基于风险防控的我国城投公司投融资管理模式分析

王 雷

（湖北夷陵经济发展集团有限公司，湖北 宜昌 443100）

1991年上海、重庆、广东等省市相继成立城投公司，并将城投公司作为政府投融资平台。我国该时期的城投公司并没有实际资产，仅仅是一个由财政部门以及地方建委组建政府投融资载体。并且该时期城投公司所有的公司资本金以及项目运作资金全部依赖于财政拨款，若城投公司资金不足则由财政担保向商业银行进行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继：财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。2008年由于全球金融危机爆发，我国下放4万亿元投资刺激资金标志着我国城投公司进入高速发展阶段。在“4万亿政策”的刺激下，我国大批商业银行都积极加入了基础设施建设工程的投融资并扶持国家重点项目。2009年我国央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”因此，我国城投公司得到了商业银行以及政府政策的双重支持，实现了高质量高速发展。2010年我国发改委明确规定城投公司必须有70%的主营收入来自于自身投融资收益，政府补贴只能占30%。这一政令具有一定的前瞻性，可预防地方政府财政开支太大，间接带来中央政府大规模财政赤字。2009年至今我国政府共发布了《关于进一步加强我国信贷结构调整促进国民经济稳定发展的指导意见》、《关于进一步加强地方政府举债融资行为的通知》以及《国务院办公厅关于基础设施领域补短板力度的指导意见》等一系列政策来规范我国城投事业的实际操作以及发展。城投公司投融资管理质量直接决定了我国地方政府资产运作效益以及基础设施建设水平，然而目前我国城投公司在投融管理的过程中还存在投资结构不合理、资产负债管理不科学、缺乏财务风险识别与预警机制等问题。基于风险防控的投融资管理不仅能够优化城投公司投融资模式，还能够降低城投公司的股权以及债务运营风险。因此，本文第一部分首先分析了我国城投公司投融资管理的基本内容，第二部分探究了风险防控对城投公司投融资管理的作用分析，第三部分基于基于风险防控提出我国城投公司投融资管理质量优化建议。

一、我国城投公司投融资管理的基本内容

1.投融资战略分析

投融资战略分析从宏观战略层面综合考量城投企业投融资管理策略、投融资结构以及投融资风险与经验和识别机制的可行性，并且将城投企业的业务蓝图、财务战略、预算编制以及风险预案和投融资管理战略有机结合以优化城投企业的投融资结构、最大化资金配置效益以及资产负债管理成效。城投公司在投融资战略分析的过程中需要将行业发展背景以及政府投融资优惠政策与财务战略、兼并购策略以及业务扩张计划相结合，进而使得城投公司能够提高投融资策略的有效性并且降低地方政府负债风险。城投公司可以基于PEST模型，根据宏观战略配置要求将城投公司所处的政策环境、行业发展行情、政府基础建设规划、地方经济发展条件以及社会技术发展条件有机融合，以提高城投公司对于宏观经济、宏观政策以及宏观市场发展水平的认知，进而提高城投公司投融资策略、业务发展规划以及资产负债管理策略的精准导向属性。

城投公司还可以采取波特五力分析模型，对于城投公司的市场核心竞争力、投融资产品的价格谈判能力、融资渠道管理渠道、金融产品应用能力以及投融资替代品的潜在威胁能力这五力进行系统性分析，从而将城投公司的微观投融资策略和城投公司的内部控制水平、投融资风险控制水平相结合，最终提高城投公司投融资战略的科学性以及可行性。

2.财务指标分析

城投企业投融资管理不能够脱离财务指标分析而进行，资产负债管理、投融资策略的制定都需要依赖于底层科学的财务指标。目前，城投公司财务指标分析方法有杜邦分析法、趋势分析法以及比率分析法。其中比率分析法主要根据最基础的原始财务数据进行计算，例如资产负债率、股权收益率、成本利润率、速动比率等。比率分析法是原始数据的进一步衍生分析，整体的计算框架以及逻辑较为简单并能够清晰明了地放映企业的投融资管理的经济效益，但是比率分析法无法结合外部社会环境、政策环境以及市场环境的变化对企业的投融资发展前景进行动态分析，以至于无法有效指导企业对投融资策略以及投融资结构进行精准调整。趋势分析法在比率分析法的基础上结合了历史财务经营数据对企业的投融资前景进行分析，并对企业的财务结构、资产负债结构以及现金流结构进行了合理预测，进而能够统筹企业的投融资发展。比率分析法和趋势分析法的有机结合能够一定程度放映企业投融资策略的经济效益、投融资的现金流风险水平以及投融资的成本结构，但是无法有效反映出城投企业财务指标之间的内在联系，因此城投企业在财务指标分析的过程中还需要运用杜邦分析法来弥补比率分析法和趋势分析法的局限性。杜邦分析法在比率分析法的基础上将净资产收益率以及权益资本收益率分解为销售净利率、资产周转率以及权益乘数等因子，进而通过因子之间的数值关系来测量城投企业投融资管理的经济效益以及薄弱环节。

3.投融资渠道管理

在我国地方政府举债融资行为约束逐渐增强以及地方债务融资形式受限的背景下，我国城投企业面临着较大的投融资渠道管理压力。城投融资投融资渠道管理主要分为内源性融资以及外源性融资。内源性融资指城投企业存粹反复运用自由资金，实现资产保值增值以及优化现金流。内源性融资能够缓解城投公司借贷压力，减少城投公司的利息支出。但是城投公司并不能够仅仅依赖于内源性融资实现规模化的投融资效益，城投公司还必须依赖债务融资、股权融资以及利用金融产品等外源性融资来增加公司融资渠道，提高公司现金流管理以及资产负债管理质量。对于城投公司债务管理方面，城投公司一般可以选择置换存量债务、债务重构等渠道来化解债务违约风险。

4.地方社会经济发展水平分析

城投公司的可持续发展与地方社会经济发展水平有着必要的关联。城投公司作为地方投融资管理平台直接影响着地方的城市建设以及经济发展，因此城投公司在优化投融资管理效益的过程中必须对地方社会经济发展水平进行全面评估，从而实现投融资管理的协同效益。城投公司应该从存量以及增量两个方面综合考虑地方社会经济发展水平。在对地方经济规模存量的评估中，主要运用的指标是地方生产总值、地方消费者物价指数以及人均可支配收入等。在增量方面，城投公司需要考虑地方经济增速指标，例如地方GDP增速、对外贸易增长率等。

二、风险防控对城投公司投融资管理的作用分析

1.促进城投公司达成战略目标

风险防控是城投公司现代化财务管理体系中不可或缺的关键内容。城投公司在制定战略目标过程中必需基于全面的历史财务数据对经营风险以及财务风险进行合理评估，进而促进战略目标的达成。城投公司主要的战略目标是通过资产负债运作以及投融资渠道管理来或缺必要的项目建设资金，进而实现资产增值并加快城市基础实施建设的进程。事前的风险评估不仅能够有效提高城投公司战略目标的科学性，还能够促进城投公司实现业务和财务的深度融合。在城投公司投融资管理的过程中，全面的风险防控机制还能够对其财务风险指标进行实时的监控，从而保障城投公司能够稳定开展投融资业务，并逐步达成战略目标。若城投公司在制定战略目标的过程中没有开展正确的风险评估工作，这将直接导致城投公司战略目标的可行性降低，并且影响城投公司实现规模化的投融资管理。财务风险分析是城投公司制定战略布局过程中的关键环节。城投公司需要重点关注财务管理风险以及政策变动风险，以达成预期的融资目标以及项目成果。城投公司需要通过杜邦分析法、趋势分析法以及比率分析法等财务分析方法对业务经营的风险、资产负债结构风险以及流动性风险等进行精确的识别，进而对战略目标的不足之处进行持续优化。此外，城投公司在业务经营的过程中都离不开国家财政的补助支持，因此国家政策风险是城投公司在制定战略目标过程的重点评估内容。总而言之，城投公司在战略目标的制定、执行以及考核过程中结合全面的风险防控工作能够最大化城投公司投融资管理的经济效益，并促进城投公司稳步达成战略目标。

2.降低城投公司的财务风险

2014年我国国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），强调了风险防控对于城投公司可持续发展的重要性，并要求城投公司建立“借、用、还”一体化的债务融资管理机制，从而降低财政金融风险，推进我国实体经济健康发展。同时《意见》对地方政府债务施行限额管理，城投公司的新举借债务只能够用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。该规定一定程度控制了城投公司的债务融资方式，降低了城投公司的债务违约风险。根据财政部网站发布的公开信息，截至2020年12月末，我国地方政府债务余额高达25.66万亿元，同比增长20.31%，其中一半债务12.73万亿元，专项债务12.92万亿元。2020年全年我国地方政府新增债券总额4.52万亿元，新增地方政府再融资债券1.89万亿元。同时2020年全年我国地方政府债券到期偿还本金2.07万亿元，地方政府债券支付利息7963亿元。从以上数据可以看出，城投公司作为我国地方投融资的关键平台，必须在投融资管理的过程中全面贯彻风险管理才能够合理规避风险损失，优化投融资成果。2018年国家发改委联合财政部发布的《关于进一步增钱企业债务服务实体经济能力严格防范地方政府债务风险的通知》严格了城投公司PPP模式的运作内容以及适用范围，要求城投公司以及地方政府审慎评估PPP项目发债风险。在我国政府对于地方政府融资风险的管控之下，我国城公司的风险管理能力有所上升，进而增强了我国地方政府投融资管理效益，降低了城投公司的财务风险。2020年我国政府债务余额与GDP之比（即政府负债率）为45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。

三、基于风险防控的我国城投公司投融资管理质量优化建议

1.强化风险防控意识

城投公司在经营过程中面临着投融资成本控制风险、应收账款管理风险、坏账风险以及资产配置风险。因此风险防控是城投公司投融资管理的关键环节。全面的风险管理工作不仅能够优化城投公司的财务决策的经济效益，还能够合理缩小城投公司的财务风险敞口。城投公司应该基于风险管理对自身的营运能力、资金管理能力以及盈利能力进行客观评估。同时，城投公司应该对财务数据进行有效整合以对城投公司当下的业务经营模式以及投融资渠道进行客观的评判，从而不断优化城投公司的投融资管理质量，规避投融资决策不当导致的财务危机问题。风险防控是一个全生命周期的过程，不仅仅针对城投公司某一个时点的财务状况而进行，而是对城投公司投融资业务进行全过程的管理。因此，城投公司应该将强化风险防控意识，提升对于投融资风险管理的理解，并将风险管理内嵌在投融资决策的全过程。

2.建立投融资预算管理机制

全面预算管理、资产负债管理以及财务会计风险制度是城投公司风险防控的主要内容。全面预算管理是现代企业风险管理的重要组成部分，同时也是城投公司合理运用财政拨款资金的关键基础。全面预算管理包括了科学的预算编制、全过程的预算执行以及预算评估。城投公司应该根据自身战略发展、往年的投融资经营成果以及财务管理情况制定包含资源配置计划、资产负债计划、现金流规划以及成本控制在内的本年度资金收支管理计划。预算编制的核心作用是指导城投公司开展合规的投融资活动，并且促进城投公司实现业财融合以及收支平衡。城投公司在制定预算编制的过程中需要对投融资业务以及财务运营情况进行合理的财务分析，从而使得预算编制能够正确指导城投企业开展效益最大化的投融资活动。预算执行是城投公司预算编制发挥统筹发展以及风险管控作用的根本途径。城投公司企业在制定科学的预算编制后需要严格落实预算编制中的资金配置计划。城投公司各个部门需要严格执行预算编制，并且依据预算编制下的收支阈值开展业务经营以及资金运营活动。城投企业不得在预算执行的过程中随意偏离预算编制的规定。城投公司在预算执行过程中要对合同收入以及投融资成本支出进行全面的核算，从而保障资金开支的真实性以及合规性。城投公司的现金流管理、资产负债管理以及应收账款管理等资本运作内容也需要严格执行预算编制的要求。

3.开展多样化的资产负债管理

多数城投公司往往采用增量管理的思维进行地方债务管理模式。增量管理从短期来看能够实现投融资管理的协同效益以及规模效益，但是在长期中增加了城投公司的债务违约风险。因此，城投公司应该根据新预算法的规定采用余额管理，并将防范存量债务风险作为资产负债管理的核心。城投公司应该对现有存量债务施行分类管理，采用资产证券化、债转户等方式对不良债务进行及时处理。城投公司应该根据基建项目资金收益水平，将存量债务划分为政府债务、一般债务与专项债务，同时城投公司可以通过优质资产注入、原贷款银行债务展期和地方政府债券置换等方式优化债务管理质量。

四、结语

随着我我国新经济体制改革的深化，城投公司作为我国地方政府投融资平台在我国城镇化建设过程中发挥着关键的作用。然而目前我国城投公司对于投融资风险管理的认识程度较浅，亟须强化风险管理意识以实现风险管理的全覆盖。城投公司应该建立投融资预算管理机制，制定可续的投融资预算编制并实现全生命周期的预算执行管理。城投公司在债务风险管理的过程中需要制定负债规模以及资产负债率的双重约束，进而规范资产负债运作，合理降低债务违约风险。综合来看，风险管理作为财务管理的衍生工作，能够提高城投公司资产运作效益以及成本控制能力，进而最大程度缩小城投公司财务管理的风险敞口。