转型期地方政府投融资平台债务风险及防范策略分析

2021-01-02高敏

企业改革与管理 2021年19期

高敏

（贵州红城教育发展有限公司，贵州遵义 563100）

地方政府融资平台经营性质特殊，以政府信誉及财政补贴作为担保，推进资金筹集、国有资产整合等工作。近年来，在各级政府的共同努力及不断完善下，部分地方政府融资平台债务治理已初见成效，但其中的潜在风险仍未消除。因此，探究地方政府融资平台债务产生的根本原因，提出化解策略是当前的一项重要工作内容。

一、地方政府融资平台债务产生的原因

1.财政收支存在较大缺口

1994年，分税制政策出台，应分税制要求对中央以及地方的财政收支范围进行了重新地划分与明确。但是，分税制政策改革的主要目的在于提升财政收入占GDP比重，以及中央财政收入占全国财政收入的比重。因此，在后续的工作推进过程中，出现了事权范围及支出责任划分明确度不足的问题，同时受行政体制压力影响，地方政府事权相对增加，中央政府事权逐渐下移，进而出现中央与地方政府收支责任严重不对称情况。

2.既有制度无法解决当下困境

为了实现中央及地方财力均衡，在分税制框架之下建立起了转移支付制度，虽然起到了一定程度的均衡作用，但是由于制度自身存在的结构性问题导致实际实施效果并未达到预期。

3.宏观经济政策催生债务平台

受金融危机影响，融资体量有限的地方政府融资平台受政策支持，呈现爆发式增长，成为各级地方政府的主要融资平台。

二、地方政府平台债务风险形成原因

1.地方政府融资平台自身经营管理存在问题

地方政府融资平台自身主要问题在于经营管理尚待提升，为了实现资金快速筹集，地方政府会根据项目需求进行平台公司设立。在实际的经营管理进程中，缺乏有效的整合意识，加之部分平台公司在构建前期，注册资金来源科学性不足，甚至以不存在收益的资产充当注册资金，地方政府并未实现足额出资，由此产生了一系列规模普遍较小的平台公司。此外，部分地方政府融资平台在实际的业务开展及经营管理进程中，受地方政府干预较多，缺乏自主经营管理权限。例如，在人员配置方面以及资产规划方面受到较大影响。大部分地方政府融资平台存在治理架构完善程度不足，缺乏现代化经营管理理念，资金利用率偏低等问题，导致地方政府融资平台缺乏稳定健康可持续的收益来源，导致后续偿债风险的产生。

2.政府收支及扶持政策变化较大

地方政府融资平台经营性质特殊，对地方财政有着先天的依赖性，因此，融资平台偿债能力在极大程度上受地方政府财政收支以及相关的扶持政策影响。当前，就地方财政收入能力情况而言，上述现象仍未得到有效的改善。受中央对房地产经济市场的高压调控，土地出让方面的相关收入持续增长受到一定程度的限制。新经济常态之下，财政收入呈现下滑趋势，导致地方政府财政收入能力也受到了限制[1]。当前地方正处于城镇化的加速阶段，基础设施以及公共服务配套建设需要大量的资金作为支撑，地方政府财政收入只能实现自身收支平衡的维持，同时，部分地方政府债务规模过于庞大，仅依靠自身财政收支根本无力支持融资平台偿债。加之现行的政策要求地方政府融资平台由传统模式改变为独立法人企业，不允许地方政府为其提供担保，因此，缺少担保的融资平台偿债能力随之下降，债务风险随之增大。

3.宏观政策调控的影响

地方政府融资平台传统经营模式已然无法满足当前需求，在实际的经营管理进程中面临着较为严峻的转型压力，同时，盈利水平也受到一定程度的影响。国家为了与当前经济背景相适应，对宏观政策也进行了相应的调整与优化，推动了供给侧结构性改革的落实。在这之中与地方政府融资平台债务相关联的主要有以下方面，（1）加强房地产调控，去房地产库存。国家对房地产行业的调控降低了地方政府融资平台财政收入，使得盈利能力与偿债能力也随之增加，倘若无完善的优化及改进方法，必然会增加债务风险[2]；（2）提升债务管理水平，降低债务杠杆。新《预算法》明确规定地方政府不承担国有企业（含地方政府融资平台）新增债务责任，因此，受政策法规指引，地方政府融资平台与地方财政之间不存在依存关系，这就导致了地方政府融资平台债务偿还能力受到影响，倘若处置不当，则易诱发系统性的地方政府融资平台债务风险。

三、地方政府融资平台债务风险防范的策略

1.优化融资平台经营管理机构，提升自偿能力

对融资平台经营管理模式进行相应的优化完善，确保平台公司维持稳定健康、可持续的发展。按照政策法规指引，保障融资平台的独立经营权，地方政府享有收益权、重大决策权及管理层选择权，但应当给予融资平台公司充分的管理及业务开展权力。推动融资平台公司实现转型升级，强化自身资产水平，重视资源整合。不断地进行自身经营优化，提升市场竞争力，维持稳定健康、可持续的发展。

2.完善财务管理机制，奠定债务治理制度基础

地方政府财权与事权的不匹配衍生了地方政府融资平台，因此，为了实现地方政府融资平台债务风险的化解与防控，需从根源上解决债务产生，完善财政体制机制，强化地方政府财政能力，进一步为债务治理工作的推进提供完善的制度依据。首先，推动分税制财政体制的不断完善和优化，梳理地方政府间的财权以及事权之间的关系，通过法律形式明确规定事权与支出责任之间的关系，避免出现互相推诿责任的状况，进一步强化中央政府职权，实现支出责任的细化以及规范。同时，基于城镇化及城乡一体化建设进程的加快，可将基本社会保障支出交由中央政府承担，对于教育、医疗、环境等基本公共服务责任则由中央及省级政府实现共同承担[3]；其次，完善税收体系，切实地提升地方政府收入能力。提升政府收入能力能够为偿债工作提供必要的财力保障。结合当前房地产税收改革经验，对现有地方税种进行科学合理的合并，帮助地方政府形成稳定的收入来源；最后，优化转移支付制度，提升地方政府可支配财力。通过转移支付制度的不断完善与优化，实现地方政府财力的均衡。对转移支付资金配置方式、规模及申请条件等进行公开，保障工作流程的规范性。与此同时，PPP模式作为实现地方政府融资平台公司债务风险化解的有效工具，应当对其进行充分利用。根据政策指引，实现TOT、ROT等方式的积极运用，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，将政府性债务转换为非政府性债务，从而进一步减轻地方政府的债务压力。

3.扩宽投融资渠道，切实防范债务风险

首先，对债务主体进行明确，严格按照“谁承担、谁支出、谁举债”的基本原则，以地方政府作为主体进行举借债务，不允许通过为融资平台提供各种担保的方式进行举债，严格遵循国家政策法规；其次，进一步扩宽融资渠道，优化融资方式，对新增债务进行严格的管控。依据项目类型采取科学合理的融资方式。对于完全无收益的公益项目，通过发行债券的方式筹集建设资金；对于具备一定程度收益来源的公益项目，通过发行债券、政企合作等方式，实现建设资金的筹集；对于经营性公益项目，通过市场化的方式，公开进行各方投资建设，各投资方自筹资金，自担责任。与此同时，在项目招标过程中应当确保行为规范，避免出现徇私舞弊行为影响政府信誉度。落实前期调研工作，充分考量各企业资质及能力。落实项目建设过程的监督管控，避免额外风险的产生。同时为了有效控制地方政府新增债务，应当进一步强化预算刚性，将所有项目资金纳入预算管理工作之中，确保工作流程的规范性；最后，创新管理机制，强化全员风险防控意识[4]。除了常规手段，还应当合理地应用以下手段，首先，引入第三方机构对政府信用状况进行合理评估；其次，对各项信息实现公开，包括债务信息、风险状况以及信用评价结果；最后，建立完善的预警机制，切实提升地方政府风险防控能力。