长三角一体化背景下上海奉贤新城发展研究

上海交通大学 国际与公共事务学院 王晓雯

“十四五”期间，上海明确提出了“新城发力”的要求，把松江新城、奉贤新城、嘉定新城、南汇新城和青浦新城这“五大新城”建设、培育成为长三角城市群综合性节点，辐射和带动周边城市，以促进上海城市副中心和长三角一体化的发展。其中，奉贤新城重点聚焦“东方美谷”，发展美丽健康产业，打造全市美丽健康产业核心承载区，并将促进东方美谷与周边街镇形成互补和联动，最终形成推动城乡统筹发展的合力。

一、城市化与郊区化

“城市化”一词，顾名思义，是指农村向城市转变的一个过程，这个过程是复杂的，也会对社会经济的变化产生深远的影响。不同学科对城市化的研究也有着不同的视角,归根结底，是社会经济发展的一个自然的过程，是人类社会的发展与进步①。对于中国的城市化而言，人口、经济、社会、土地四个因素在不同的社会发展阶段对中国的城市化起到重要作用，并在不同阶段具有不同的演变②。

随着城市化进程的推进，在发展到一定的阶段时，“郊区化”的现象开始出现，郊区化主要是指人口工业设施、商业设施从城市的中心向城市的郊区迁徙的过程，并形成城市功能的转变。郊区化最早出现于1920年代的西方工业国家，由于汽车、有轨电车等现代交通工具的普及应用和快速发展，城市中心与城市郊区的连接变得更紧密，城市中心随着人口的增长日益饱和，尤其是二战以后，经济高速增长的同时，人口和工业设施逐步往郊区迁移。经过一段时间的发展后，商业随之迁移至郊区，并且产生聚集效应，使得郊区从单一的居住功能和生产功能，向综合功能转变，成为新的城市中心，城市的总体功能布局也出现结构性的转变。

值得注意的是，郊区化是世界上大多数城市都存在的一种普遍现象，不代表城市化发展和社会经济发展的停滞或衰退③。

二、奉贤新城的发展背景与发展目标

奉贤新城位于上海南部，北至大叶公路、东至浦星公路、南至上海绕城高速、西至南竹港和沪杭公路，面积约67.9平方公里。根据2016 年发布的上海市“十三五”规划，将奉贤新城定位为：“长三角城市群中具有综合性辐射、服务作用的综合性节点城市”“新城中心达到市级副中心的能级水平”，与嘉定、青浦、松江、临港新城并列为五个重点建设的新城④。根据2021年上海市“十四五”规划纲要，五大新城要承接主城的核心功能，成为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市⑤。其中，奉贤新城聚焦“东方美谷”，以美丽健康产业为主导，着力建设和打造杭州湾北岸辐射服务长三角的健康产业之城。

在“十三五”期间，奉贤新城根据发展目标，城市建设已经取得了一定的成绩。同时，奉贤新城承担着促进全区核心引领、统筹发展和功能互补的重任，在新城开发的同时，以“新城-奉城-海湾”三大组团为基础，辐射带动周边街镇，让周边街镇的青村古镇风貌、金汇东方美谷小镇、庄行农艺公园、申隆金融小镇、海湾休闲小镇等若干镇域发展的特色名片与奉贤新城功能互补，推进城乡统筹发展。据《上海市奉贤区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035远景目标纲要》，奉贤新城的目标是依托东方美谷和未来空间，将区域能级迈上新的台阶，走出一条国际化大都市背景下的乡村振兴新路。

三、奉贤新城的发展现状和问题分析

（一）奉贤新城的发展现状

在城市基础设施方面，2015年底，连接奉贤新城和市中心城区的虹梅南路越江隧道正式通车；2018年奉贤首条直通中心城区的快速公交线路—奉浦快线开通运营，上海地铁5号线南延伸段顺利通车；整个“十三五”期间，金海公路、航南公路等城市主干道路完成了提升改造。整个交通网络的提升，对于奉贤新城内部连接，以及奉贤新城连接中心城区的便捷性的提升起到了积极的作用。奉贤新城目标在“十四五”期间着力推进轨交15号线南延伸段、S3高速公路、奉浦东桥、闵浦三桥、嘉闵高架南延伸等一批重大工程项目建设，构建高效便捷、四通八达的交通体系。

在城市公共服务方面，奉贤新城的九棵树（上海）未来艺术中心、奉贤区城市博物馆、“海之花”市民活动中心等社会文化功能项目接连落地；奉贤区中心医院完成迁建升级，国际妇幼保健院奉贤院区有望于2021年建成，医疗服务能力持续增强；格致中学奉贤校区落成，新建10余所幼儿园和中小学，教育配套设施不断加强。目标为在“十四五”期间，加速推动复旦大学儿科医院、新华医院奉贤院区的建设，引进更多优质教育资源，实现教育质量的普遍提升，多方位入手，提高奉贤新城城市功能的建设。

在产业结构升级方面，位于奉贤新城内部的“东方美谷”和“临港南桥智行生态谷”入围上海市26个特色产业园区名单，尤其是“东方美谷”品牌已经初步打响。目前，东方美谷已经聚集了资生堂、伽蓝集团、上升所、药明生物、康美医药、巴斯德研究所等一大批行业龙头企业和项目。2020年，中车全球电车中心和双创基地、诺尔康园中园、东方美谷国际医疗器械产业园等项目已经落地，美丽健康产业快速发展⑥。“十四五”期间，奉贤新城目标以东方美谷大道为生产、生活、生态三生融合发展轴，向“世界化妆品之都”迈进，东方美谷期望产业规模达到1000亿元。同时，通过科技创新水平的提高和一流营商环境的创造，扶持特色产业和中小企业创新平台的建设，打造新城的发展新引擎。

在城市形象方面，奉贤新城将重点聚焦城市核心区，突出“上海之鱼”、中央林地、“十字水街”、轨交沿线、东方美谷大道、九棵树文创空间等开发重点，完善基础设施，打造生态景观，建成国家生态园林城区。目前，奉贤新城以中央生态林地和“上海之鱼”为生态核心，已经形成了“十字水街、田字绿廊”的生态格局。其中，“上海之鱼”是850亩的金海湖鱼形湖面，围绕四周的花海绿地、雕塑公园、青年艺术公园等多个城市公园已经建成并开放，浦南运河和金汇港两岸的景观长廊步道也已经基本实现贯通，为市民提供了生态环境优美的休闲娱乐空间。

在文化名片方面，奉贤新城着力塑造文化新地标，依托九棵树未来艺术中心建造国家级艺术殿堂，进一步完善奉贤新城的文旅、商业配套功能，积极举办各类品牌文体类活动。另一方面，通过古镇和河道的开发，演绎“百里运河、千年古镇、一川烟雨、万家灯火”的新江南景致，让奉贤新城的“贤美”文化品牌深入人心，为奉贤新城注入文创、商旅等特色资源，打造城市活力空间，呈现城市开发亮点。将引入更多城市规划、建设的行业领军企业，将奉贤新城打造成长三角城市群中一座名城。

（二）奉贤新城的问题分析

奉贤新城目前在发展上存在一定的差距和不足。首先是交通网络的建设仍不够快速便捷。虽然随着上海地铁5号线南延伸段和奉浦快线的开通，奉贤新城与中心城区直接的连接交通有了一定的改善，但是乘坐公共交通前往上海内环内的中心城区，时长仍在90分钟左右，通勤时间过长，缺少大运量的快速交通方式，也缺乏多途径的公共交通方式。

同时，在五大新城中，南汇新城的占地面积为343.4平方公里，嘉定新城161.3平方公里，松江新城为158.4平方公里，青浦新城为71.1平方公里，而奉贤新城的占地面积最小，仅有67.9平方公里，因此，在奉贤新城的开发过程中，土地资源集约与高效利用对于奉贤新城而言尤为关键。

另一方面，奉贤新城的优质公共服务资源的供给仍显不足，优质公共服务资源的核心是提升医疗水平和中小学教育水平。同时，针对区域内的科创、科研等高端人才，由于餐饮、娱乐、商业等方面的高端服务缺失，也导致奉贤新城在国际化的居住社区为引进和建设相较于其他新城弱势凸显，缺乏高品质住宅区和特色居住小镇的建设。由于各种综合因素，目前奉贤新城对人才、尤其是高学历人才的吸引方面存在短板。当前奉贤新城相对于中心城区，具有房价相对较低、生态环境较好这两点优势，但是仍不足以构成对常住人口尤其是高端人才的吸引，因此在人口结构的优化方面也存在着一定的障碍。

四、奉贤新城进一步融入长三角一体化的对策建议

对于奉贤新城而言，要实现“十四五”规划目标，同时进一步高质量地融入长三角一体化发展，除了自身的城市综合建设和发展外，还要使区内的各街镇以及区外其他新城形成合作和互补，因地制宜地发挥自身特色，承担职能，合力出击，为长三角一体化进程的发展提供助力。

（一）打造互联互通的便利性城市交通

可以说，在奉贤新城的发展过程中，较为薄弱的交通体系建设限制了新城的发展。成熟的公共交通体系和优质的公共服务供给能够加快疏解中心城区的人口，并促进郊区新城人口的导入。针对奉贤新城的地理位置，除了增加现有轨道交通站点和覆盖面外，可以效仿金山区建设市域铁路。同时，利用黄浦江河面，通过高速客运轮船等形式，补上在过江交通上的短板，加大与闵行区的联通。从体系化建设入手，打造多层次的公共交通网络。

（二）提升区域产业的发展能级

产业园区的建设要更注重高品质建设和品牌特色。可以与临港、漕河泾、张江等上海已有的、成熟的品牌园区开展合作，鼓励社会资本参与园区的建设与运营，从空间规划、招商运营、存量盘活、审批评价等各个方面打造特色，在培育科创企业的同时，吸引总部企业的加入。因为东方美谷的美丽健康产业涉及化妆品、食品和药品，所以要从产业链的延长和产业种类拓宽两方面的入手，从精细化工和研发机构发力，强化东方美谷的产业内涵。

（三）进一步激发区域人口活力

新城区域相对于中心城区，优势在于房价相对便宜，生态环境较好，但这两条优势不足以构成对高端人才的吸引力，还要增强高端产业的平台吸引力。例如，奉贤新城内金汇港以东、浦星公路以西、大叶公路以南区域属于临港新片区范围，可以争取临港新片区特殊人才政策能够延伸覆盖整个奉贤新城，吸引人才导入。第二要增强公共服务的质量，主要是医疗水平、教育水平以及生态环境建设来引进人才。最后是加强与高校的联动，奉贤区内有华东理工大学、上海师范大学、上海应用技术学院等高校，与闵行区的上海交通大学与华东师范大学仅一江之隔，通过与高校合作建设科创园、产业园等项目，鼓励在校生、毕业生在奉贤创新创业。

（四）推动区域合作和联动发展

在长三角一体化的推进过程中，奉贤新城也要加强与区域的联动。从市内来看，与毗邻的闵行区、浦东新区、金山区、松江区合作，强化与张江、紫竹高新等高科技园区以及其他新城的合作，通过产业链的管理、创新链的共享、服务平台的共建、政策的协调互认等途径，形成发展合力。从市外来看，可以协同嘉善、平湖、海宁、昆山、太仓等相邻市县、外围城市，积极探索产业发展合作的机制，推进产业集群建设和高效互动，吸引长三角的优质资源，放大新城优势，深化与周边城市高等级科创载体的联动发展。