公共养老金保障水平研究：1997—2018年

于宁

[摘 要] 公共养老金保障水平的高低通常用替代率指标进行衡量，在老龄化社会中，将公共养老金所提供的保障水平控制在适度状态对于维护老年群体生活质量与制度可持续性尤显重要。结合理论推定、国际规范与比较研究可知，平均替代率水平的适度区间应为40%～70%。在此基础上对中国城镇职工公共养老金替代率绩效水平进行的现实评价结论显示，城镇基本养老保险制度所提供的保障程度显著减弱，目前已降至接近国际劳工组织规定的最低水平，主要原因在于养老金增长率滞后于工资增长率，基金保值增值能力有待提高，多支柱养老体系亟待建立。据此，公共养老金保障水平的优化对策应从制度内生因素、基金规模因素、养老体系因素三方面進行探索与思考。

[关键词] 公共养老金;保障水平;替代率;绩效评价

[中图分类号] F840.61    [文献标识码] A    [文章编号] 1673-8616（2020）06-0034-09

公共养老金保障水平的高低在老龄化社会的影响日益显著，适度的保障水平应当不仅能维持退休人员的生活质量，而且能维护公共养老金制度的财务可持续性。本文通过中国城镇职工公共养老金替代率水平的理论与实证研究，对公共养老金保障水平的现实状态与优化路径进行原因探究与对策思考。

一、公共养老金保障水平：中国城镇职工公共养老金的现实分析

（一）问题的提出

随着我国人口老龄化进程的加速，规模日益庞大的老年群体生活质量的高低对社会和谐稳定有着直接影响。决定老年人口生活质量的基础要素是其经济保障情况，我国当前公共养老金仍是多数退休人员的主要收入来源，一般而言，公共养老金水平越高，退休生活的保障水平也越高。

然而，作为社会保险制度的重要组成部分，制度特性决定了公共养老金的保障水平并非越高越好。由于保障水平过高会加重基本养老保险制度负担，不利于其财务可持续性与制度稳定性，保障水平过低又难以保证退休人员的基本生活质量，因此将公共养老金所提供的保障水平控制在适度状态尤显重要。

对于衡量养老保障水平的指标，学术界常用的是替代率，其基本含义是退休人员养老金收入水平与在职人员工资收入水平之比。本文将研究对象界定为中国城镇职工公共养老金制度及其保障水平，主要出于以下两方面的考量。一方面，就覆盖范围而言，由于城镇职工公共养老金制度覆盖了以城镇企业职工为主体的城镇主要就业人群，因此能够较为充分地体现社会保险制度的权利与义务对应的公平原则;另一方面，就建立时间而言，由于城镇职工公共养老金制度在我国当前各项公共养老金制度中建立时间最长，因此对其保障水平变化进行纵向研究意义较为显著。

（二）城镇职工公共养老金替代率水平现状研究

1. 平均替代率的现实意义与适度水平

公共养老金保障水平通常用替代率指标来反映，替代率指标又可分为目标替代率、总额替代率和平均替代率。其中，平均替代率是指社会平均养老金与社会平均工资的比率。平均替代率把退休人员和在职人员分别作为一个集合，对两个群体的收入进行比较，通常是用来反映社会整体的养老金水平和在职者收入的对比情况。

由于平均替代率能够反映出社会成员养老保障水平高低的普遍情况，而且在数据采集的便利性上也具有优势，因此，本文选择平均替代率作为具体研究对象。如果平均替代率过高，会造成缴费者负担加重。如果平均替代率过低，则一方面会造成退休人员收入与在职者收入过于悬殊，有违社会公平;另一方面也会使退休人员的基本生活需求得不到可靠保障。因此，适度的替代率水平应当既能保证退休人员基本生活需求又能实现养老保险基金收支周期平衡，这时，公共养老金保障水平也是适度的。

2. 中国城镇职工公共养老金替代率现实水平分析

平均替代率能反映制度的现实养老保障程度，其水平越高，说明养老保障程度越高，退休人员的生活需求满足得越充分。

由表1可知，中国城镇职工公共养老金的平均替代率水平自1997年以来呈现出总体下降的变动趋势，从1997年的76.66%到2018年的45.89%，降幅高达30多个百分点。其中，2002—2013年更是连年下降，至2013年降至最低值44.62%，此后几年略有回升起伏，但也仅在46%左右徘徊。1997—2018年期间，从我国城镇职工公共养老金替代率水平的阶段性变化来看，1997—2000年替代率水平在70%以上，2001—2002年降至60%～70%之间，2003—2006年降至50%～60%之间，2007年起降至50%以下，2010—2018年稳定在45%左右。根据前文所述，该水平已接近国际劳工组织规定的最低标准，退休人员生活品质较退休之前将显著下降。如果退休人员的其他收入来源没有得到发展补充的话，那么，过低的替代率水平将难以保证退休生活质量，长期来看不利于社会和谐稳定发展与积极应对老龄化战略的实施，因此有必要引起高度重视。

二、城镇职工公共养老金替代率水平的绩效评价

（一）评价标准设计

1. 理论上限推定

实施现代社会保障制度的国家，由于在职职工要缴纳所得税、社会保障税（费）等，这部分税费约占其全部收入的30%，因此其可支配收入仅为税（费）前工资的70%左右。鉴于基本养老保险应坚持“激励与保护相统一”的原则，因此，退休人员获得的养老金不应与在职劳动者的工资收入相等，一般应占他们最多获得的工资收入总额的一个比重。同样，世界银行也提出建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老金替代率须不低于70%，如果达到60%～70%，可维持基本生活水平;如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降[1]。综上所述，本文认为，公共养老金替代率上限理论上应当不高于70%。

2. 最低标准规定

根据国际劳工组织《社会保障最低标准公约》（第102号公约）的规定[2]，各会员国不仅要提供公共年金给退休人员，而且给付金额占劳工薪资的比例（所得替代率）不宜低于40%。同时，实际替代率最低标准依据缴费年限的差异而有所区别：缴费满30年并且有达到退休年龄配偶需要赡养的退休劳动者，其基本养老金替代率水平最低为40%;缴费不满30年者则按最低替代率90%的比例发放，即其替代率水平最低为36%。

继第102号公约对基本养老金替代率水平的最低标准作出规定后，第128号公约又对替代率水平的最低标准作出了补充，即缴费年限满30年者，基本养老金替代率水平至少应达45%;缴费不满30年者则按最低替代率90%的比例发放，即其替代率水平最低为40.5%[3]，这也是目前国际社会普遍遵循的替代率最低标准。

3. 评价标准设计

根据国际社会实践经验来看，主要国家的公共养老金替代率水平大部分都在40%～70%的范围内，符合上文的理论分析推定与国际标准规定，因此，这也是平均替代率水平的适度区间。另外需要说明的是，部分国家的公共养老金替代率水平是根据退休人员的家庭结构而有所差别的，对退休夫妇所制定的替代率水平略低于单身退休人员。在经济较发达地区，这种由退休人员家庭结构引致的基本生活费用差别比较明显，因为这类地区的退休人员基本生活费用中包含了一定的满足享受与发展需求的费用。此外，替代率水平的差别制定在具体操作上也较为复杂，因此在实践中比较多的还是统一确定替代率水平。

在现实数据分析的基础上，本文试图对城镇职工公共养老金的平均替代率水平进行百分制的绩效评价。基于前文分析，替代率指标的评价标准应当有一个合理的适度水平区间。以最优值为中间最高点，绩效得分随指标值的上升而呈倒U形变化。因此，替代率指标从绩效评价的角度来看是一个双向变化的指标，即进行评价标准设计时应当有一个满分标准值与两个及格标准值（高向与低向）。

根据前文的理论分析，本文设定替代率指标的满分标准值为70%。就及格标准值而言，一方面，根据国际劳工组织第128号公约规定，替代率水平最低为40.5%，同时参考发达国家的实践经验，其适度区间下限值通常为40%，因此，本文对低向及格标准值取整设定为40%。另一方面，以公平与效率相结合、激励与保护相统一为原则的基本养老保险制度设计，对替代率水平的极端理论上限应当不高于同期在职人员的税前收入水平，因此，本文对城镇职工公共养老金替代率的高向及格标准值设定为100%。

（二）实证评价结论

图1展示了我国1997—2018年城镇职工公共养老金替代率水平及其绩效分值的变化情况。就指标分值而言，由于替代率指标具有以适度水平为中间值双向变化的特征，因此2000年替代率水平为71.51%（即最接近满分标准70%）时指标得分达到历史最高值97.99分。2001年以来，由于替代率水平均已降至70%以下，因此指标得分随指标值的变化呈现出单向变动特征，即替代率水平越低，指标得分也越低。

基于以上分析，总体来看，我国城镇职工公共养老金替代率指标得分自1997年以来显著降低，伴随着指标值从1997年的76.66%降到2018年的45.89%，指标得分也从1997年的91.12分大幅降至2018年的67.85分，仅略高于及格标准，基本养老保险制度所提供的保障程度显著减弱，只能保障退休人员最基本的生活需求，不利于满足其日益增长的美好生活需要，也不利于退休人员充分共享经济社会发展成果。

三、城镇职工公共养老金替代率绩效整体下降的原因探究

（一）养老金增长率滞后于工资增长率

我国自2005年起逐年上调企业退休人员养老金标准，由2004年的月均647元提高至2015年的月均2200元以上，近8000万退休人员受益[4]。从绝对数变化情况来看，基本养老保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，在保障退休人员基本生活方面发挥了举足轻重的作用。

在关注绝对规模变化的同时，还应注意人均基本养老金每年实际购买力的变化。我国城镇职工人均基本养老金水平由1997年的411.68元/月逐年增加到2018年的3153.43元/月1。扣除物价变动因素影响后，平均实际养老金指数2均大于100，说明人均养老金水平与通货膨胀率抵消后实际购买力持续提高，每年均较上年有所增加。但是，将平均实际养老金指数与平均实际工资指数相比来看，则退休人员平均实际基本养老金整体滞后于在职人员平均实际工资的增长水平，除1997年、1999年、2002年、2014年、2015年、2016年以外，其余各年均低于平均实际工资指数，其差额为年均低2.3个百分点。由此可见，人均基本养老金增长率未能与职工平均工资增长率保持同步是导致替代率水平偏低的直接原因。这意味着退休人员共享经济社会发展成果的程度尚不充分，其消费能力、消费行为与生活质量都将因此受到影响，公共养老金保障水平有待于进一步提高。

（二）基金保值增值能力有待提高

随着人口老龄化进程的加速，基本养老保险基金的保值增值能力日益受到关注，由于其体现的是养老保险基金的抗风险能力和潜在支付能力，因此对于应对人口老龄化高峰时期的支付危机，抵御经济、社会各种风险，保持并提升实际购买力都具有至关重要的作用。

当前我国基本养老保险基金保值增值面临的主要问题体现在投资渠道与管理运营两个方面。就投资渠道而言，存放银行与购买国债作为最主要的投资渠道，虽然能充分保障基金的安全性，但是其较低的收益却难以抵御通货膨胀率与居民消费价格指数的增长，长此以往将使养老保险基金处于实际贬值状态，难以规避经济、社会风险并提升实际购买力。就管理运营而言，我国养老保险基金主要采取委托基金管理公司投资运营的模式，由于保险基金是专项基金，所以参与管理的公司较少，由此造成运营成本高、外部竞争不足、监督难度增大等诸多问题，导致养老保险基金投资运营的实际收益偏低。

随着人口期望寿命的延长，在退休年龄不变的情况下，养老金受领时长也會随之延长，基本养老保险基金的支出规模也会进一步扩大，只有寻求安全性与收益性兼顾的保值增值方式，才能增强基本养老保险基金的财务可持续性与抗风险能力。否则，不仅会影响公共养老金的保障水平，降低退休人员生活质量，而且会降低在职人员的参保积极性，造成基金累计结余的减少。

（三）多支柱养老体系亟待建立

世界银行大力倡导的多支柱养老主要包含三个支柱：第一支柱是基本养老金;第二支柱是企业年金;第三支柱是个人储蓄性商业养老保险。多支柱养老体系的建立有助于分散经济风险，减轻财政负担，满足多元需求。

由于我国当前多支柱养老体系尚未真正建立，退休人员的收入来源大多只依靠基本养老金。《中国城乡老年人口生活状况抽样调查》研究报告数据显示，2014年我国老年人口的基本养老金占其总收入的比重高达95.02%，近年来该比重一直居高不下，这意味着多数退休人员除了基本养老金几乎没有其他收入来源，仅仅依靠基本养老保险制度所提供的养老金生活，其保障水平是非常有限的。对比国际水平来看，美国基本养老金占老年人收入的比重大约为50%，瑞典大约为70%，都远优于我国水平[5]。尽管多支柱体系的缺乏不是造成公共养老金保障水平偏低的直接原因，但是却给公共养老金制度的支付能力与财务可持续性带来了很大压力，这也是在探讨公共养老金保障水平问题时不可回避的一个要素。

四、优化公共养老金保障水平的对策建议

为优化我国公共养老金保障水平，加强退休人员的养老保障力度，基于前文分析，提出以下三个方面的对策建议。

（一）制度内生因素：退休年龄与养老金正常调整机制

1. 分人群、渐进式延迟退休年龄

替代率、缴费率与退休年龄是基本养老保险制度实现收支平衡的三个要素，从基本养老保险制度的内生因素来看，要提高替代率水平，只能提高缴费率或者延迟退休年龄。由于我国基本养老保险目前的企业缴费率水平已接近国际警戒线，企业负担已相当重，通过提高缴费率来提升替代率水平的现实可行性不大，因此只有通过延迟退休年龄来提高替代率水平。

考虑到我国当前实行的退休制度存在性别差异，结合国际社会平均水平来看，因为男性退休年龄（60岁）与国际社会平均水平较为接近，女性退休年龄（女职工50岁）则远低于国际社会平均水平，所以女性退休年龄的调整空间更大。因此，应稳步有序地先从女性退休年龄推迟入手，以尽可能减小退休年龄调整的社会冲击。这不仅符合新时代女性的价值取向，而且有助于解决当前养老支付危机、提升养老保障水平。由于提高退休年龄的幅度过大可能会引起社会震荡，增加社会不稳定因素，因此借鉴国际社会经验，本文建议每年推迟3个月，每4年推迟一岁，经过40年时间实现男女同龄60岁退休，在相对稳定的社会环境下实现退休年龄制度的改革。

此外，通过设定退休年龄区间内的自由选择，在允许部分人员推迟退休的同时也允许部分人员早于标准退休年龄退休，使各类人群可根据各自的工作特征和工作强度决定自己的实际退休年龄，这样既有助于减少社会震荡，又有助于减轻基本养老保险基金的支付压力，从而通过替代率水平的逐步提高实现公共养老金保障水平的有效提升。

2. 建立养老金正常调整机制

公共养老金正常调整机制的建立能够从制度上为退休人员的养老保障待遇水平提供可靠的政策机制保障，其基本原则应当体现为保障基本生活、分享发展成果、基金可负担，同时还应当增强科学性、减少随意性，通过制度化的运行使之成为基本养老保险基金内生机制的组成部分。

建立养老金正常调整机制需要综合考虑多方面的因素。首先，基本养老金的调整应当与物价水平挂钩;其次，应当与在职职工的工资增长率挂钩;最后，还应与基本养老保险基金的收支状况相适应。如此，具备了明确的增长机制，相应的财政预算就获得了科学依据。按照社会保险法的要求，有关部门在总结历年调整基本养老金经验的基础上，已在研究建立兼顾企业和机关事业单位退休人员的基本养老金合理调整机制，以实现各类退休人员待遇调整机制的统一。在兼顾公平与效率的同时，适当倾斜体现重点关怀，充分发挥社会保障二次分配的作用。

建立正常调整机制将有助于形成科学的养老金调整幅度计算办法，使基本养老金的调整常态化、合理化、科学化。由此定期调整确定的基本养老金水平既能抵御通货膨胀造成的实际购买力下降，又能使退休人员更充分地分享社会经济发展成果，提升人民的获得感与幸福感，同时也能维持基本养老保险基金的财务可持续性与长期支付能力。

（二）基金规模因素：促进保值增值

基本养老保险基金的保值增值水平反映了基金的抗风险能力和潜在支付能力。作为一项长期的货币收支计划，基本养老保险基金不仅要避免通货膨胀引起的贬值，而且要保证退休职工的生活质量（即提高替代率水平），以满足未来的支付需要，这就要求当前的基金能随着时间推移不断创造出新价值，通过规模扩张体现基金的保值增值。

1. 拓宽基金投资范围

通过拓宽投资领域，有利于改善基金的投资结构，主要可以从以下两个方面着手。一方面，提高国家基础设施建设的投资参与度，探索高新技术产业的投资模式，着重关注国家重大工程和重大项目建设。由于上述项目都具有资金量大、投资期长、回报率高且风险相对较小的特点，因此能够较好地满足体量巨大、安全性要求很高的养老保险基金的战略投资需求。另一方面，拓展海外投资市场，改善基金投资结构。由于海外市场利润空间很大，在选聘境外投资资产托管机构时严格把关，以其业内信誉与投资能力为主要衡量标准，综合考量其核心竞争力与整体资质，从而分散风险，提高收益，更充分地参与到利润空间较大的海外投资市场运行，有助于基金更有效地保值增值。

2. 规范基金投资监管

政府对基金投资管理过程的监管需要得到制度化保障，投资监管体制的建立与完善需要系统性、全局性、综合性的考量。一方面，保障基金自身金额的安全性和有效性是投资监管的基础要素;另一方面，预测与防范外部环境的系统风险与潜在危机也是投资监管的必要職责。规范完善的基金投资监管体制将通过事前、事中、事后的全过程监管模式，在投资范围界定、资产配置策略、基金运作过程等各个环节实行全面监督，最大限度地控制风险、防范危机，实现安全性、收益性与流动性的最优结合，从而扩大基金规模，为提高公共养老金替代率水平提供现实能力。

（三）养老体系因素：加强多支柱建设

纵观国际社会的实践经验，实行现代社会保障制度的国家大多倾向于建立起多支柱养老体系。多支柱体系在有效分散经济风险、减轻财政负担的同时，还能为退休人员提供更多选择，在保障全体退休人员基本生活需求的同时，满足不同群体的多层次需求，使其在经济能力具备的基础上获取更优质的晚年生活质量。当然，多支柱养老体系的建立健全并不是一蹴而就的，在此过程中，应当区分当前退休人员和未来退休人员两个不同群体，并采取不同的应对策略。

对于未来退休人员，应着眼于未雨绸缪，加强经济性的多支柱养老体系建设，在巩固基本养老保险制度运行的同时，鼓励用人单位发展企业（职业）年金进行补充，为商业养老保险提供政策优惠，鼓励发展个人财产性收入，多支柱、多元化地为老有所养提供丰富的选择。经过一段時间的积累以后，等到这一群体退休时，其养老收入的来源构成将不再单一以基本养老金为主，而是由年金、个人商业保险、其他财产性收入等共同构成，届时退休人员对多样化养老服务的支付能力与有效需求都将显著提高，从而能够在多项养老收入的共同作用下享受到较高品质的晚年生活。

对于当前退休人员，由于现有的单一收入来源不可能立即改变，因此应当从经济性养老保障体系以外的方面重点着手，提高老人的退休生活满意度。例如，加强养老服务体系建设、推进老年友好型城市建设、丰富老年人精神文化生活、营造社会敬老爱老氛围等，而这些也是发展我国老龄事业的重要举措。正如党的十九大报告中所提到的：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”当老人的精神生活丰富充实，服务需求得到满足，生活环境便利友好，那么，在经济收入水平不变的情况下，其生活满意度也将有所提高。而这也是广义的多支柱养老体系所能提供的全方位的积极保障。

参考文献：

[1] 周延，吴晔鲜.养老金替代率影响因素及其优化问题研究[J].经济体制改革，2017（7）：35-41.

[2] 国际劳工组织.国际劳工组织第102号公约[Z].国际劳工组织，1952-06-28.

[3] 国际劳工组织.国际劳工组织第128号公约[Z].国际劳工组织，1967-06-29.

[4] 徐博，罗鑫.2015年起企业退休人员基本养老金再提高10% [EB/OL]. （2015-01-20）[2020-05-21].http：//www.chinanews.com/sh/2015/01-15/6973559.shtml.

[5] 张民省.瑞典的多支柱养老保险金制度及启示[J].中国行政管理，2008（10）：83-86.

[责任编辑：丁浩芮]