贵州山地特色新型城镇化发展现状与前瞻

杨立杰，王丽莎

(1．贵州理工学院马克思主义学院，贵州 贵阳 550003；2．贵州理工学院组织部，贵州 贵阳 550003)

0 引言

推进以人为核心的新型城镇化建设是十八大以来党中央作出的一项重大战略部署。习近平总书记2013年12月在中央城镇化工作会议上的讲话强调指出：“不是每个城镇都要长成巨人”，“要让城市融入大自然，不要花大气力去劈山填海，很多山城、水城很有特色，完全可以依托现有山水脉络等独特风光，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”[1]作为典型的喀斯特山区地貌，贵州92.5%的面积为山地和丘陵，是名副其实的山地大省，素有“九山半水半分田”之说。这一基本省情决定了贵州实施平原型城镇化的条件相对不成熟，要跟上全国新型城镇化的速度，必须选择一条符合省情实际和经济社会发展阶段特征的、具有山地特色的新型城镇化道路。

1 贵州山地特色新型城镇化发展现状

新中国成立70年来，贵州城镇化经历了从缓慢发展到快速发展的阶段性变化。自新中国成立到20世纪末，贵州城镇化一直处于缓慢发展阶段。进入新世纪后，承接西部大开发的机遇，在工业强省战略的驱动下，贵州省城镇化水平出现了一个明显提升的过程。2009年全省城镇化率达到30%左右的城市化率拐点后，城镇化跨入加速推进的发展阶段。2011年全省首次城镇化推进大会的召开，城镇化发展速度和质量进步明显[2]，后发潜力逐步显现。

1.1 城镇化发展思路逐步明晰

改革开放前，贵州与全国的城镇化进程差距不大，发展进程基本保持一致。之后差距逐步拉大。改革开放后，贵州城镇化呈现出自上而下、以工业化推动城镇化、以贵阳为中心的城市集群辐射周边地区等特征。新世纪头十年，贵州城镇化发展步入快车道，发展环境越来越好，发展水平和城镇规模都超过十年前。随着《贵州省城镇体系规划(2001-2020年)》《贵州省关于加快推进小城镇建设的意见》等一批政策性文件的相继出台实施，为贵州实施大中城市带动、加快推进小城镇建设战略的新型城镇化发展道路迎来了发展机遇。进入“十二五”，城镇化带动战略成为两大主战略之一，得益于国发2号文件、西部大开发等政策和资金上的强大的顶层支持机制，城镇化发展进入以人为本的加速发展阶段。在城市化过程中，结合贵州多山地多民族的资源条件和依山傍水的城市分布格局，城镇化发展模式的选择在实践中得到不断深化。以往通过深挖城市特色，发展集约型产业，不断拓展多样化、组团式发展道路，持续创新点状式集中的山区绿色城镇化道路[3]的发展模式，逐步过渡到“有特色、集约型、多样化、可持续的贵州山地特色新型城镇化道路”，道路探索越来越成熟，由此拉开了山地特色小城镇发展路径加快探索的序幕。2015年10月，国务院设立了贵州山地特色新型城镇化示范区，加速新型城镇化的发展之路。同时，山地特色新型城镇化建设步入提质提速的新时期。在城镇形态上更加重视小城镇的发展，小城镇建设的发展路径和方向得到进一步明确，以小城镇建设推动提高城镇化率、推进以人为核心的城镇化的发展战略加快推进，以小城镇建设促进就地就近城镇化融合发展的新路落地落实。十三五以来，在国家开展特色小镇建设的大背景下，贵州省适时调整，加快转变城镇发展方式，找准特色定位，城镇化开始由速度型向速度和质量并重型转变。在城镇发展思路上，合理控制城镇规模，因地制宜不以摊大饼的形式发展，把新城区的建设和老城区的更新全面融合，坚持“蒸小笼”，这种以人为本、因地制宜、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的贵州山地特色新型城镇体系[4]实践证明非常符合新时代贵州城镇化的发展形势。

1.2 城镇人性化布局和形态多样性不断发展

构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的新格局是贯彻落实十九大精神的时代命题。从联系的观点来分析，城市群的整体功能要优于区域中各城市的功能之和。十九大以后，针对城市群建设如何关照贵州山地城市的实际，如何处理好山与城的共融发展，贵州在实践中不断总结经验。在新型城镇化建设实践中，贵州自然地理环境和城市发展特点等因素决定了贵州的城镇化与发达地区和平原地区存在较大不同，贵州的城市群也经历了从无到有的培育发展过程。十三五以来，贵州以山地特色新型城镇化示范区建设为助推器，发挥新型城镇化对区域协调发展战略和乡村振兴发展战略的促进作用，同时依托高铁等重大基础设施互联互通一体化建设、更加人性化的人口安置方式、特色优势产业的培育等机遇，2016年至2018年三年间贵州省城镇人口增加了235万人左右，平均每年新增78.2万人，“一核一圈四带五心多点[5]”的黔中城市群城镇化水平进一步深化，对周围城市的吸引力和辐射带动力越来越强。提档升级组团式、点状式、串珠式布局的特色小镇建设，具有西部地区特色的“个十百千万”多元型城市群发展格局徐徐展开，大、中、小城市协调发展的城镇体系初步形成。

1.3 城镇化率快速提高

新中国成立70年来，贵州的城镇化率快速提升。新中国成立初期的时候，贵州省的城镇化率还不到10%，到2018年就达到了47.52%。1949年贵州省仅有贵阳1个建制市，到2018年全省共有15个建制市，与全国差距进一步缩小。统计数据显示，2013年以来，贵州省经济、社会发生翻天覆地变化，人口城镇化进程加速。2013年至2018年五年间，贵州省常住人口城镇化率从37.83%提高到47.52%，年均增长1.94个百分点，年均增幅高于全国0.77个百分点。全省常住城镇人口从1 324.89万人增长到1 710.72万人，年均增长77.17万人，贵州省常住人口城镇化率连续5年增幅在全国保持前列[6]，虽然距全国59.58%的城镇化率还有较大差距，预计在较长的一段时间内仍有较大的提升空间。

1.4 新型工业化和新型城镇化建设良性互动

新中国成立初期的贵州，产业结构单一，是农业占绝对支配地位的绝对贫困地区。贵州原省委书记栗战书认为，“贵州当前最主要的矛盾是‘慢’，要想加速发展、实现跨越，根本出路就是工业化和城镇化”。改革开放以来，贵州工业经济发展日新月异，经济增速领跑态势形成，活力不断增强，质量效益明显提升。近十年来，贵州既注重落实加快发展、绿色发展、高质量发展的底线要求，又在辨证处理好新型城镇化、新型工业化与脱贫攻坚任务同步发展的基础上，坚持传统产业提升和新兴产业培育“两条腿”走路。通过企业引进、改造、融合等项目的实施，贵州大数据等新兴产业活力迸发、动能释放，工业化率和城镇化率的差距逐步缩小。2018年，贵州全省规模以上工业增加值比上年增长9%、规模以下增长9.1%。统计数据显示，1949年贵州省生产总值仅为6.23亿元，2018年达到了14 806.45亿元，增长2 377倍。尤其在2012年至2018年，全省地区生产总值年均增长11.0%，增长连续8年居全国前三位，贵州整体经济实力明显增强[7]。

2 贵州山地特色新型城镇化发展面临的问题

2.1 小城镇发展特色不够鲜明

在特色小城镇建设中，一些地方城镇发展规划不够科学，不能正确处理好守正与创新的关系，特色小城镇建设中 “房地产化”、“产业园化”、“产业空心化”、“千镇一面”等问题突出，导致存在小城镇建设定位不准、产业化水平低、城市风貌同质化严重等问题，忽视了对地方特色元素本身的培育和发展，山地特色、民族特色、文化特色、产业特色等彰显不够，特色小城镇不够“特”，不够“新”，不“蒸小笼”、不串“珍珠”，对高质量推动小城镇建设的新路子探索不足。

2.2 城镇化区域发展城乡发展不平衡

城镇规模普遍偏小，城市群集聚作用有限。截至目前，贵阳市中心城区虽然有330万人口，但这里面有相当一部分人尚未完全融入城市生活，人口规模与周边的省会城市相比也比较落后，而遵义、安顺等次级中心城市人口更少，城市的辐射带动能力明显滞后于城市发展速度。全省城镇化水平最高的贵阳市，2018年城镇化率达到75.4%，是全省(47.52%)的1.6倍，高于城镇化较低的毕节市(42.5%)32.9个百分点。区域发展不平衡，经济联系较为松散，产业融合难度大，由于少数大城市如贵阳因各种公共资源的集中、集聚过多城市功能等因素，在城镇化过程中出现了人口拥挤、房价偏高、交通拥堵等“城市病”问题。一些中小城市和小城镇由于基础设施不完善、产业基础薄弱、公共服务发展滞后、就业吸纳能力不足等问题，城镇化区域发展城乡发展不平衡问题面临挑战，急需回应。

2.3 推进农业转移人口市民化任务依然艰巨

截至2018年底，贵州省有200多万农业转移人口落户城镇，新增的城镇人口主要是因易地扶贫搬迁而需集中安置的人员，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。虽然农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，但是由于许多现实问题的政策衔接尚未完全处理好，这些因土地城镇化和户籍城镇化而“被城镇化”的农业转移人口最终沦为城市“过客”、成为“两栖”农民，市民化进程阻碍因素重重。另外城乡差距的不断缩小也使越来越多的农民转化为市民的动力不足，顾虑重重，农业转移人口市民化的难题亟待破解。

受制于山多地少人地矛盾突出、贫困人口多、生态环境相对脆弱等先天制约因素，贵州的城镇化发展道路不可能走大规模发展大城市的路子，那么，接下来要解决的就是，贵州应该选择什么样的山地特色城镇化发展道路？

3 推进贵州山地特色新型城镇化发展的对策建议

3.1 科学谋划，不断提高山地特色新型城镇化发展质量

党的十八大以来，贵州新型城镇化发展加速推进，进入既重视速度更重视质量的发展阶段。从质量上看，贵州处于城镇化中期向后期过渡的阶段。提高城镇化质量，首先要破解的问题就是因地制宜，做好顶层设计。我们所要的城镇化绝不是简单“造城”的城镇化，而是立足自身的资源状况、特色优势、发展阶段的未来可持续的城镇化，所以顶层设计尤为重要。在顶层设计上要科学谋划，全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，一张蓝图绘到底，把坚定不移推进山地特色城镇化作为全省重大战略，深入研究推进新型城镇化的思路、目标、任务、方向等重点问题，道法自然，充分考虑人和城、产和景、山和水的良性互动，形成具有引领性、指导性、可持续的战略性总体规划，以科学规划有序推进全省山地特色新型城镇化发展。其次要改革制约城镇化发展的关键制度。推进城镇化建设要紧紧依靠改革，用好改革牌，打好组合拳，学习借鉴各地新型城镇化发展经验，密切关注并逐一破解城镇化过程中遇到的难点问题，推进城镇建设投融资制度、生态保护制度等体制机制改革创新取得重大突破，不断满足贵州人民群众对美好生活的新需要新要求新期盼。

3.2 突出特色，推进大中小城市和小城镇协调发展

贵州山地多、丘陵多，坝地平地稀缺，这一独特的省情对贵州推进山地特色城镇化来说，既是制约因素，又是发展优势。矛盾的特殊性告诉我们，贵州的山地特色是个性、特殊性，是贵州建设山地特色城镇化具体实践的哲学基础。用好山地优势、突出山地特色、做好山地文章，遵循山地城市发展规律，正是对贵州省情的正确分析，恰恰是贵州打造独具特色的山地特色城镇化道路的独一无二的优势体现。在城镇体系的空间形态上要敢于突破传统思路，围绕“山”，“水”两个字做文章，立足“新”字下功夫，围绕“特”字求发展。一是充分发掘小城镇的优势，积极运用五大新发展理念，充分调研取经，科学规划论证，盘活小城镇特色基因。贵州省仁怀市茅台镇、安顺市镇宁县黄果树镇等类型不同、特色各异的小城镇发展样本不断涌现，走出了一条百姓富、生态美的贵州山地小城镇化发展道路。同时，要深挖特色，宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜商则商，做“特”小城镇，让小城镇在“旧”中见“新”，在“特”上见“美”，推动“小城镇+”高质量发展，摒弃“千城一面”的城镇化发展模式。二是以黔中城市群为主体，优化城镇化空间布局和形态，充分考虑居民的生活便利性和舒适度，使城市发展更有人味、更有温度。与长三角城市群相比较，黔中城市群发育水平较低，常住人口仅有1 000万人。未来应进一步强化贵阳中心城区和贵安新区的核心辐射带动，整合优化资源配置，形成联动效应和发展合力，推动形成一条具有山地特色的城市群发展新路，打造山地特色新型城镇化先行示范样本。

4 结语

山地特色新型城镇化建设是新时代推动贵州经济社会高质量发展的强大引擎，必须立足贵州省情实际，科学谋划，把山地特色的优势做强做优，坚定不移地向前推进。新型城镇化怎样提高质量？如何更好实现以人为核心？新型城镇化如何与生态文明兼容？大中小城市和小城镇如何协调发展？如何厘清新型城镇化认识和实践误区？新型城镇化未来如何破局？新型城镇化需要坚持和完善哪些制度等一系列问题，今后还要继续进行理论创新和实践探索。