扩展，为人大及其常委会决定重大事项提供了重要的程序性规则，规定了各级人大召开会议的时间，议案提出主体、方式，听取审议工作报告、质询、发言和表决。2015 年《地方组织法》规定：县级以上的地方各级人民代表大会在本行政区域内行使规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作，审查和批准预算和决算；还规定：民族乡的人民代表大会在行使职权的时候，可以采取适合民族特点的具体措施。这些规定为地方人大审议重大事项提供了法律保障。

为贯彻落实习近平总书记关于践行以人民为中心的发展思想和发展全过程人民民主的重要论述，第十三届全国人大常委会审议了《地方组织法》修正草案。修正草案增加规定：地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府坚持以人民为中心，坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。修改的内容包括优化常委会组成人员结构，增加常委会组成人员的代表性、广泛性，充分发扬民主，加强地方人大及其常委会组织和工作建设。显然，这是对人大决定重大事项的实质化保障，体现了地方国家权力机关决定国民经济、国家预算执行和社会发展计划的合理性与合法性。《地方组织法》于1979 年通过，历经五次修改，推动了地方人大工作不断与时俱进和发展完善。

（三）国务院相关规定

健全政府重大决策出台前向人大报告制度，为人大行使重大事项决定权创造了重要条件。在全面依法治国的背景下，国务院出台了关于建立健全行政决策的规定和具体实施办法，进一步对重大决策程序作出具体规定，如：“对于重大决策和重大项目要进行合法性、合理性、可行性和可控性等风险性评估”，“健全依法决策机制，包括：确定重大行政决策法定程序、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，“健全人大讨论决定重大事项制度，对人大讨论决定重大事项进行专门规定，为实践中地方人大开展讨论决定重大事项工作提供指导”。此外，2019 年国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》，条例对重大行政决策事项的范围、作出程序、调整程序、责任追究等方面作出了具体规定。①参见《全面推进依法行政实施纲要》（2002 年）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（2010 年）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014 年）、《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（2017 年）、《重大行政决策程序暂行条例》（2019 年）等。这有利于政府对事关经济社会发展大局、涉及人民群众切身利益的重大决策事项，依法在出台前向人大报告，自觉接受人大监督，防止超越权限范围作出决策，不断提高决策的科学化、民主化、法治化水平。

二、人大重大事项决定权的实质内涵

重大事项决定权这一专业术语最早是彭真同志在1982 年召开的省级人大负责人座谈会讲话中首次提出，省级人大常委会的“四权”即立法权、监督权、人事任免权、重大事项决定权。人大重大事项决定权作为与立法权、监督权、任免权并列的一项重要职权，体现了人大作为国家权力机关的根本特征，是人民当家做主、人民主权原则的直接体现。准确把握、科学行使人大重大事项决定权的前提和基础在于辨析重大事项的概念及其要素，厘清重大事项决定权的权力边界。

（一）重大事项决定权的内涵与外延

人大有效行使重大事项决定权的关键在于准确把握重大事项决定权的实质，其前提在于明确“重大事项”内涵和范围。我国《宪法》规定了全国人大及其常委会重大事项讨论决定权的依据和类型②《宪法》第六十二条第十项“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；第十一项“审查和批准国家的预算执行情况的报告”；第十三项“批准省、自治区和直辖市的建置”；第十四项“决定特别行政区的设立及其制度”；第十五项“决定战争与和平的问题”等列举式授权；第十六项作为兜底条款规定：全国人大行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。第六十七条第五项“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”；第二十二项“全国人民代表大会授予的其他职权”作为开放性、兜底性授权。，《地方组织法》规定了县级以上的地方各级人民代表大会行使决定权的类型和重大事项领域③参见《地方组织法》第八条。。可以看出，《地方组织法》对重大事项采用分类模式加以规定[2]。虽然《宪法》和《地方组织法》对重大事项领域进行分类列举，但对决定事项范围的规定还很广泛笼统，容易造成界定重大事项存在较大自由裁量的空间。鉴于此，为避免政府越权和人大决定权缺位，需由人大及其常委会对如何界定重大事项的范围作出界定。

《宪法》第六十二条、六十七条对全国人大及其常委会重大事项决定权进行了分别列举。全国人大及其常委会作出的关乎政治、经济、文化、社会等国家事务的决定必然属于重大事项，当属全国人大及其常委会重大事项的范围①同注①。；对地方人大及其常委会而言，《宪法》《地方组织法》以及地方性法规对“重大事项”的范围均有相关规定。《宪法》第九十九条第一款首先规定了地方人大的法定职权，第二款规定了地方人大的决定职权范围②《宪法》第九十九条第一款：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第二款：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”。《地方组织法》作出进一步明确③《地方组织法》第八条第二款：“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”；第三款：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”；第九条第三款：“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”；第四款：“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”；第五款：“决定本行政区域内的民政工作的实施计划”。。近年来，地方人大及其常委会纷纷依据《宪法》和《地方组织法》并结合实际，出台关于讨论、决定重大事项的规定。地方人大多数采取“列举相加兜底”的方式，对本行政区域政治、经济、文化、社会发展，以及根本性、全局性、长远性的事项范围、类别、程度、时间阶段作出较为细致的规定[3]。

（二）人大重大事项决定权的性质

人大重大事项决定权作为与立法权、监督权、任免权并列的一项职权已为学界和实务界共识。全国人大常委会原委员长彭真认为地方人大常委会的四项职权包括：第一，制定、颁布地方性法规；第二，讨论、决定本行政区域内的重大事项以及国民经济计划和预算的部分变更；第三，人事任免；第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。研究人大重大事项决定权，有必要从权力角度对重大事项决定权进行解读和探讨，对于协调人大重大事项决定权与政府、党委决策权的关系，健全政府重大决策报告制度和人大讨论决定重大事项制度具有重要意义。

从权力属性层面来看，人民代表大会的权力来源于人民授权由人民代表大会统一行使国家权力。我国一切权力属于人民，是人民民主专政的社会主义国家，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会重大事项决定权的提出与人民代表大会作为国家权力机关的地位以及人民代表大会作为政治权力组织形式的制度本质是联系在一起的[4]。人大重大事项决定权意味着人民有权决定国家和社会的一切重大事项，人大在政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等领域的重大事项决定权充分体现了人民拥有广泛的权力和人民主权原则。

从权力制衡层面来看，人大重大事项决定权具有权威性与约束力。“一府两院”由人大产生，对人大负责，人大监督和制约政府行政执法权。人大及其常委会要保障科学、民主、依法决策，就要对政府作出的关于政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源包含民政等工作的重大决策作出具有权威性的决定形式，这也是宪法规定的人大职权的权威性和约束力的体现。同时，人大对由其产生的政府重大决策的行使决定权是对政府行为的监督，寓制衡于监督，制约和规范政府权力[5]。人大行使重大事项决定权，既发挥了人大法定职能，保障了人民群众对重大事项决定权，亦树立了法律的权威，是建设法治社会、贯彻全面依法治国的应有之意[6]。

三、人大重大事项决定权的价值意蕴

人大重大事项决定权是推进全面依法治国、践行全过程人民民主与合法性、合理性的统一。人大行使重大事项决定权是在党的领导下，通过科学民主决策过程，代表人民管理国家事务，实现党的主张与人民意志的有机统一，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。

（一）推进全面依法治国的需要

人大依法决定重大事项是社会主义法治国家的题中应有之义，是全面推进依法治国的必然要求。人大作为国家权力机关，处在社会主义民主法治建设的第一线，在全面依法治国中担负着重要职责。人大依法履行重大事项决定权，是对宪法和法律的有效实施，在法律的实施中创造法治环境，体现法律权威，是社会主义民主政治和法治社会建设的关键环节。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，人大决定政府重大决策有利于将政府行为纳入法治轨道，倒逼法治政府建设，提高政府治理法治化水平，以法治政府带动法治国家、法治社会建设不断向前推进[7]。

（二）人民民主的体现

决定权是指国家权力机关讨论、决定重大事项的权力，重大事项决定权作为人民代表大会四类职权之一，具有鲜明的法定性、人民性、权威性和强制性。人民通过直接或者间接的方式来选出全国人民代表大会代表和地方各级人民代表大会的代表，来行使管理国家的民主权利，享有选举权和被选举权是我国广大人民群众的一项最为重要的民主权利。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家政治、经济、文化和社会事务。人民代表大会是代表人民讨论、决定重大事项的制度，人大制度的内涵是发展民主政治，人大的各项权力都是人民当家做主的表现。人大决定权行使方式多样、覆盖面广泛，人民代表大会讨论审议“一府两院”各项工作报告，作出决定、决议都是人大行使决定权最主要的方式。人民代表大会决定本行政区域内的重大事项，既能充分发挥会议主体——人大代表的积极性、创造性，亦是人民民主的本质体现。

（三）合法性与合理性的统一

重大事项是对本行政区域经济社会发展产生重大影响的事项，具有根本性、全局性和长远性。决定重大事项实质支配或管理着国家的财政、社会、文化和人力资源，具备明显的公权力属性，不仅需要法律的明确授权，还需要获得人民的广泛认同，以实现合法性与合理性的统一。首先，法定职责必须为。重大事项决定权已有法律规定，人大在法律规定的职权范围内决定本行政区域内重大事项是实施宪法和法律的规定，正是合法性的体现。[8]第二，权力的行使以合理性为前提。根据人大的性质、职能和运行特点，人大决定区内各方面的重大事项遵循民主、科学的决策过程，以维护大多数群众的根本利益为宗旨，密切联系实际和人民群众，体现人民民主，凝聚人民智慧，代表人民作出正确决策，具有合理性基础。

四、人大行使重大事项决定权存在的主要问题和原因

从人大职权行使的现状来看，重大事项决定权是与立法、监督和人事任免职权相比较为薄弱的环节，存在重大事项内容难以把握，决定决议形式、空洞，人大重大事项决定权与党委决策权、政府行政管理权界限模糊，决定执行不彻底等主要问题。这些问题产生的主要原因在于：第一，法律规定比较原则。《宪法》和《地方组织法》对重大事项作出规定，但是界定仍然不是十分清晰，加之“重大事项”是关系到地区发展稳定和人民群众利益的重要事项，是一个地区动态的、发展的概念，对此进行实质性判断涉及价值选择，难以用固定标准衡量，造成各方对重大事项的界定参差不齐，决定权行使不规范、不统一。第二，缺乏有效的制度机制保障。要保证人大重大事项决定权行使的有效性，就必须要有相关配套的机制。如政府重大事项报告制度，重大行政决策合法性审查，重大决策听证制度，重大决策专家论证咨询，党委、人大和政府之间沟通协调等必要环节，只有在这些相关制度规范和支持下，人大行使重大事项决定权环节才有保障，否则将导致重大事项决定权的行使程序链不完善、不到位，效果不理想，出现决定权虚置现象。第三，缺乏有效的权力监督机制。决定重大事项要建立在广泛的民意基础上，这既是重大事项决定权的出发点，也是最终归宿。重大事项决定的时间、内容和人大代表参与度是履行决定重大事项职能的集中表现。对人大重大事项决定权行使的监督重要性认识不足，缺乏有力监督措施和责任追究机制，往往造成重大事项决定走走过场、流于形式，难以真正做实决定重大事项。

针对现状，要加强人大决定重大事项权，进一步推动人大及其常委会各项职权的行使，充分发挥人大在全面依法治国中的职能作用，笔者从加强立法、建立机制、强化监管三个维度思考，并提出一些意见。

五、人大重大事项决定权完善的实践路径

（一）加强人大对重大事项议案的审议

1.界定重大事项范围

一方面，要把听取审议政府工作报告、审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算以及社会事业发展规划作为重大事项决定权的主要方面。另一方面，在确定重大事项时，坚持从实际出发，构建适应本行政区域发展阶段的重大事项界定标准与范围。根据《宪法》和《地方组织法》的规定和精神，对“议而必决”事项进行具体化，如山东、河南、广西、杭州、宁波、衢州、金华将“议而必决”事项作了细化规定[9,10]。同时，根据实际需要，增加对“议而可决”事项的审议，增加城镇体系规划的编制、修改，经济体制、战略性产业政策、国有资产管理政策的调整、政府投资、政府债务、污染防治、节能降耗、公共服务及与人民群众利益密切相关的资金收支、管理情况等①参见《宁波市人大常委会讨论决定重大事项办法》（2013 年）。。

2.制定人大讨论决定重大事项的年度清单

人大讨论决定重大事项年度清单制度旨在加强人大职能，促进人大重大事项决定权的行使，规范政府重大事项报告工作。重大事项清单是人大讨论、决定重大事项工作的项目表和流程图，建立人大讨论决定重大事项年度清单制度，要聚焦明确选择重大事项的原则,加强对重大事项清单的认知和分类,建立完善人大重大事项处理流程、重大事项清单监督落实机制和责任追究机制。重大事项清单的内容包括：重大事项清单的选择目的、确立依据、基本原则、具体范围、工作流程和问责。重点关注中央文件提出的“四个重大一个建设”[11]。以《乌鲁木齐市人大常委会讨论、决定重大事项的规定》为例，应当提请人大常委会讨论、决定的重大事项包括：为保证宪法、法律、法规和市人民代表大会决议、决定的遵守和执行所采取的重大措施；国民经济和社会发展的修订方案及其调整、变更和本级财政决算；城市总体规划和涉及城市总体规划性质、规模、发展方向、总体布局的重大变更；依法治市、民族团结和社会稳定工作的重大部署；人口、土地、环境资源保护方面的中、长期规划；教育、科学、文化、卫生、民政等事业的中、长期发展规划；撤销不适当的决定、命令、决议以及人民代表大会交付审议、决定的事项。

3.对列入人大决定的重大事项开展深入调研论证。

对重大事项开展调研论证有助于全方位认识所决定的重大事项的本质、特点和影响面，是形成正确认知、作出正确决定的必要条件。首先，对列入人大讨论决定的重大事项开展深度调研，要围绕该重大事项开展广泛的调查。通过多元方式、多种途径，包括普遍调查、重点调查、典型调查、随机调查、非随机调查、抽样调查、整群调查、分层调查等方式，形成全局性、系统性、整体性的认知，在此基础上作出全局性、系统性、整体性的决定。其次，将群众对重大事项的问题反映作为调查的导向。广泛听取人大代表和社会各方面的意见，在组织调查时，有关的国家机关、社会团体、企事业组织和公民都有义务提供必要的协助。第三，建立公示制度。在讨论涉及群众利益密切相关的重大事项时，要及时将重大事项的有关情况向公众公示，充分保障人民群众的知情权。公开征集社会各方面的意见，及时吸纳合理、可行的意见、建议，真正做到问计于民、问政于民、问需于民。

（二）健全人大重大事项决定权法律制度和工作机制

1.完善人大决定重大事项决定权相关法律法规

我国《宪法》和《地方组织法》是人大行使重大事项决定权的依据，但目前我国尚未出台专门法律规定人大讨论决定重大事项决定权。鉴于此，一方面，要加快全国人大对重大事项决定权进行专项立法，全国人大根据《宪法》和《地方组织法》的精神和规定，对人大重大事项决定权进行专项立法，对重大事项的概念内涵和外延进行明确、具体界定，为人大决定权提供规范性和可操作性的法律依据；另一方面，地方人大联系实际出台地方性法规，对决定权内容进一步细化，为人大重大事项决定权提供法律制度保障。地方人大结合本地区层级、发展阶段和时间，根据以往实践经验和成熟做法，将《宪法》和《地方组织法》的规定加以明确，保障和促进决定权有效实施。在立法条件不成熟时，先制定规范性文件，作为人大行使重大事项决定权的正确方向和明确依据，推动人大工作开展。

2.健全人大、党委和政府重大决策沟通机制，建立相关重大事项的确定、调整以及相关信息的通报制度，完善沟通渠道和机制

首先，人大及常委会决定重大事项必须坚持党的领导。将党的主张、方针、政策和重大决策通过法定程序上升为国家意志，贯彻落实《宪法》、法律和中央及省（市）自治区党委重要精神。理顺党委、人大和政府的权力运行机制，要处理好党委决策权、人大决定权、政府执行权和人大监督权之间的关系。人大作为重大事项决定机关要支持政府推进执行重大决策，保障决定落实到位。同时，对于专业性强、与人民群众密切相关的事项，应实行听证和公示制度，坚持群众路线，拓宽人民群众参与决策的渠道，支持政府和有关方面独立负责地处理好有关问题。

其次，政府严格在法律法规规定的职权范围，突出重点工作，将社会热点和群众关注度高的事项协商提出报党委同意，并向人大报告重大事项清单。人大要支持政府依法行政，不干涉政府作出的具体行政行为，关注政府对于重大事项的调整变更及时讨论协商，作出决定，并监督政府有效执行。各级人大和本级政府要加强沟通和联系。同时，人大及其常委会的工作机构、行政机关要加强与相关机构、部门的沟通，通过定期召开会议、开展工作调研等方式，就政府重大决策出台前向全国人大提交的工作报告交换意见，推进工作落实。[12]

（三）加强跟踪监督，确保决定权的执行效果

人大及其常委会要积极有效行使决定权，建立完善事前、事中、事后监督体系，督促落实工作制度、强化监督问责。一方面，人大要加强监督检查，主动发挥法定职能作用，听取审议工作报告、专题询问、代表走访，深入专项调研，加强对决策决议执行情况的跟踪监督检查，推动决策决议执行。人大及其常委会可以通过询问、质询、特定问题调查等方式，强化监督，坚持问题导向，对于群众反映强烈的问题，推动整改落实到位。[13]另一方面，政府建立定期报告制度，落实人大及其常委会通过的决议、决定和意见，并及时报告执行情况。政府要重视办理人大建议，把办理工作与政府和部门自身的业务工作结合起来，尤其是对党委确定的各项重点领域重大事项，要自觉、主动地接受人大的监督，做到件件有着落，事事有回音，真正让人民满意。