绿色金融的内涵、现实问题及国际经验

夏诗园

（审计署审计科研所，北京 100086）

一、引言与文献综述

自20 世纪80 年代绿色金融理论诞生以来，各国对其进行界定和探索，但尚未形成统一共识。从绿色金融内涵角度来看，不同学者对绿色金融内涵的理解的切入点不同，Marcel（2006）指出理解绿色金融应以金融机构为窗口。Salazar（1998）认为绿色金融实际上是金融业基于实现环保产业融资需求的目标而进行的金融创新。Labatt &White（2002）认为绿色金融的本质是规避环境风险、促进环境保护的融资行为。从发展绿色金融的必要性来看，第一，绿色金融是提高产业结构层次的重要手段（陈秀明，2018）；第二，推进绿色金融是加强农村环境有效治理、夯实生态资金来源的需要，是生态农业、智慧农业、低碳农业等新兴农业业态快速成长的需要（倪盛全等，2019）；第三，绿色金融助推实现经济和社会的可持续发展（喻奇，2016）。

绿色金融的发展虽对环境和经济发展具有明显的积极效应，但同时仍存在一系列制约因素。如绿色金融法律法规建设滞后，监管制度也不完善（卢树立和曹超，2018）；绿色金融产品多为低附加值产品，面向企业的绿色金融产品较多，面向个人、家庭的绿色金融产品却相对较少（刘春彦和邵律，2017）；绿色金融服务还主要停留在浅层次，影响实际执行效果（刘乃贵和吴桐，2017）；绿色金融的发展仍存在环境信息披露机制不健全的问题（任力和洪喆，2017）。此外还有学者指出绿色金融发展存在正向激励机制不足（陈继勇和刘卫平，2016）、信息沟通共享机制不畅（严金强和杨小勇，2018）、配套机制不充分、绿色金融组织机构和技术人才不足、绿色金融从业人员专业知识和素质有待提升等问题（高清霞和吴青莹，2016）。为加快绿色金融的发展，从政策层面，王去非（2017）认为应着力加强绿色金融相关的制度体系建设，对发行绿色债券予以鼓励；殷剑峰和王增武（2016）认为应依据绿色金融业务，分门别类地采取不同的财政金融政策等。

近年来，我国绿色金融发展成效显著。随着绿色经济增长方式对资金的需求日益增加，未来我国绿色金融发展潜力依旧巨大。但目前相对于庞大的绿色市场发展要求来看,我国绿色金融发展仍旧不足，存在金融机构参与不足、绿色金融产品市场占有率低等问题，此种背景下探讨绿色金融体系发展现状、特点、存在的主要问题，借鉴吸收发达国家发展绿色金融的先进经验，探讨具有中国特色的绿色金融发展之路等对于践行绿色发展理念、建设美丽中国、助力生态文明建设、推动供给侧结构性改革等具有重要的现实意义。

二、绿色金融体系发展现状

（一）绿色金融发展现状

从国际角度来看，2015年12月，《巴黎协定》的签订标志着全球经济活动开始向绿色、低碳、可持续转型。2016 年9 月，G20 绿色金融研究小组正式成立，G20 峰会发布的《二十国集团领导人杭州峰会公报》首次将绿色金融写入其中。2018 年，在北京举行的中非合作论坛将绿色发展作为重要的“八大行动”之一。2019 年12 月，《欧洲绿色协议》描绘欧洲绿色发展战略的总体框架，并提出落实该协议的关键政策和措施的初步路线图，旨在将欧盟发展为一个公平、繁荣以及富有竞争力的资源节约型经济体。2021 年4月，《欧洲绿色协议》通过，提出将出台首部欧洲《气候法》，并将2050年实现碳中和的目标写进该法律。

从国内角度来看，近年来，我国发布《生态文明体制改革总体方案》《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于构建绿色金融体系的指导意见》《绿色产业指导目录（2019年版）》等一系列政策，绿色金融顶层设计不断完善，制度建设逐步实现稳步发展，绿色商业信贷、绿色债券、绿色担保基金等绿色金融子市场规模居世界前列。2016 年8 月，《关于构建绿色金融体系的指导意见》首次对“绿色金融”及“绿色金融体系”作出明确的官方定义，我国成为全球首个提出构建绿色金融体系的国家。2017 年，我国在浙江、江西、广东、贵州、新疆等5个省份建立绿色金融改革创新试验区。2020 年，习近平总书记赴浙江、陕西、山西考察绿色发展等，有效促进绿色金融发展。

（二）我国绿色金融体系

第一，绿色债券。主要是指对资助或协助绿色产业完成再融资的债券工具。与一般信用债相比，绿色债券具有独特的发行优势。如信用债的发行审核时间短，企业债具有补充流动性资金比例大、募投比例宽、增信方式多等优势。同时，为鼓励绿色金融的发展，地方政府对绿色债券发布了相关的贴息、奖励和监管指标等优惠政策。需要注意的是，我国绿色债券尚存在杠杆风险高、缺乏统一评估标准、信息披露情况不能满足社会要求等问题。第二，绿色信贷业务。绿色信贷已成为我国绿色金融体系的中流砥柱，来自公众层面的监督是其独特特征。但绿色信贷余额占国内全部信贷余额的比例相对较低，基本上在10%左右，发展潜力有待进一步挖掘和提升。第三，碳金融业务。碳金融业务主要是指低碳融资以及碳物质等经济买卖活动，我国的碳金融起步于2013年末，发展迅速，需求和发展潜力巨大。

（三）我国绿色金融的发展特点

第一，绿色发展理念深入人心，绿色金融的理论基础也已完备，各行各业对绿色金融更加重视。第二，绿色金融市场快速发展，相关产品日益丰富。绿色金融产品不断丰富，绿色债券发展迅速，绿色信贷体系趋于完善。从发行品种上看，绿色债券、绿色资产支持证券（ABS）、绿色资产支持票据（ABN）等新产品发行规模稳步发展。从发行主体上看，国有企业是重点，商业银行发行绿色债券的积极性有所提高，发行主体日趋多元化。第三，绿色金融工具多元化，绿色金融体系逐步完善。绿色金融市场的范畴和覆盖范围不断延伸，相关业务的深度、广度以及专业化程度都在快速提升，绿色金融对实体产业的支撑作用也日益明显。第四，绿色金融标准体系逐步成型。绿色债券的认证、披露、评级方法、环境压力测试等绿色金融标准体系逐步完善。

（四）我国绿色金融发展的主要问题

我国绿色金融相关的政策制度、顶层设计、信息化建设等方面仍需进一步完善。

1.绿色金融意识有待提升，法律法规政策有待完善，顶层设计有待进一步加强。首先，针对绿色金融体系这项庞大的系统工程，各界对绿色金融还没有达成共识，对绿色产业的认可度和参与度还较低，还没有充分认识到绿色项目的巨大社会意义，不利于金融机构主动承担保护环境的社会责任。其次，绿色金融法律指导有待进一步加强。虽然，我国绿色金融法律法规指导以及标准和评估认证等业务逐渐规范，但现有的绿色金融相关政策法规理论性较强，可操作性却相对较弱。相关法律制度仍不健全，没有形成有效的制度体系，尤其在节能环保方面还存在空缺。再次，政策的导向性和有效性不足，财政补贴、价格优惠、减税、贴息贷款等政策工具未得到充分利用，金融机构绿色金融发展管理体系存在缺乏系统性、组织性和计划性等不足，极易导致绿色产业政策资金被挪用等问题的发生。目前我国绿色金融规范的缺乏，限制了绿色金融产品的整合和流通，阻碍绿色金融的进一步发展。比如，在绿色证券方面，没有统一的环境信息披露标准和完善的绿色基金退出机制等。

2.市场作用难以有效发挥，融资渠道单一。第一，参与程度有待提高，金融产品品种有待丰富。从参与主体来说，绿色金融的参与机构以商业银行为主，政策性银行和非银金融机构的参与程度有待提高。从金融产品种类来看，尽管绿色信贷在绿色金融市场上占比较大，但绿色证券、绿色保险等金融产品所占比重仍然较少，碳期货及碳期权等衍生工具市场也有待发展。第二，绿色金融融资渠道以间接融资为主，直接融资渠道少，融资方式相对简单，一些高投入、高风险的环保项目缺乏专项融资渠道和风险分担机制，同时，又缺乏相应的长效协调和监督机制。如在我国碳交易试点过程中，碳融资量和交易量都较小，碳交易所只能进行现货交易，对碳排放权的金融属性重视不够，违背了构建国内碳市场的初衷。第三，绿色产业的核心资产多为知识产权等无形资产，存在资金抵押、转让和引资制度不健全等问题。不同市场之间标准的不统一，导致金融机构经营管理的难度和成本加大。第四，绿色金融主体之间存在一定的信息壁垒，绿色金融的环保标准仍不够完善。我国绿色金融中介服务体系发展不完善，国内中介机构和服务市场发展速度缓慢，缺乏专业领域技术识别能力。

3.绿色金融产品设计的创新性不高，绿色行业的参与度有待加强，缺乏约束和激励机制。首先，金融机构产品的设计注重大型企业，面向中小型环保企业、个人及家庭的绿色金融产品相对较少，导致绿色金融产品的渗透力度不够，影响力也较为有限。其次，绿色金融产品和碳产品发展不充分，交易工具种类少，产品创新不足，缺乏针对个人客户节能减排需求和融资需求的产品设计。碳市场建设和发展相对落后，市场缺乏议价能力，衍生品交易主要在二级市场进行。再次，现有的绿色金融工具整合不足，协同效应较弱等问题导致农村绿色金融总量严重不足，增加了金融产品的使用成本，降低了金融政策和金融工具的有效性。最后，缺乏严格的制度约束和激励机制，同时与传统行业相比，绿色金融专业人才非常稀缺，产品开发和创新能力相当有限。

4.绿色金融理念的理解和宣传不够，监管体系建设和风险管理机制不健全，国际合作需进一步加强。一是发展绿色金融有赖于社会各界的共同努力，但就目前绿色金融的发展来看，我国社会各界的绿色金融意识仍需加强，绿色金融理念、政策和产品的宣传普及不够，缺乏内生动力。二是政府部门和监管部门对违法行为的处罚和执法力度不够，政府和公众的监督作用有限，监管政策有待进一步完善。金融机构普遍缺乏具有环境知识的专业人员及其培养策略，金融专家、环境专家和政策专家之间缺乏有效的合作，更缺乏国际间的交流合作。

总体来看，发达国家绿色金融市场发展较为成熟，形成了与绿色金融相关的严格法律、法规和标准体系，持续强化法制约束，优化顶层设计为绿色金融的发展提供了政策依据和发展方向。同时，政府发布一系列优惠政策鼓励加速金融产品创新，通过积极发挥市场机制的作用吸纳社会资本和民间资本，为绿色项目提供融资支持和保障。另外，政府重视社会宣传，通过各种喜闻乐见的方式倡导绿色低碳生活，增强公众绿色发展观念，培养其低碳消费方式等。

三、绿色金融发展的国际经验

（一）建立与绿色金融相关的法律法规，构建相关的战略合作计划

发达国家绿色金融起步较早，相关法律体系较为完善。美国为联邦和各州制定相关法律法规，规范金融机构、行业部门、市场中介机构和个人行为。如1980 年，美国发布了《全面环境响应补偿及负债法案》，通过了《清洁空气法》，建立了“超级基金”，各州基于自身实际情况先后制定了相关的规划、标准和导则等；韩国颁布了《低碳绿色增长基本法》等法令条例，将低碳增长战略纳入法律范畴，明确环保产业为绿色金融的发展方向；英国提出了《低碳转型计划》《可再生能源战略》等指导方针，并实施了“绿色新政”；澳大利亚出台近百个环保法律法规，形成严格的法律法规和标准体系，不断强化法制约束，优化顶层设计，如全球最早实施能耗标识、积极引导消费者购买节能环保家电、提高全社会能效等。

（二）坚持市场化的运作模式，加强税收等政策支持，创新绿色金融的投融资渠道

美国1988 年成立专业的环境保险公司，创新绿色金融资金投资渠道，完善碳交易制度。2009 年，《美国清洁能源安全法案》加大低碳行业的减税力度，刺激环保和能源领域投资，极大地增加资本市场对于绿色金融市场的投资，进一步保证绿色产业的资金来源。澳大利亚善于运用经济手段推动绿色发展，不断加强绿色金融发展的政策和投资引导，充分发挥市场机制作用。韩国积极构建政府主导、市场驱动的专项融资机制，将发展绿色金融列为新的增长动力之一。同时，积极吸纳社会资本和民间资本，为绿色项目提供融资支持和保障，如设立绿色专项基金和专项科研基金、支持企业绿色技术研发和产业化，对绿色基金和债券在低碳环保领域的投资收益给予免税等。

（三）开发新的绿色金融产品，完善相关部门的激励和惩罚机制

为提高绿色金融市场的规范化水平，美国建立了专门的绿色金融组织机构。澳大利亚积极发展绿色债券市场，扩大绿色债券发行规模，着力推进绿色基础设施改造，提高国家绿色金融的可持续发展能力。韩国积极探索绿色金融产品的发展，具体包括大力发展绿色信贷、绿色保险、绿色证券等加速金融产品创新，发行绿色股票和债券指数，建立碳排放权交易所等；为加快绿色金融市场运行，还积极开通绿色金融政府综合门户，协调相关领域，扩大绿色金融市场的延伸范围。欧盟积极运作政府绿色基金，推动绿色金融发展等。

（四）加强社会宣传，培养低碳的消费方式

欧盟注重舆论宣传，培育绿色债券投资群体，通过加强社会责任和投资者服务，促使投资者更加关注绿色债券投资，使绿色发展的理念深入人心。澳大利亚鼓励公众积极参与环境保护和绿色发展，增强公众保护自然的意识，培育绿色消费观念；同时，积极采取措施减少温室气体排放和对自然的破坏，为促进政府和公共机构的绿色采购，澳大利亚政府、大学等公共机构提高了可再生能源的认购份额，在绿色消费方面做出了表率。韩国政府通过环保主题视频宣传和制作绿色宣传片等方式加大社会宣传力度，倡导市民绿色低碳生活等。

四、进一步推动绿色金融发展的相关建议

（一）完善绿色金融法律法规体系，加强政策引导，制定健全的发展战略及制度

一是建立健全绿色金融体系建设，强化内外部监督管理协调机制。从制度上引导和鼓励企业利用绿色融资进行节能减排，完善绿色金融的科学指导逻辑和框架设计。二是加强政府对绿色金融的政策引导，强化监督管理，重点解决绿色金融标准、生态环境信息披露、绿色金融激励约束机制等问题。三是加大环境监督执法力度，改变监管难、执法难的困境，严惩环境违法行为。严格规范绿色金融业务规则，进行必要的刚性约束，加强信息披露和舆论监督，从而实现绿色金融的有序发展。四是基于我国基本国情，制定绿色信贷管理标准和环境风险评级标准，监管部门按照标准进行细化等。

（二）充分发挥市场的基础性作用，拓展绿色金融的市场主体，创新金融资本投资方式

一是自觉引导企业积极开展绿色生产。鼓励推动绿色金融产品研发，严格规范行业标准，提高绿色金融产品的开发质量。二是加强信贷领域绿色金融创新，积极推进证券、保险、基金等领域的绿色金融业务。三是积极发展绿色融资。对环保或资本储备不足的小企业，应给予补贴和奖励，合理降低融资成本，形成良好的示范效应。鼓励社会资金进入行业，持续完善绿色融资体系，畅通绿色融资渠道。

（三）丰富绿色金融产品种类和绿色金融工具，加强基础设施建设，建立健全绿色金融约束、激励和信息共享机制

一是拓宽产品的辐射范围，使绿色产品的投资更加准确，资源配置更加合理。产品的运营和推广应是多层次的开发，满足用户的多层次消费体验。二是逐步建立健全碳交易市场。在“试点先行、全面推广”的基础上，积极引导、鼓励和支持低碳经济的发展。完善清洁发展机制（CDM）一级市场，培育发展服务于碳交易的中介机构，加强与绿色金融相关的衍生品创新，建立具有中国特色的碳金融产品体系，增强低碳经济的竞争力。三是健全绿色金融基础设施，构建绿色产业企业征信平台，统筹组织绿色企业项目征信数据库，基于各种环境权益开发市场和工具，建立适当的约束机制调整资本的短期逐利行为等。四是补齐绿色金融短板，优化绿色金融生态。构建统一的现代金融服务平台，打通绿色金融与绿色产业的通道，优化绿色金融生态。补齐绿色金融服务短板，大力发展绿色债券，继续支持绿色信贷，稳步推进绿色信贷资产证券化，提高绿色投资比例，建立公共环境数据平台，完善绿色评级认证。五是创新发展绿色金融市场工具，提升绿色金融服务水平，实现产业共赢的目标。建立绿色信息共享机制，推进区域协调绿色发展。

（四）宣传绿色金融理念，培养低碳的生活方式，建立绿色金融的评价、服务与风险管理机制，加强国际合作

一是提高绿色消费意识，积极宣传绿色发展理念，鼓励商业银行把绿色发展提升到战略高度，宣传绿色金融品牌，树立绿色发展的良好公众形象。二是化解能源消费的结构性矛盾，加大消费高质量发展力度，完善绿色标识和采购制度，鼓励发展信用评级、产品认证、资产评估机构，提高绿色经济发展的内生动力。三是尽快建立绿色金融的评价、服务与风险管理机制，建立商业银行绿色资本覆盖体系。开发和完善环境风险分析工具和方法，构建环境风险管理流程；坚持风险防范底线，建立绿色信贷准入管理和环境风险信贷问责制度，建立健全绿色金融中介服务体系。做好人才培养工作，培养现有绿色金融从业人员的同时，选拔熟悉绿色金融国际标准、有一定经验的专业人才团队。四是加强区域协调与合作，加快区域协调和国际合作的绿色发展步伐。