论环境公益诉讼的公益标准及其司法影响*

湖南工业大学 张颖

一、问题的提出

依据《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第284条的规定，环境公益诉讼原告提起诉讼要提供“有社会公共利益受到损害的初步证据”。该规定给予法院对起诉条件和立案标准的实质上的审查权。正如有学者指出《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定的立案登记制“并非‘登记式’立案也不是对起诉无需审查即立案。”[1]司法实践中，以不符合立案标准而不予受理的环境公益诉讼案件时有发生。与此鲜明对比，全国多地法院的环境公益诉讼案件少之又少,“折射出环境公益诉讼在适用上的窘迫。”[2]那么，何谓环境公共利益？进入立案审查环节的环境诉讼案件，既有环境公益诉讼案件，又有环境私利诉讼案件，不同性质的环境纠纷案件在起诉条件和立案标准方面有较大差异，适用不同的诉讼程序和规则。审判人员如何区分、判断和识别？这些问题一直是困扰着环境公益诉讼司法实践并有必要予以理论回应的问题。

二、环境公益诉讼的公益标准

（一）环境的公益属性

“公益”即公共利益，“公益”这一概念着眼于所有社会主体或不特定社会主体的共同的、整体的、共享的、不可分的利益。德国法学者纽曼认为“公益”概念包含两个鲜明特性：一是公共性，公共性即为开放性，任何人可以接近之，不封闭也不专为某些个人所保留；二是不确定性，指公益受益人的不确定性，“公益”是不确定多数人的利益。[3]

首先，公共性是环境的根本属性。第一，环境具有整体性、地理联系性和生态关联性。自然环境是由各种环境介质组成的复杂整体，彼此相互关联、互为存在条件。当某种环境要素受到严重污染和破坏时，会影响包括人类在内的整个自然生态系统的变化。如人类长期在生产生活中排放的温室气体所产生的温室效应对大气环境的污染和破坏，已经危及整个人类社会可持续繁衍和发展。其次，环境对人类具有共享性、不能独占性和消费不排他性。“共享性是指某物品具有同时满足两个以上人需要之功能；非选择性是指人们对该物品的使用没有替代物，整个人类社会必须共享自然环境。”[4]环境的公共属性决定了其公益特性，是一种典型的“公共产品”，良好的生态环境是最公平、最普惠的民生福祉。

其次，环境资源具有公益与私利交织的双重属性。环境的公共性和人类对环境的共享性决定了环境资源具有私利性与公益性双重属性。环境资源为每个个体所享有的同时又不可分割地为人类整体所共有。因此，环境交织着公益和私利，既具有鲜明的公益属性又兼具私利属性，二者相互依存，彼此包容，呈现出权益形态的丰富多样性。以环境利益是否具有独占性和排他性为标准进行划分，环境资源有两类存在形态：一类是具有一定独占性和排他性的环境资源；另一类是不可独占和不具排他性的环境资源，如水环境、生态系统、生物多样性等。以环境利益的实际内容为标准进行划分，与环境资源相关的利益形态有人格利益、财产利益、生态环境利益三种。“人格利益是环境与人类的生命和健康等人格利益息息相关而蕴含的利益；财产利益是环境资源众多公、私财产获取和实现条件而蕴含的利益。”[5]它们在本质上均可归属于私人利益，称为环境私利；生态环境利益是环境要素的生态服务功能蕴含的利益，环境中各要素以其自然属性发挥着对生态系统的生态服务功能，如森林生态服务功能、水生态服务功能，能满足包括人类在内的生态系统的多种需要所承载的公共性利益，称为“环境公益”。

（二）环境公益诉讼的公益标准

不同性质的环境利益需要不同的救济机制。群体性的环境污染纠纷，可以借助集团诉讼、代表人诉讼机制。但如果违法行为侵害的是生态环境，损害不特定主体的人格、财产利益，则难以通过传统的民事、行政诉讼制度加以保护和救济，需要借助公益诉讼的诉讼机制。环境公益诉讼的公益标准一般可以从原告提起诉讼的诉由、事实依据、诉讼请求等多方面进行识别判断，它们正是当事人提起诉讼的缘由、根据和目标的体现和反映。对于环境民事公益诉讼的原告而言，其诉讼请求或者目的，一般来说是要求被告停止排污或破坏生态环境的行为，要求侵权人整治、修复生态环境，并要求环境公益损害赔偿。环境行政公益诉讼的诉讼请求和目的一般是：“要求被告撤销其违法行政行为，要求被告依法履行法定职责；要求依法追究被告的行政责任。”[6]也就是说，环境公益诉讼的诉讼目的是为了寻求环境公共利益的损害赔偿救济或请求停止侵害环境公共利益的禁令判决，而不是私人利益的损害赔偿救济。公益目的即是环境公益诉讼的判断识别标准，是鉴别环境私利诉讼和环境公益诉讼进而适用何种程序规则的基本标准，因而成为环境公益诉讼之立案标准。

三、公益标准催生公益诉权

在诉讼法学上，适格当事人理论又被称为正当当事人理论，主张：只有那些自身权利受到威胁的人才是适格当事人，只有适格的当事人才能享有诉权，本质上是从实体法层面来判断当事人适格问题，把正当当事人的基础建立于原告对诉讼标的管理权。而“诉的利益”理论认为，适格当事人或享有诉权的主体必须与诉讼请求有直接利害关系，是具有诉的利益的人；这种利益的内容与范围只限于人身利益或财产利益，而且是诉讼者能够区别于其他人的专有的私人利益，而不是不能分割不能为起诉者专享的公共利益；日本学者谷口安平所说，诉的利益概念是掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键。[7]传统诉权理论属于私利诉权理论的范畴，与人类社会科学技术不发达、社会生产关系简单、个人行为对社会尚不具有造成大范围损害的能力这样特定发展时期相适应。诉权的功能主要定位于消极救济权，用以启动诉讼程序，化解私利纠纷，限制人们提起诉讼的随意性以防止滥诉对有限司法资源的消耗。但是，建立在传统诉权理论基础上的私利诉权不能担当起维护生态环境等社会公共利益的重任。环境污染和生态破坏是典型的公害，侵害人群范围广泛，且侵害行为需借助环境这一媒介间接作用于人群，受害人不能依据传统诉权理论获得诉讼资格。公益诉权理论应运而生，公益诉权是公民、社会团体等依法所享有的基于社会公共利益受到侵害或处于危险状态得以请求法院行使审判权予以救济的权利。环境公共信托理论、诉的利益扩张理论，公众参与理论等新型诉权理论不断产生，以此论证公民个人或团体对与自己无直接利益关系的环境案件享有诉讼实施权。

四、公益标准推动环境司法理念转型

环境司法理念是在环境司法过程中形成和遵循的基本原则、指导思想和价值取向，是环境法的立法目的和司法功能的有机结合。以公益标准作为环境公益诉讼的起诉条件和立案标准，意味着以私权事后补偿性救济为基本理念的传统环境司法向以公益事前预防性保护为理念的现代环境司法的转型：

（一）预防为主理念

污染环境作为一种损害行为，其损害结果的显现需要一个较长过程，因果关系的证明比普通侵权案件尤为困难，生态环境损害难以逆转或修复成本巨大。必须注重发挥司法震慑和预防功能，尽可能预防不法行为对生态环境的潜在危害或实际损害。公益标准的确立，把未造成即时人身和财产损害的污染环境和破坏生态的危险行为纳入司法审查范围，以判发禁令的方式阻却正在发生的危险，预防或降低对社会公众的正当权益和环境公共利益产生的现实损害；对恶意排污并造成严重后果者，则实行惩罚性赔偿而予以惩戒；推行恢复性司法，对一些可以返还原貌的，判令排污者、破坏者或由第三方机构代替施行恢复、修复，切不可纯粹地以赔钱、罚款代替修复，从而达到保护生态环境的目的。

（二）保护优先理念

保护优先理念是指当经济、社会发展的速度和规模超过了或可能超过生态环境容量，发生不可调和的冲突和矛盾时，应优先选择保护环境，而不是选择导致不可逆转环境损害的经济发展的环境司法原则和价值取向。2015年新《环境保护法》从立法上确立保护优先原则，是环境法治理念的重大转变。在环境公益诉讼过程中，如何将保护优先原则转化为环境司法理念？首先，应采取多种措施畅通环境资源案件受理渠道，落实司法便民原则，适当地扩大原告资格的范围，给予更多主体的诉权；其次，只要对环境公共利益造成损害或置环境公共利益于危险状态，应当及时受理；再者，综合考量案件发生地的国土功能规划，如果是在限制开发区域或者是禁止开发区域出现的环境纠纷，则遵循保护优先原则，对污染环境和破坏生态的行为进行严格惩处；倘若案件发生于优先开发区域抑或是重点开发区域，则应兼顾生态环境保护与合理利用环境容量发展经济的需要，实现经济活动和环境保护相协调。

五、公益标准影响环境公益诉讼受案范围

受案范围是与诉权和管辖密切联系的制度，受案范围的宽窄体现了对当事人诉权和实体权利的保障程度。公益标准对环境民事公益诉讼受案范围产生的影响，主要表现是将环境危险行为纳入受案范围。相比于环境污染和生态破坏等环境侵害行为，以产生实际损害为构成要件。环境危险行为是指污染或破坏环境的行为未产生损害结果，但却造成环境的危险状态，如果不及时制止，极可能产生严重的环境损害后果的行为。环境危险行为不以实际损害结果而是以造成环境危险状态为构成要件。之所以主张环境危险行为纳入环境公益诉讼受案范围：是因为，有些环境损害是不可逆转的，且环境损害产生的民事赔偿数额巨大，为防止环境损害的结果出现，而采取预防措施是更有效、成本更低的策略；因此，将对环境有侵害之极大可能的污染、破坏之危险行为纳入环境公益诉讼的受案范围，交由法院判令排除危险，消除影响，恢复原状。这种基于环境危险行为提起的环境公益诉讼具有明显的预防性质。

六、公益标准促进环境司法功能转换

（一）监督环境行政

通过环境公益诉讼活动对环境公害纠纷进行制裁，有助于促使政府积极遵守环境法并勤勉执法，能有效地抑制环保部门违法执法或消极不作为。以公益保护为目的和宗旨的环境公益诉讼便成为一种有效的环境行政执法补充机制和监督机制。以美国的公民诉讼为例，不管是抽象行政行为还是具体行政行为，都可以成为公民诉讼的对象；不论是公众，还是环境保护民间团体，都可以运用公民诉讼来监督环境行政主管部门特别是联邦环保局实施环境法律法规的行为。比较而言，我国的环境公益诉讼的法治建设，在环境行政公益诉讼制度建设方面还存在欠缺。需要加快建立完善环境行政公益诉讼规则和程序，以充分发挥这一制度的补充执法和监督行政之功能。

（二）创新环境政策，促进社会变革

“公益诉讼就是利用一个国家的司法体制来推动涉及公共利益的社会变革。”[8]环境公益诉讼的公益目的和公益标准，使得当事人的主张承载公共利益诉求，不仅包括对环境公益所受损失的经济赔偿，更主要的是请求法院判发禁令以实现对生态环境的预防性保护，而环境公益诉讼中形成的禁令、判决对案件当事人之外的所有社会成员、组织、机构具有约束力，变为指导同类行为的基本准则，在事实上起到了形成和创新环境政策之功能。同时，通过环境公益诉讼，能激发全社会公众对环境公益的关注，引导社会公众通过司法途径寻求环境公益保护和救济，避免群体性环境纠纷对社会政治稳定的冲击。环境公益诉讼成为基于环境公益保护而促进社会变革的一个重要制度渠道。