社会政策与城市治理的实践路径研究

中共西安市委党校 舒洁，张舵

随着我国社会的快速进步、发展阶段的提档升级，各种类型的社会问题频发，影响发展秩序、发展活力的相关问题愈加突出，通过建设社会政策体系来满足人民对美好生活向往的要求也愈来愈迫切。基于建立完善国家治理体系和治理能力现代化的战略要求，社会政策成为连接美好生活需要和民生福祉的桥梁，也成为群众生活的城市实现个体能力提升和融入城市社会共同体的基石。在新时代实现高质量发展的背景下，需要透过有效的社会政策制定与实施，来共同构建城市治理体系，从而达到“人民城市人民建、人民城市为人民”的美好愿景。

一、社会政策与城市治理的逻辑关系

（1）社会政策是城市治理现代化的重要支撑与载体。社会政策是关于资源、机会、能力的再分配，它承载的平等社会政策的价值作用主要是通过收入再分配缩小市场经济造成的贫富差距，保障社会成员体面的生活，在此基础上实现社会团结[1]。因此从理论维度看，社会政策作为社会领域的观念意识和价值建构，是现代国家治理的重要组成部分，社会政策在经济与社会发展进程中发挥着举足轻重的作用，其作为转变经济发展方式和改善民生的支撑机制，对未来我国社会经济的协调发展与公民生活水平的普遍提高具有重要的战略意义。同时，城市治理现代化的核心价值导向是以人为本，强调了城市治理对生活在城市中的人的生存发展需求的有效满足。而现代社会政策所蕴含的托底与共享机制，就是对满足城市人的生存发展需求的制度设计，使其有助于提升一个城市乃至国家的治理软实力，提高城市经济发展的内生能力，从而强化城市综合发展能力以及城市社会秩序建构能力。因此，要通过科技创新带动并不断创新一个城市乃至国家的能力建设，建立新的商业模式和社会服务方式，同时激发并增强潜在的社会活力，将以民生保障为核心的社会政策作为维系城市社会稳定与有序和谐的重要支撑与载体。

（2）城市治理现代化是检验社会政策有效性的实践与应用。快速发展的城市化进程使得城市治理所面临的难题和挑战已成为社会政策不得不深入思考的领域。对于一个城市而言，其发展的好坏、发展的快与慢需要依照国家根据社会未来的发展给出的指示制定出符合城市治理自身的一套发展体系和制度[2]。这些体系与制度映射到社会政策当中，就是要通过运用政策工具来满足城市全体居民在生老病死等生命全周期各个领域的生活需要，解决生活在城市当中的个体和群体在就业、收入、教育、住房、医疗、健康、养老等领域基本生活质量问题，促进人的全面发展，从而提供城市治理能力，在实现社会政策的工具效能中达到制度设计和体系建设的动态平衡。可以说，城市治理实现现代化发展的过程，就是检验社会政策有效与否、完善政府政策工具功能的过程，也是实现社会政策供给是否平衡的过程，为社会政策提供了发挥其工具效能的应用场域。

二、城市治理现代化视域下社会政策的时代转型

在经济社会高质量发展的背景下，改善人民生活品质、提高人民的获得感和幸福感的治国理念，既指明了城市治理现代化的战略任务，也推动了社会政策朝着促进社会福利高质量发展的时代转型。

（1）转型靶向：从全体受益转向多维共享。城市治理现代化水平的高低取决于城市居民所享受到的城市为其供给的公共服务的数量和质量，公共服务供给的数量与质量又是在制定实施完善的社会政策基础上而实现的。因此，可以看到，在满足城市居民物质生活水平阶段，社会政策的制定与实施经历了由点到线、由线及面的过程，基于城市公民资格的男女老幼获得了在城市生活的衣食住行用等必要条件，逐渐实现了全体受益。随着城市居民物质生活需要得到充分满足后，不同居民群体对城市生活高质量要求快速增长，对城市供给的公共服务需求也愈来愈多样化、异质化、多维化，包括安全的水、清洁卫生的环境、健康保健、优质教育、充分就业、公共安全等。同时，居民要求平等参与城市治理的、权利、机会和需要也愈加强烈，这就倒逼社会政策既要实现城市基本公共服务的全覆盖，提升城市治理能力，也要求社会政策实现多维共享，激发城市治理主体与客体共同参与到城市治理当中，整合共享城市的各种资源要素，创造公共空间和公共参与条件，创新城市公共服务供给体系以满足差异化需要，从而不断完善城市治理体系。

（2）转型重心：从生存需求转向发展需求。人的生存和发展的需要，是解决城市问题的根本出发点。城市治理的最终目标在于使城市生活要服务于人的自由解放和全面发展，即人自身的发展，包括持续提高城市人口的文化素质、道德素质和身体素质，为每个城市的居民提供实现全面发展的基本条件和公平的制度支撑等。而人民生活品质的改善，不仅仅是要满足人们生存的需要，更多的是要考虑通过实现城市治理现代化来满足人们追求自由、愉快生活的需要，这是城市治理的内在目标和规则，对社会政策赋予了新的发展内涵。发展和能力提升是生活品质的重要内容，新型社会政策认为不能忽视导致贫困的非经济原因，不能只从收入再分配的单一角度来消除贫困，而需将社会政策的目标定位到提升人的能力和扩展人的自由的高度上来[3]。要让社会政策从人的实际需要出发，树立以人为本的价值理念，将服务人的自由发展作为基础功能，运用合作的治理方式，体现公平公正的运行规则，促使以满足生存需求的社会政策体系转向满足人的全面发展的社会政策体系。

（3）转型目标：从兜底救助转向适度普惠。“城市，让生活更美好。”这句上海世界博览会的主题既道出了城市治理的目标，也指出了新时代社会政策转型的目标。当前，城市治理和社会政策领域面临的共同问题就是在公共服务供给侧领域，如教育、就业、医疗、养老、健康、环境等方面的城乡供给失衡、区域供给错位、供需匹配度低、供给质量不高等结构性矛盾[4]。换句话说，今后一段时期，城市治理和社会政策要解决的问题，不仅仅是“有没有”的问题，而更多的是“好不好”的问题，其目标导向从兜底救助满足生存需要的层面转为秉持共建共治共享的发展治理理念，用适度普惠满足个体发展需要，既保障城市居民的基本生活安全，又创造可供人全面发展的公平公正的社会环境，以民生高质量发展推动社会政策创新，从而实现城市治理体系和治理能力现代化。

三、完善社会政策推动城市治理现代化

作为政策工具，社会政策致力于实现美好生活目标，一个城市社会政策的制定与实施要使生活在城市的人的多维度需要的满足达到更高的可持续水平。因此，结合城市发展实际，要推动城市治理现代化，就要不断完善社会政策，使其既与经济政策相互协调，又能符合城市发展乃至整体社会发展的目标要求。

（一）聚焦“美好生活”目标以社会政策推动城市融合治理

城市治理现代化的目标是要满足生活在城市的社会群体的美好生活需要。因此，作为推动城市治理的工具，社会政策要将社会权利的实现作为诉求基础，从满足城市全体居民基本生活的兜底普惠性政策入手，消除用地域、体制、身份构筑的社会保障壁垒，通过增加社会总支出来保障城市弱势群体的基本生活条件，从而使其在获得基本福利待遇上有安全感。同时为了满足城市居民高质量“美好生活”需要，社会政策在价值导向上要兼顾起点公平、过程公平、结果公平，通过整合拥有制定政策部门的职能权力，实现在公民全生命周期的政策资源共享和个性化社会服务的全覆盖。此外，通过公共政策的引导，提高城市居民参与城市公共服务的能力，实现社会服务与社区参与政策制定的赋权增能，从而推动城市融合发展。

（二）树立“风险预防”思维以社会政策助力城市协同治理

城市风险客观存在，在最坏的可能性上研究社会政策是把握城市风险客观规律的基本思路，要针对不同的社会场域思考相应社会政策的着力点。第一，以家庭、社区为基本单元设置保障家庭基本物质生活服务和建构社区自主建设、营造社区自主建设精神的政策措施，加大对公共社会建设力度和社会公共服务的供给力度，筑牢“风险预防”的共同协作底线。第二，在社会政策中贯穿预测、预评、预控机制，在生命不同阶段整合社会资源，为幼儿教育、劳动就业、养老服务等各领域提供前置性的风险预防的社会政策供给，从而化解由新技术、新业态、新模式带来的不确定性所引发的各种社会矛盾纠纷，做到主动科学预防、积极控制风险，提升城市协同治理效能。

（三）构建城市“命运共同体”以社会政策促进城市均衡治理

第一，坚持系统集成，科学制定促进城市治理体系和治理能力现代化的社会政策体系，转变政府职能、理顺权力运行机制、构建社会资源共享平台，推动城市治理重心下移、资源力量下沉、服务功能整合，构建系统完备、科学规范、运行有效的城市治理政策制度，实现城市治理由“条线探索”向“系统推进”转变。第二，坚持公众参与，建立城市与居民的“伙伴关系”，构建城市“命运共同体”。社会政策要通过社会组织传递公共服务体现其本身的社会规范功能[5]。因此，要从提高社会组织的发育度和社会公众的参与度入手，完善社会参与协同机制，构建城市社会动员体系，聚智赋能，选拔、培养、引进专业的社会工作人才，用社会政策激发广大城市居民和各类社会主体的城市治理共同体意识，推动构建“城市共治圈”，促进城市均衡式发展。