律师身份人民监督员在人民监督工作中的作用研究

2021-01-02四川道略律师事务所许芳顺

区域治理 2021年5期

四川道略律师事务所许芳顺

人民监督员制度是检察机关为了加强外部监督，对“谁来监督监督者”的制度回应，有利于规范执法活动，增强人权保障，促进检察院办案活动取得更好的法律效果和社会效果。人民监督员制度经历了先期试点、正式实施、深化改革等多个阶段,律师担任人民监督员也经历了“放开→禁止→放开”的过程。随着人民监督员制度的不断改革完善，监督范围和监督职责发生了巨大的变化，具备专业性、人民性、独立性、同质性为一体的律师，担任人民监督员更具人民监督的应有之义。

一、发展沿革：律师身份人民监督员是对检察机关进行外部监督的实践探索

（1）第一阶段，前期试点阶段，阶段性现状为没有限制、试行履职。2003年开展了人民监督员制度试点工作。最高检同年印发了《最高检关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，其中，第六条、第七条明确规定“受过刑事处罚或者受到刑事追究的”“被开除公职或者开除留用的”“因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员”不得担任人民监督员。这意味着没有以上三种禁止情形的律师，是可以担任人民监督员，对检察机关进行监督。

（2）第二阶段，全面推行阶段，阶段性现状为明令禁止，群体失声。2010年10月全面推行人民监督员制度。最高检同年印发《最高检关于实行人民监督员制度的规定》，其中，第六条列明“执业律师、人民陪审员”不宜担任人民陪审员。至此，律师没有资格参选人民监督员，不能再以人民监督员身份进行外部监督、建言献策。

（3）第三阶段，改革完善阶段，阶段性现状为取消限制，担当作为。“党的十八届三中、四中全会把深化人民监督员制度改革纳入全面深化改革、全面推进依法治国的战略部署”。2014年9月，最高检、司法部联合印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》列明了“受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的，或者受过行政拘留处罚的，或者被开除公职或者开除留用的，不得担任人民监督员……党委、政府及其组成部门的负责人，人民代表大会常务委员会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职工作人员，人民陪审员，以及其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员，不宜担任人民监督员。”。2015年3月，最高检、司法部联合下发《人民监督员选任管理办法》，其中，第八条列明“因犯罪受过刑事处罚的或者被开除公职的人员，不得担任人民监督员”。可以说，通过人民监督员选任管理方式和选任管理改革，律师担任人民监督员的限制规定被取消了。改革后，各地均选有律师身份的人民监督员，他们积极参与、全面履职、依法监督。例如，上海选任人民监督员150名，律师占比9.3%；广东省新一届人民监督员宣誓上岗，执业律师占比18%；四川公开选任279名省级人民检察院人民监督员，律师占比13%；成都市级人民监督员104名，律师占比18%。

二、价值体现：律师身份人民监督员更显外部监督的法定价值意义

（一）律师身份人民监督员更具监督检察权规范运行的专业优势

2019年8月，最高检印发了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，第八条明确了人民监督员可以监督的九项内容，第九条明确了人民监督员应当进行监督的两项内容，从此，外部监督范围覆盖了检察院办案活动全部。人民监督员的监督不能止于形式审查，还要审查案件事实、证据、办案程序等内容，这些审查均需要人民监督员具备一定的法律事实认定与法律制度理解的专业素养。人民监督员虽然不需要像法律从业人员一样熟悉法律，但也不能是“法律小白”。

律师精通法律，是法律专业人士。律师对检察机关办案活动的监督，是从一个法律从业者的角度，进行全方位的专业化监督，能及时发现案件中存在的不合法或不合理的地方，能够在更大程度上让监督行为“督而有效”，提高监督的科学性和公信力，更好地促使检察机关不断地规范自身执法行为、提升执法质量。可以说，律师身份人民监督员进行监督，要好地体现了司法民主与制度价值之间的平衡。

（二）律师身份人民监督员更具法治为民的人民情怀

人民监督员具有非常强的人民性。人民监督员来自人民，《人民监督员制度规定》对人民监督员选任条件、名额分配、选任程序、考察决定、证书颁发等作了规定，要求人民监督员要从人民群众代表中甄选。人民监督员在监督的过程中以第三方身份进行监督，需要摒弃个人偏好和价值观等，基于公正立场进行监督。人民监督员是从人民群众利益出发进行监督，人民监督员在个案中监督检察机关依法办案，促进检察权的正确行使，保障当事人合法权益，并通过个案的公正处理，促进社会公平正义。

律师职业具有人民性。《中华人民共和国律师法》第二条规定“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”，明确了律师法定职责。律师身份人民监督员监督检察机关办案，更能从维护当事人合法权益的角度进行监督，与人民监督员具备人民性这一特质十分吻合。

（三）律师身份人民监督员更具客观中立的独立特质

检察机关是刑事诉讼中的公诉机关，体现的是国家公权力属性，承担着刑事诉讼主导责任，容易导致犯罪嫌疑人、被告人处于不平等地位。同时，检察机关还是国家法律监督机关，履行监督职责的同时，需要具有独立性的第三方对检察机关进行监督，确保检察机关依法独立、客观公正办理案件。落实人民监督员制度，就是保障人民监督员的独立性，避免检察机关出现执法不公的问题。

律师职业具有中立性、独立性或者超然性。律师不隶属于国家机关，不具有任何的公权力，不隶属于其他职业，始终保持利益中立、道德中立，以独立身份为不特定当事人提供法律服务是律师的职业道德。律师身份人民监督员去监督检察官办案，可以通过对具体个案的依法监督，帮助缓和公权力和私权利主体之间的对立和冲突，提高检察工作的透明度和公信力，促进司法为民价值实现。

（四）律师身份人民监督员更具法律职业共同体的同质追求

习近平总书记指出，“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。建设高素质法治工作队伍就是建设高素质的法律职业共同体。检察官、律师同是法律职业共同体，同样肩负着维护社会公平正义、推进法治建设的重任，是全面依法治国的参与者、实践者、推进者。

习近平总书记明确指出，“律师队伍是依法治国的一支重要力量”。律师作为社会主义民主政治的重要组成部分，和检察官具有同样的法治信仰、知识体系和价值追求。律师担任人民监督员，是全面推进法治中国建设的必然结果，有助于构建新型良性检律关系，进一步保障律师执业权利，督促检察机关规范司法行为，并通过良性互动建立职业认同，实现维护法治权威和社会公平和正义的共同目标。

三、路径设想：律师身份人民监督员制度发展完善的思考与建议

在新的检察权运作体系下，人民监督员制度得到广泛认可，律师身份人民监督员也茁壮成长、逐步发展，为进一步加强律师身份人民监督员积极履职、有效履职，需要结合其内在价值、发展规律，给予更多支持，确保律师身份人民监督员的意见建议真正转化为加强和改进检察工作的不竭动力。

（一）筑牢理想信念

结合律师政治思想教育和社会主义法治教育，不断增强律师身份人民监督员的政治意识和理想信念，引导律师身份人民监督员自觉从确保检察机关正确履行职责、维护公平正义和建设法治成都的高度，树牢做好外部监督的责任感和使命感，真正“敢于监督、主动监督、善于监督、如实监督、依法监督”。

（二）强化规范履职

规范监督程序，保障律师身份人民监督员依法查阅有关材料，依法表达监督意见。规范反馈工作，确定人民监督员工作机构统一负责人民监督员意见建议的受理和初审，对办理情况进行督促和反馈，确保统一、规范、及时进行办理和答复，促进律师身份人民监督员监督意见落实。律师身份人民监督员在日常工作中，要广泛收集社情民意，把人民群众普遍关心的、关注的热点、难点问题及时反映到检察机关。

（三）落实协调保障

检察机关应与司法行政机关协作配合，进一步健全完善管理制度，抓好人民监督员管理信息系统运用，建好档案数据库，做好人民监督员联络、服务、保障等工作，做实律师身份人民监督员的组织、协调、联络工作，为律师身份人民监督员依法监督创造条件。

（四）做优培训考核

司法行政机关、检察机关应组织开展分批轮训、研讨交流、庭审观摩、现场考察等多类别多层次的学习培训，确保律师身份人民监督员掌握大政方针政策、法律法规和人民监督员工作规定。进一步完善律师身份人民监督员奖励、惩戒与退出机制，将律师身份人民监督员履职情况纳入个人年审和参与评优评先考核内容，促进律师身份人民监督员队伍健康发展。