农村产权交易的困境与破局

艾里西尔·艾萨，帕合丽娅·艾合买提

(1、新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052；2、新疆警察学院 法律系，新疆 乌鲁木齐 830011)

农村产权交易在我国并非全新概念，早在2013年中共中央就已强调应当赋予农民更多财产权利，尽快建立农村产权流转交易市场。时至今日，农村产权交易的探索已长达7年之久，改革过程可谓“一波三折”，改革成效不断升级。其中，2015 年国务院出台的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》中强调，在维护人民利益的前提下，不断完善农村产权交易市场，规范农村产权交易流程，并做好产权流转后的各项服务工作；2016 年制定的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中强调，要立足于农村区域特征，推动产权交易市建设，促进产权交易活动的规范化。2020年发布的《关于做好2020年农业农村政策与改革相关重点工作的通知》中提出全面推开农村集体产权制度改革试点。从中央的部署看，盘活农村产权将成为今后三农工作的重点内容。积极开展农村产权交易工作，对优化农村资源配置、盘活农村沉睡资产、激发农村市场发展动力、繁荣农村经济以及促进城乡一体性发展等意义重大。

一、农村产权交易的重要性

农村产权交易就是在遵守相关法律的前提下，两个或者两个以上农村经济主体之间按照一定的程序有偿转让农村产权的民事行为。需要明确的是，农村产权的内容构成较为丰富，主要有土地承包经营权、宅基地使用权、农村资源性产权、农村经营性产权以及农业类知识产权等。

一方面，做好农村产权交易工作，能够提升农村资产流动速度，有效释放农村经济活力，进而有助于增加农民财产性收入。受多种因素限制，广大农村地区所蕴藏的各种经济资源长期处于“沉睡”之中，大量潜在资源流动受到诸多限制，内在价值无法得到充分发挥，造成农村经济发展活力出现严重不足。但是，农村产权交易工作的有序推进，突破了城乡之间的资源流动界限，提升了农村产权的流动性，拓展了农村产权的流动范围，逐步“唤醒”了农村的经济资源，真正实现了农村经济资源的优化配置。可以说，将农村产权的流动范围扩大到本集体经济组织之外，有助于外来资金、先进技术以及人才的引进，这对于加快农业现代化进程也具有重要意义。从另一角度分析，农村产权交易工作的有序推进，能够促使更多农民摆脱土地的束缚，同时，将自有产权变现并用于个人职业发展，间接地加快了城镇化发展进程。

另一方面，做好农村产权交易工作，能够改变农民弱势地位，促进农村产权保值增值。在过去的很长一段时间，农村产权的交易范围只是局限于本集体经济组织内部，农民的产权处置主要依赖于亲朋好友的介绍，交易范围的狭窄及交易对象的单一导致农民在产权交易中处于弱势地位。农村产权交易工作的规范性、有序性能够从根本上扭转农村集体资产“贬值”的不合理局面，让农村集体资产的真实价值充分发挥出来。同时，农村产权交易市场的建构为农民产权处置提供了新的信息发布渠道，在这一平台上，作为产权持有人的农民拥有了更多选择，交易范围得到进一步拓展，特别是经过市场的充分竞争，土地等资源的交易价格也大幅度提升。此外，在建立农村产权交易市场过程中，必须制定一系列制度，用于规范农村产权交易活动，这为产权交易参与主体创造了更加公平、公正的环境，很大程度上维护了农民利益、改善了农民的弱势地位。

二、农村产权交易面临的困境

受多种因素制约，我国农村产权交易的相关立法不够完善，监管与风险控制机制不够健全，配套服务水平不高，这些现实困境导致农村产权交易活动缺乏规范性，交易信息不够公开、透明。唯有正视问题、破解问题，才能促进农村产权交易活动的有序进行。

(一)农村产权相关立法不完善

农村产权交易的相关立法存在漏洞，相关条文修订相对滞后，不利于农村产权交易的有序发展。从法理学角度看，法律具有滞后性，这意味着农村产权的相关法律制度要按照社会发展需求及时作出调整才能对市场交易行为起到必要的规制作用。现有的土地承包法是建立在所有权与承包权相分离的基础之上的，而目前国家所倡导的是“三权分离”，立法基础的改变必然推动相关制度的完善与修订，而现实是农村土地承包法的相关内容并未随之进行调整，这显然不利于农村产权交易工作的有序进行。不可否认，农村产权交易涉及到土地承包经营权抵押、宅基地流转等问题。其中，《物权法》、《土地管理法》以及《关于加强农村宅基地管理的意见》等则对宅基地流转做了严格限制，即除非是本集体经济组织成员，否则不得购买宅基地。《物权法》、《土地承包法》等都提出，凡是通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，不得进行抵押融资。上述规定对农村产权交易产生了一定的阻碍。最后，立法空白也是农村产权交易法律制度不完善的表现之一。针对集体资产的股份问题，目前并未出台相关法律规定，导致农民在股权交易中无法可依，即便出现纠纷，也难以通过法律来维护自身权益。

(二)农村产权的权属不清晰

明确产权归属是农村产权交易的基础与前提，是促进农村产权交易市场有序发展的根本保障。目前农村产权交易存在权属不明、权利主体模糊或者虚化等问题，实践中因产权交易而引发的争议屡屡发生。以土地产权为例，按照现行法律的要求，农村宅基地所有权归集体，但集体所指的具体对象究竟是谁(如村委会、集体经济组织或者其他)并未作出详细说明，如此一来，很容易出现多个权利主体重复流转的问题，进而造成更大的社会冲突。我们知道，农村产权的显著特性是排他性，必须明确权利主体，做好权属登记，才能从根本上避免各种纠纷。近几年，多地积极开展农村产权的确权工作，但受多种影响制约，农村各类产权确权颁证工作进度不同。部分地区虽然完成了农村土地承包经营权的确权工作，但针对农村资源性产权、农村经营性产权等方面的确权工作并未同步开展；还有一些地区在农村各类产权确权方面都比较积极，但因上级政策不明朗及落实不到位等问题，导致权证办理方面始终处于停滞状态。总之，农村产权确权颁证工作不彻底，依然有大量基础性工作需要完成。

(三)农村产权交易的配套中介服务不到位

农村产权交易涉及到资产价值评估、融资担保、农业保险、土地托管、交易公证以及政策法律咨询等多项内容，要提升产权交易效率，促进产权交易的顺利进行，必须有专门的第三方机构提供必要的支持。具体到实践中，因农村产权交易的配套服务滞后，导致产权交易价格的确定主要通过交易双方协商完成；同时，第三方服务机构的缺失使得农村产权交易的资产价值评估不够合理，尤其是进行抵押时，产权价值评估主体往往是金融机构，缺乏第三方主体参与，评估价格难免有失公允；针对农村产权交易中遇到的如合同签订等法律问题，需要第三方服务机构提供法律咨询及服务，但目前此类服务在农村产权交易市场的覆盖面极为有限。

一般来说，第三方服务机构在为农村产权交易提供服务的同时要按比例抽取一定的佣金用于维持正常运营。目前我国农村产权交易额度并不高，如果第三方服务机构收取的佣金过高，无形中增加了农村产权交易的成本，但如果佣金过低，又不足以弥补第三方服务机构的运营成本，客观上降低了第三方服务机构的服务能力与水平，甚至可能迫使其退出交易市场。

(四)农村产权交易存在监管漏洞

一般来讲，监管应当贯穿于农村产权交易的全过程，包括事前监管、事中监管及事后监管。实际上，农民在产权交易中所关心的重点是成交价格，至于交易后的用途等问题则鲜有顾及，于是便形成了重视事前、事中监管，忽略事后监管的局面。鉴于土地产权交易是农村产权交易中最为突出的问题，这里着重以土地产权流转为例加以说明。当农村土地流转后，那些取得土地使用权的企业只看重眼前利益，彻底改变原有土地的用途，如在耕地上建办公楼、餐饮店或者农家乐等，忽略了土地的可持续开发与利用问题。随着农村土地流转工作的持续开展，耕地面积出现大幅度降低，在对粮食安全造成威胁的同时，还给生态环境带来严重破坏。为避免这一现象发生，必须重视强化农村产权流转的后期监管，完善交易风险防范机制。

三、破解农村产权交易困境的具体建议

针对农村产权交易所面临的困境，应当坚持农村产权政策导向，立足于产权交易市场现状，以保障民生为根本出发点，尽快明晰产权归属，不断健全相关法律制度，加大对产权交易整个过程的监督与管理力度，同时，要发挥第三方服务机构的专业化优势，为农村产权交易主体提供配套服务，并完善相关的风险控制机制，有效规范农村产权交易活动，提升农村产权交易效率。

(一)完善农村产权交易的相关立法

为促进农村产权交易实现规范化运行，应当尽快弥补立法空白，修改不合理限制，不断完善与产权交易相关的法律制度。唯有扫清法律法规障碍，才能为农村产权交易提供良好的法制环境。在这里，要以不损害农民权益为核心要求，以不突破耕地红线为基本原则，在明确权能归属、推进多样赋权的前提下，逐步地放活经营权、落实处置权、保障收益权，以此不断健全农村产权交易相关法律制度。第一，结合农村产权交易实际找出立法漏洞，针对空白领域制定法律法规，如建议针对农村集体资产的股份问题制定相关政策，为股权交易提供法律依据。第二，目前不论是《物权法》，还是《担保法》，都从一定程度上限制了农村产权的抵押，为促进农村产权交易，建议修改与之相关的法律规定，放宽对农户或者农业经济组织等主体的宅基地使用权、建设用地使用权等限制。第三，凡是涉及到农村产权交易的法律条文，只要存在不合理，都要加以完善，如修订包括《森林法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》等在内的法律条文，此外，还要通过立法进一步明确农村产权交易的主体、范围、条件、程序、形式，以此来规范农村产权交易活动。

(二)做好确权登记工作，推进多样赋权

确权登记是保障农村产权的有效手段。各级政府发挥主导作用，督促当地有关部门做好对农村资产资源的现状清查工作，摸排宅基地、承包经营用地、集体建设用地以及其他集体资产的数量、用途、权属状况，妥善解决好历史遗留问题，明确农村资产资源的主体。同时，还要确保农村产权确权登记流程的规范化、有序化，在产权主体明晰化的基础上，深入推进农村产权登记颁证工作，及时发放产权证书。此外，为实现不同部门之间的信息互联互通，建议做好农村产权确权颁证过程中形成文字影像等资料的收集整理编研等工作，并构建集审批、登记、交易功能于一体的信息平台。

立足于现行农村产权制度，探索制度创新与突破，推进多样赋权，促进农民财产性收入的持续提升。具体来说：第一，针对宅基地使用权，应尽快制定并完善宅基地有偿使用制度、有偿退出制度，适度放宽宅基地流转限制，让农户享受一定的抵押、担保、转让等权能，并允许农户实现从宅基地到城镇住房的自由置换。第二，针对承包经营权，应健全法律制度，赋予农民一定的占有、使用、收益、流转以及抵押担保、转让等权能，必要的时候，应考虑成立集体土地股份合作社，支持农民以承包地经营权的形式进行入股。

(三)形成多方合作机制，积极引进第三方服务机构

在农村产权交易中，要充分发挥各级政府的主导作用，明确国土资源、土地规划、水利、农业、林业等等不同职能部门在产权交易中的具体职责，并做好部门与部门之间的协调组织工作，为农村产权交易保驾护航。

农村产权交易活动的顺利开展需要配套中介服务做保障。实践中，第三方服务机构的缺位，很容易造成农村产权交易主体之间的信息不对称，最终因盲目交易而引发各种纠纷。相反，积极引进并培育第三方服务机构，则能够为农村产权交易主体增加一层屏障，确保交易活动的公平性与公正性。从某种意义上讲，积极引进第三方服务机构，构建市场化服务体系是提升农村产权交易速度与效率的关键之举。有鉴于此，政府要鼓励第三方服务机构积极开展产权价值评估业务，并给予相应的政策扶持，不断壮大当地中介服务机构，同时，要适度放宽第三方服务机构的市场准入门槛，尽可能选择资质优秀、专业能力强、信誉好的第三方服务机构，充分发挥其在会计、保险、法律、价值评估、价格分析等方面的专业优势，鼓励其为农村产权交易主体提供相应的服务。

(四)加强农村产权交易的监督管理

为保障农村产权交易的合法性与合规性，最有效的办法便是强化对农村产权交易活动的监督与管理。一方面，成立专门的监管委员会，负责对农村产权交易进行监督与管理，包括产权资源整合、扶持政策制定、市场主体培育、交易风险防范、交易纠纷处理等等内容。另一方面，监管内容既包括交易前的产权信息确定问题、交易中的流转合同签订以及产权变更登记问题，又包括交易后对产权交易后的开发利用问题。对此，建议充分吸收并借鉴国外有益经验，通过控制农地流转规模、审查农业经营主体能力、限制土地用途等方式来强化农村产权交易后的监管力度。唯有实施全程监管，才能最大限度地避免违法违规交易的发生，有效规范农村产权交易市场秩序。

(五)完善农村产权交易的风险防范机制

为降低农村产权交易风险，必须加强风险防范力度。具体来说：第一，立足于各地实际，结合产权交易类型出台符合当地发展需求的交易规则，在交易规则的指导下，规范农村产权交易的操作流程，明确交易业务服务标准及相关文件格式要求，不断提高农村产权交易业务的规范化、标准化水平。在此基础上，进一步健全能够覆盖农村产权全部交易类型的交易规则体系。第二，建立并健全农村产权交易的内控协同机制，实现对产权交易的全过程风险控制，确保交易活动中各个环节都合法合规，以此来维护产权交易主体的合法权益。针对不同的产权交易类型，有关部门要认真梳理风险点，明确风险控制流程，并强化责任落实，力求从机制上达到控制交易风险的目的。当遇到情况复杂的产权交易项目时，可以协同更高一级的政府部门就交易类型、项目风险、合同签订等各种问题进行集中研究，以此来维护交易活动的规范性与合法性。第三，依托信息化技术优势，建立农村产权交易管理系统，推动农村产权交易电子化发展。从交易项目报名到主体资格审查，从双方谈判到交易合同签订，最终再到结算，实现各个环节的电子化操作，确保交易过程的实施监控以及交易信息的同步公开，接受社会监督，确保农村产权阳光交易。