新时期我国城市社区治理创新路径研究

【摘 要】党的十九届四中全会提出要着力构建基层社会治理新格局。社区作为社会的重要组成细胞，是社会治理的基础单元，同时也是化解各种社会矛盾的最前沿。当前，我国城市社区治理面临着诸如行政化程度过高、社会组织培育不足、居民参与积极性较低和治理碎片化等困境，在社会转型期，城市社区必须向以往由政府单一的行政管理模式向多元主体合作共治方向转变，探索建设依托信息技术、云计算的智慧社区治理模式，打造多元主体共建共治共享的社区治理新路径。

【关键词】 社区治理 智慧社区 创新路径

一、社区治理的内涵

社区治理是指在一定的贴近公民生活的多层次符合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。[1]相比传统的社区管理比较注重政府在社区中的核心领导地位，对社区公共事务的管理主要是通过行政控制等手段来实现的，突出了社区的行政色彩。但是从治理的理论观点出发，社区治理的主体不再只有政府，而是广泛吸纳了其他社会主体参与到社区治理中来，共同致力于社区治理目标的实现。政府在社区治理中发挥着宏观调控、引导其他主体参与社区治理、提供公共服务、回应居民需要与诉求反馈等作用，而不再仅仅依靠单一的行政命令等强制手段，努力让社区实现自我管理、自我教育和自我服务的一种良性治理模式。社区治理的目标是在党的领导和政府的指导下，构建的一种基于多元主体协同参与社区治理的局面，在多元主体的权力格局权责明确而又协调的基础上，促进社区治理能力的提升，最终实现整合社区资源、发扬民主、从而达到社区自治的共同目标。显然，这不仅仅是单一的政治改革，也是一种民主变革，更是一个促进社区发展及提高居民生活质量的过程。

二、城市社区治理存在的主要困境

（一）行政化程度过高

受传统社区行政管理思想的影响，政府在社会生活中占据主导地位。我国社区治理长期处在基层政府的直接管制下，街道办事处等基层政府仍旧对社区发布行政命令和派发任务，行政化趋向明显，居委会作为社区基层群众自治组织，其工作人员的选拔、资金来源和社区建设等方面经常受到地方政府限制，自治能力低下。在自上而下的直线式社区管理模式下，从短期看，有利于地方政府整合社会资源集中力量办大事，解决居民硬性需要，但随着我国社会治理体系的改革的不断深化，其治理短板也逐漸显露出来，主要表现在以下几个方面：首先，在社区治理中过于强调政府主导作用，政府对各类社会事务大包大揽，管了许多应该由社会组织和社区自治组织完成的任务和工作，忽视了其他社会力量参与社区治理的优势。其次，政府与各治理主体职责划分不明晰，政府、社区党组织、居委会、业主委会以及社会组织责任边界模糊，从而导致各治理主体间相互推卸责任、治理主体组织结构混乱，制度不健全，无法满足社区群众对公共产品和服务的需要。最后，政府行政化的管理方式严重阻碍了社区自治功能的发挥和社区居民参加社区治理的积极性和创造性，不利于满足社区居民个性化的需要和基层社会治理水平的提高。

（二）社会组织培育不足

社会组织具有非营利性、志愿性、自治性、灵活性等特点，在社区治理中承担着联系政府与社区居民要的中介作用，对于弥补政府失灵的不足具有重要意义。总体上，我国社会组织的培育起步较晚、总数较少、规模偏小，作用发挥还十分有限，无法满足当前社区治理的要求。往往对于社区事务和居民的个性化需求，很难提供有效的解决方案。由于社会组织属于民间组织，为维持自身的长期发展和稳定，须得到政府的授权许可和政策扶持，因而社会组织的发展对政府有很强的依赖性。这种对政府的高度依赖性和自身发展的不成熟性使得社会组织在参与社区治理中很难具有号召力。此外，我国在对社会组织培育方面还存在着诸如相应配套法律法规和支持政策不够完备，培育社会力量参与社区治理的政策环境还未形成，社会组织内部制度、工作人员专业技能和文化水平偏低等问题。

（三）居民参与积极性较低

随着城市化进程不断加快，城市社区大多是以小区为单元，熟人社区逐渐消失，居民之间心理距离越来越远，由此产生的疏离感和陌生感进而使得社区居民对社区治理工作表现得较为淡漠，社区治理的凝聚力较低。其次，由于城镇化的发展，人口在区域之间、城乡之间流动加快，逐步形成了大量流动人口聚集的社区，出于生活成本、房租以及交通因素的考虑，这些流动人口聚集的社区往往处在城乡结合部，而这些社区基层自治组织不健全，组织管理松散，社区治理观念淡薄，流动人口的认同感和归属感不强，故而在此类混合型社区治理中，居民大多不愿意主动参与。由于部分居民出于“理性经济人”的考虑，他们认为无论自己是否参与社区治理，都不会影响自己由他人努力付出产生的社区利益的分配，故而部分居民选择做“搭便车”的人，不愿去主动承担社区公共利益维护和增进的责任。

（四）社区治理碎片化

所谓社区治理碎片化，是指各个治理主体之间所具备的功能、业务范围、权力、资源、信息在空间、数量和结构上呈现出分散治理状态，在政策制定和执行中缺乏整体协同性，各治理主体“自扫门前雪”采取相对分割的行动，这类治理现象严重阻碍基层治理体系的完整性和治理目标的实现。[2]我国城市社区在治理权力体系配置方面碎片化，治理主体间以及治理主体内部权力聚合程度较低，决策议事流程繁杂，不同治理主体间缺少规范化的协调机构，协调成本较高，治理成效不明显;治理主体权力配置碎片，治理主体间权责边界划分不清，职能交叉重叠或出现缺位，导致社区在治理问题上容易出现资源浪费和治理的低效无序。社区治理碎片化呈现出的社区治理权力分散、组织混乱和资源的浪费，往往会导致社区治理无序的乱象，也就使得社区治理主体很难及时有效应对和解决日益复杂的社区治理问题。

三、城市社区治理创新的路径探索

（一）加强基层党建引领

习总书记提出“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。[3]社区基层党组织应加强对社区治理的政治领导，贯彻落实党的各项方针政策和决策部署，保障基层社区治理工作沿着正确的政治方向前进。不断完善基层党组织运行体系，重点加强街道级党组织对社区党组织建设的直接领导作用;进一步推進社区治理力量下沉到基层社区，党员领导干部下沉社区指导社区治理工作常态化;不断创新党建组织设置，推进党组织向符合条件的楼院、网格、社会组织全面覆盖，充分利用所辖社区内的党建资源，推动党的建设引领社区治理创新迈入2.0时代。

改善民生服务，回应广大社区群众关切是基层党组织凝聚党心民心、发动群众最直接的方式，也是有效的社区治理手段。基层党组组织应强化社区服务功能，充分激活社区自治的内生动力，从而引导社区居委会、业委会、物业管理部门、社会组织等群众性组织发挥自治功能，统筹协调社区内部治理资源，探索建立多元主体参与社区治理的自治机制;带领社区健全民主协商制度，逐步完善社区协商议事制度，建立居民利益表达和协调机制，保障居民合法权益，鼓励社区居民参与民主议事和决策，提升社区民主协商和自治能力;基层党组织开展一切服务工作的出发点和落脚点必定是回应社区居民的合理诉求，为解决社区治理难题发力。创新社区服务的多元化供给方式，更好满足居民就业创业、医疗、养老和文化等最基本、最迫切的服务需求，以此逐步提升社区群众的幸福感、归属感和获得感。

（二）构建多元主体合作共治格局

首先，政府要加快转变职能，建设服务型政府，引导多元主体合作共治。政府仍然承担元治理的角色，主要促进社区治理制度的规范和维护社会公共价值，统一协调各项公共事务的管理，构建有序整合的治理机制;其次，政府要进一步将权力下放至基层社区，将社会领域事务交给社会来承担，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层社区，努力为社区提供精准化、精细化、优质化的公共产品和服务;最后，政府应加大对社会志愿组织的支持力度，在政策和经费上给予一定支持，提高社会组织的公信力和影响力，使社会组织拥有足够的能力来为社区居民提供公共服务。

通过塑造城市社区居民的共同体意识，增强居民对所在社区的归属感，使居民由被动参与向积极主动参与转变，提高居民参与治理的责任意识和大局意识。同时，社区应特别重视激发驻区单位和单位员工居民共同参与社区治理。通常由于驻区单位和单位员工与社区利益关联性较低，一些驻区单位抱着互不隶属、彼此隔离的心态，基本上处于“联谊式”、“援助式”状态来参与社区治理;驻区单位员工居民，则是由于薪资收入、职务晋升和职业发展等利益诉求均来源于所在单位，参与社区治理动力不足。要提高社区所辖单位和居民承担社区治理积极性，关键在于强化各主体之间的利益关联度，特别是要推动由驻区单位提供社区资金和物资的援助式互动转变为具有内在约束力和资源共享的长效治理机制。

（三）提升社区治理的整体协同性

现代社区治理是一项极具科学性、系统性的复杂工程，需要具有协同联动思维。实践证明，在城市社区治理中坚持协同联动思维，不仅能激发多元主体的参与积极性，而且能引导其展开良性互动，激发社区治理产生最佳效果。社区治理不仅要实现多元主体合作共治，而且要注重各治理主体之间的协调、联动和互动。近年来，由社区、社会组织、社会工作者构成的“三社联动”社区治理创新机制在全国逐步推行，为城市社区治理提供了新路径和新思路。“三社联动”机制独特的优势在于能够统筹调动、盘活社区资源、凝聚社区力量、优化服务供给，通过社会组织引入专业资源和社会力量，动员各方参与，提供专业化、有针对性的服务，为社区治理整体协同性打下了重要基础。但是，当前城市社区治理的整体性协同性并不乐观。表面上看街道办事处、社区居委会、社会组织、驻区单位和居民等部门都在致力于社区治理，并投入了大量的人力物力财力。但调研后发现，各主体很多工作都是各自为战，缺乏整体协同性。此外，市、区、街道（镇）、社区四级组织在资源分配、管理服务上仍呈“倒金字塔式”分布，推动社区治理的整体协同性合力也尚未充分发挥出来，往往是“就基层抓基层、靠基层抓基层”。城市社区基层党建与社区治理的协同力量同样不足，“统得不够、分得过细”的问题也较为明显。

就目前来看，推动社区治理整体性和协同性，需要加强社区治理体制机制的革新。树立“组织牵头、条线参与、两新融合、街社兜底”的社区治理工作新思路，以共建共治共享为目标，构建以街道党工委为核心、社区党组织为基础、驻区单位、社区广大党员、社区居民、社会组织为重要主体的多中心参与城市社区建设共同体，推动城市社区治理逐步向创新、开放、包容、协同迈进。

（四）探索实施智慧社区治理模式

利用大数据信息技术，以智能终端平台为载体能够实现对社区服务项目进行分类细化，精确掌握和定位社区居民的服务需求和需求的动态变化，做到“让数据多跑路、让群众少跑腿”，为社区居民提供及时、高效、便捷、智能和个性化的服务。现代信息技术的利用，能够满足居民个性化服务需求，提高社区居民幸福指数，为推动基层社区治理精准化、精细化助力。

创新城市社区治理，适应融合现代信息技术手段精准把握经济社会发展的大势和要求，精准识别社区居民的个性化需求，为社区居民提供多元化的服务，探索智慧社区治理模式已成为实现社区有效治理的基本前提。智慧社区建设不仅要依靠引进新的技术手段来支撑，更重要的在于突破固有思维，进行治理理念和价值体系的革新。智慧化的社区治理模式能够充分利用互联网+社区服务的优势，使得社区治理更加精准化、精细化和智能化，增进社区公共利益，协调社区治理要素及其关系，例如，通过智能社区APP、微信小程序等智能终端，精准对接社区治理和居民需求，为提高社区治理效率和满足居民多元诉求提供科技支撑。

【参考文献】

[1] 陈剩勇.政府创新、治理转型与浙江模式[J].浙江社会科学，2009（04）：35-42+50+126.

[2] 龚志文，孙慧哲.城区社会治理的碎片化分割及其矫治——以北京市房山区治理创新实践为例[J].天津行政学院学报，2020，22（01）：79-86.

[3] 钟金意.浅谈习近平基层党建思想内涵“六论”[J].福州党校学报，2018（04）：10-14.

作者简介：阳大康（1996——）男，汉族，湖北荆州人，单位：云南民族大学政治与公共管理学院，硕士研究生在读，行政管理专业，研究方向：当代中国政府管理

【基金项目】本文属云南民族大学2020年大学生科研项目《新冠肺炎疫情防控背景下城市社区治理创新研究——以湖北省荆州市荆州区为例》（编号：GQTYKY202002）研究成果。