社会工作参与城市社区治理的模式与困境研究

井冈山大学 陈潇

一、研究背景

社会工作机构作为社会组织的主要成员之一，它的影响力是不容忽视的。除了近年来提出的“五社联动”，事实上，我国早在2000年，就以上海为试点，在学校、医院、社区相继建立社会工作站，开启了中国的实务探索。截至2020年底，我国社会组织已超过89万个，各类社区服务机构和设施年均增长12.5%，其中社会工作专业人才总量达150万，持证社会工作人员突破66万。可见，在党中央的积极推动下，我国社会工作迎来了快速发展的好时机，相比较政府与企业，它能够更加专业地服务基层，体现了良好的“非政治性”与“非营利性”，在社区治理中发挥重要作用。社区作为城市体系的基本构成，它的治理一定意义上决定着深化城市管理体制改革质量的高低，所以社区治理的进程与社会经济、政治以及对热点问题有千丝万缕的联系。

二、文献综述

（一）关于治理模式的研究

值得注意的是，模式，它是指标准样式，这些样式一开始也只不过是简单的经验总结，但经过长期的实践、试错、修正到应用的过程，最终形成一个标准，适用于同类型问题，这样的标准称为“模式”。

从当前研究来看，国外基本的社区治理模式有政府主导、社区自治、市场主导、合作治理等；国内社区治理模式有上海、沈阳、武汉百步亭、香港等模式，这些模式从不同治理主体入手，可以说各有千秋但无一完美，凸显优点的同时也体现出各自的缺点。近年来也有不少学者对社会工作参与社区治理的模式进行创新。张涛华在多个主体联合治理的思路下，提出了“一核多元”社区治理模式，认为这样的治理模式能够凸显出党的核心位置，并且将多方力量汇聚在一起，形成良好的联动机制。谢科范认为“3.0模式”更适用于中国国情，体现出多元服务、全员参与、综合管理等优点。

（二）关于治理路径的研究

在社会工作参与城市社区治理的路径方面，王琳翕通过邻避问题看到了调节不同群体的利益关系的重要性，指出“构建信任共同体、整合社区资源”等社区治理方法，促进邻里关系的融洽。龙笑梅梳理了广西地区部分社区居民参与社区事务意愿不强、动力不足等问题，认为重在“理顺党建与社区的关系，调动居民的积极性、加强社区社会组织创建工作”。

（三）文献述评

通过梳理以上的文献资料，能够看到，当下的研究对于不同主体参与社区治理的概念、形式与内涵、在社会治理中的定位等方面都有准确而科学的解释，得出了丰富结论，对于指导实践有深刻意义。但还存在以下不足：

（1）不少文献资料虽然通过案例进行了分析，却只针对某一主体展开，在深度上入木三分，但在广度上不求甚解，缺乏众多参与主体的综合分析，尤其聚焦党建和行政参与的篇幅较多，涉及社会工作机构参与社区治理的文献相对较少，使这一角度的研究留下空白。

（2）忽略了路径与困境。虽然有很多学者在传统治理模式上创新地提出了极具特色的治理模式，但并没有及时给出相配套的治理路径，也忽略了可能遇到的困境与应对办法。因此，本文将着力点放在模式与困境上，同时综合政府、居民等其他几大主体，关注他们的互动，共同完成社区治理。

三、目前社会工作参与城市社区治理的现状

（一）社会工作机构参与城市社区治理的模式

笔者参加调研的K社区，它进行社区治理的模式趋向于服务型（或上海型），即政府购买社工服务，以项目的形式来体现，而社会工作机构就是承接这些项目来达到解决居民和社区问题的目的。

由政府、党群服务中心、社会工作机构、居民等几大主体参与治理，例如为了提高沿街店铺在紧急情况下的应变能力，近期K社区组织“消防知识进店铺、守好沿街防火线”消防知识宣传，由街道办带领下辖各社区进行组织筹划，产生项目，社工机构承接项目，经过服务，最后居民参与其中。

（二）基本路径

K社区驻扎着J社会工作机构，J机构与民政部门签订协议，与社区建立合作关系，通过两种方式提供服务：

1.资源链接

当一些服务活动仅靠社工难以完成时，需要寻找外界资源的帮助，包括物质、人员技术、财力支持等，例如与医院合作为社区老人进行义诊、邀请政治教授对青少年进行党史学习教育、邀请卫生专家讲解新冠肺炎疫情的预防办法等。它的特点在于社会工作者发挥组织宣传作用、第三部门带来物质、技术的支持，相互协作，共同解决社区问题。

2.独立自主

当活动的专业性较强时，机构的社工会通过这种方式进行。机构凭借着自己的人才队伍和专业优势，独立自主地为社区内的居民提供服务，解决他们的问题，最终参与到社区治理中。例如青少年四点半课堂（课业辅导）、就业培训、家庭矛盾化解、新理念倡导（垃圾分类、防疫措施、反诈骗）等。

（三）社会工作机构参与城市社区治理的效果

1.满足居民需要，解决当务之急

居民需求首先得到了满足，这种需求并非止步于居住的需求，而是包括文化教育、安全保障、养老服务、医疗卫生等在内的多种需求。例如社工机构与学校老师合作，为有需要的家庭展开青少年心理教育服务、亲子关系活动；加大宣传力度，增强居民环保意识，对街巷出现的脏乱差现象及时上报、整治，为居民打造宜居的社区环境；社区内还会举办一些插画班、象棋班、球类运动等活动，大大丰富了居民的文化生活。

2.组建志愿团队，着眼长远发展

社工机构固然是专业化的象征，但它并不能长期驻扎在社区，完成某项服务活动后就暂时撤离社区，而居民的需要却是长期性、综合性的，这又体现出社工的短板，因此，K社区于2019年正式组建义工队，队员由居民、大学生和个体工商户组成。居民常年生活在本社区，对于社区内的情况十分了解，能够第一时间发现问题；大学生群体多是参加青少年志愿者协会的成员，他们逢节假日就会来到此组织青少年课业辅导、老年慰问等，体现出大学生的爱心与担当；街道商铺店主多为诊所、理发店老板，会组织义诊、义剪，为老年群体服务。志愿团队的成立弥补了社工机构服务的不及时，保障着居民的安全，实现了自我价值。

3.升华党群关系，打牢政治根基

K社区不仅成立了自己的党群服务中心，在机构的带领下，也组织起了自己的党员队伍，他们定期召开党组织生活会，并且大多参加了义工队，在社区治理事务中表现积极，发挥了党员冲锋在前的作用。党员介入社区治理自有特色，我国的社会工作本土化过程中，社会工作与党的群众工作有内在一致性，尤其体现在价值观与实践模式上，所以社会工作与群众工作相互结合，不仅能够因地制宜解决我国社区实际问题，更能够为实现社会工作的本土化锦上添花。

四、困境及应对措施

（一）面临的困境

1.社会工作机构方面

（1）人才队伍的流失。我国社会工作事业发展仍处于初级阶段，虽然每年有大量毕业生走向社会，但基于工作岗位短缺、薪资低等原因，实际投身社工行业的人并不多，即使是毕业加入到社工行业者，经过一段时间工作也会由于种种原因退出，大部分社工机构求贤若渴。J机构也面临这样的情况，2020全年招聘了3名本专业的社工，但陆续有2人离职。（2）资金保障不到位。J社工机构的资金来源包括政府购买、项目研发、项目拓展、企业援助、慈善组织捐款等，虽然多种多样，但据统计有90%来自政府购买，其余只占10%，经常面临“巧妇难为无米之炊”的窘迫，政府并不会持续投入项目来进行社区治理，一旦停止，机构面临基本生存问题，这也是机构人才流失的主要原因。慈善单位的援助只是某个特定的机会才会进行，没有稳定性。企业帮助则集中在物质上。（3）队伍专业素质不强。主要表现在相当一部分工作人员并非科班出身，而是临时进入机构工作，他们虽然知道一般的社区服务过程，但缺乏对案主困难的原因判断，只是执行计划。近年来，J社工机构也实行面试招聘制度，人员专业背景慢慢集中在社会工作，但新员工缺乏经验，面对社区特殊情况不知所措，需要长时间实践锻炼。其次，机构内持有社工证书的人仅占总人数的30%。

2.政府方面

（1）给付资金发放不及时，信息不对称。政府购买社工服务后应该与机构建立平等的合作关系，从资金、人力、物力等方面给予最大支持，但实际上财政拨款效率低，资金经常难以下发，导致服务质量打折扣甚至中断。其次沟通机制不完善导致双方信息不对称，项目执行情况不透明，最终政府难以组织人力、物力、财力去支持机构工作。

（2）服务介入。角色冲突影响活动的正常进行。政府购买服务后往往站在管理者的角度进行干涉，很多理念的宣传例如环保、反诈骗、消防等，社工本可以按照专业的方式，组织游戏或有奖问答等形式来更亲民地向居民宣传，但出现了基层政府将社工机构当做下属机构的情况，调用机构人员，介入服务计划，使治理权限受到制约，政策宣传服务过程只能在单调的文件宣讲中结束，居民难以理解，效果不佳。

（二）应对措施

1.社会工作机构方面

（1）双管齐下吸引专业人才。在政策、机构招聘上下功夫。政策上，需要政府与社工机构共同努力，政府要建立健全更完善的社会工作人才引进政策，促进社会工作职业资格认定与行业规范的标准化，加大对社会工作者的资金支持力度，提供更丰富的人力与物力支持。机构在招聘时应当宣传规范的薪资、人才晋升、竞争机制等标准，让有能力的社工人才看到希望，带动机构发展，解决他们的后顾之忧。（2）多元化筹措资金。政府资金发放经常出现“青黄不接”的局面，而且新机构并不能得到政府认可，没有竞争优势，就更难生存。要在政府购买服务的基础上，拓宽资金筹措渠道，吸引更多企业与慈善机构捐赠，其次，“项目商业化”逐渐成为新趋势，例如在帮助失业人士创业的同时，与之合作经营商业项目，既能完成助人，又能实现自助，缓解在资金方面对政府的依赖。（3）常态化进行人员的素质培训。不仅注重社工人才的理论培养，更要将实践作为重点任务，培养他们的实务能力。其次，对于已经入职的社工，定期组织专业培训，进行方法与经验的总结，使之能够从容面对案主的特殊情况。最后，鼓励尚未考取资格证书的工作者参加考试，取得证书，提升专业能力，这样也比较容易获得政府和案主认可。

2.政府方面

（1）提高对社会工作机构的扶持力度。首先是资金支持，在购买社工服务后，及时发放资金，保证服务顺利开展，还应该听取机构负责人的进展汇报，根据进程及时补充资金。有必要时，对于机构参加社工服务的税款予以减免，减轻机构负担。信息支持上，双方要建立科学的沟通机制，机构按时上报活动进展，政府给出指导意见，并调派自己的人力帮助机构更好地完成任务。最后，在认可度上，积极宣传社工的价值理念，让社会更加了解社工对社区和弱势群体的重要性，鼓励社区信任、依赖社工。

（2）准确定位政府在社区治理过程中的角色。社区治理中，政府应当与机构建立合作关系，避免过多干预服务过程，不可随意调配机构人员参加政府行政性事务，给予机构足够的发展空间。所以政府在整个服务过程中应当是支持者、引导者的角色，简政放权，而不是管理者，这样才能使社会工作机构保持服务提供者、资源链接者的本色，充分发挥专业优势，完成社区服务。