国家公园生态补偿地方立法的特点和不足及其完善

夏云娇,王俊华

(中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074)

党的十九大要求建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年3月，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国自然资源部，其下属的国家林业和草原局与国家公园管理局共用一个牌子，实现了森林、草原、湿地等综合监督管理，2019年6月26日《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》出台，进一步强调了国家公园在自然保护地体系的主体地位，建设国家公园对国土空间开发保护和自然保护地体系以及对生态文明体制改革的全局作用。

建立国家公园体制有利于加强对自然保护地的整体化综合保护，可改善过去保护地的分散监管方式，但是这也面临一系列问题，怎样实现国家公园持续发展，调整好生态利益和经济利益的关系，为此需要做好生态补偿，通过建立合适的法律制度平衡国家公园生态利益受益者与生态保护者的经济利益，发挥好生态保护带来的价值。为了保护和可持续利用生态系统，需要以政府和市场等经济手段为主要方式，制定协调相关利益者利益的制度，发挥生态保护补偿的重要作用，一些地方法规对国家公园生态补偿的范围和补偿事项做出了初步规定，但要让制度落到实处，需要明确“为何补、谁来补、补多少、怎么补”等基本问题，因此建立科学、规范、高效的国家公园生态补偿制度具有现实意义。国家公园试点地方的立法文本以及实践中的做法对下一步制定完善的生态补偿制度有着十分重要的作用。通过对地方立法文本中国家公园生态补偿条款进行研究，了解我国已有的国家公园生态补偿地方立法以及实践做法，能够加强我们对生态补偿立法的宏观把握，进而对生态补偿制度能够提出科学、规范的法律建议，为国家公园生态补偿制度的完善提供借鉴。

1 我国国家公园生态补偿地方立法概况

1. 1 我国国家公园生态补偿地方立法的进展

从国家提出建立国家公园开始，生态保护补偿就成了一个重要议题。2015年9月11日，我国《生态文明体制改革总体方案》出台，要求建立国家公园体制。2016 年，国务院印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出了生态保护补偿的重要内容。2017年9月26日，国务院办公厅印发并实施了《建立国家公园体制总体方案》，要求健全生态保护补偿制度[1]。由此可见，在中央层面，明确要求健全生态补偿制度，我国形成了初步的国家公园生态补偿政策体系。我国国家公园试点工作正有条不紊地推进，试点地方对我国国家公园生态补偿不断地进行探索，并结合所在省份所处的空间位置、环境资源要素和经济发展状况尝试从立法层面来对国家公园生态补偿进行规定。到目前为止，我国在青海、福建等地开展了试点工作，大部分试点地区先后发布了国家公园条例或管理办法，每个地方立法文本中都或多或少的涉及到了生态补偿的内容，如《三江源国家公园条例(试行)》《武夷山国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》《钱江源国家公园条例(草案)》《湖南南山国家公园条例(草案)》。需要说明的是，在国家公园体制试点前，云南省就已经出台了《云南迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》《云南省国家公园管理条例》。2017年祁连山国家公园开始试点后，甘肃省人大又修订了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》。针对生态补偿出台政策与专项立法的工作也在青海省如火如荼地进行，如《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》(2010年)、《三江源生态补偿机制试行办法》(2010年)、《甘肃省贯彻落实〈国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见〉的实施意见》(2017年)，随后青海省陆续颁行了《青海省湿地保护条例》《青海省生态文明建设促进条例》等地方立法文本，逐渐形成了相对完善的青海三江源国家公园生态补偿政策法规体系。国家公园地方立法最早在青海出台的原因就在于青海省人烟稀少，涉及的矛盾冲突相对较少，在改变原有的制度时阻碍较小，为了平衡社会利益和个人利益，兼顾环境利益和个人的长远利益、近期经济利益，寻求不同利益的妥协与合作，在生态补偿制度方面需要对不同的主体之间的权利义务进行综合考量规范，以实现生存利益和发展利益、经济利益和环境利益以及不同区域利益之间的合作[2]。为了保证国家公园生态补偿工作的有效开展，青海省一直注重补偿机制的规范操作，在三江源国家公园生态补偿制度上，通过规范生态补偿主体、生态补偿标准、资金运行，设置生态补偿程序，并通过立法进一步确立生态补偿的相关制度，明确权利义务，规范法律责任，让利益受损主体的损失得到补偿的同时加大了破坏生态的成本，进而减少生态损失行为，保护好国家公园的环境[3]。

纵观我国国家公园生态补偿的地方立法概况(见表1)可以发现，这些立法都是由省级人大常务委员会颁布(如青海、福建、湖北、云南等)，从效力位阶上来讲，性质是地方性法规；在生态补偿制度的内容方面，大多从补偿生态主体、生态补偿事项等方面进行了规范。从生态补偿主体来看，均规定了省政府作为生态补偿的主体；从生态补偿事项来看，体现了因地制宜，如作为“中华水塔”的三江源和被称为“地球之肺”的神农架国家公园主要从草地、林地、湿地方面展开补偿，而云南人文资源丰富，主要加强对人文资源和建设项目的补偿；从生态补偿方式来看，采取以资金补偿为主，技术、实物等补偿为辅的方式；从生态补偿标准来看，采取授权立法的方式，由省政府制定；从生态补偿的资金来源来看，都纳入了财政预算的范畴，但是三江源国家公园拓宽资金投入渠道，设置了各种基金支持国家公园建设。

1.2 我国国家公园生态补偿地方立法的内容与特点

结合已经出台的我国4部国家公园地方法规(见表1)，本文分别从生态补偿主体、生态补偿事项、生态补偿方式、生态补偿标准、生态补偿资金来源几个方面逐一进行分析，发现现行我国国家公园生态补偿地方立法主要呈现如下特点：

1.2.1 政府主导补偿

因我国国家公园生态补偿制度的构建尚处于初期阶段，受国家公园保护而享有生态利益的受益主体具有不特定性，因此地方立法无一例外地都规定了通过政府主导补偿来实现，也就是说，主要以政府为补偿主体。尽管我国国家公园生态补偿地方条例都规定要建立横纵向转移支付制度，完善多种补偿机制，将企业、非政府组织纳入其中。但是，不难发现，上述4部国家公园条例都只是对国家公园生态补偿进行了原则性规定，都只是宏观性地规定了省政府负责国家公园建设工作，具体补偿办法由省政府另行规定，并没有相应配套的专门针对国家公园生态补偿具体实施的条款，这难免会使得这些规定流于形式[4]。政府补偿具有间接性和强制性的特点，资金来源较为单一，相对市场补偿而言其交易成本较低，但制度运行起来需要较高的成本，给财政形成了较大的压力。

1.2.2 资金补偿为主，其他补偿方式为辅

补偿方式主要包括直接补偿和间接补偿[5]。直接补偿有实物、现金补偿等形式，间接补偿主要采用技术支持、优惠政策、就业帮助、对口支援等形式。根据已出台的地方法规分析可知，我国国家公园生态补偿主要是以政府财政补贴资金补偿为主，辅以技术、实物、安排岗位就业等补偿方式。资金补偿这种方式简便且容易计量兑换，既省掉了很多繁琐的补偿程序，也在一定程度上保证了公平，所以这种补偿方式得到了普遍而广泛的应用。但仅用简单的资金补偿方式过于单一，且补偿资金的来源渠道也较单一，因各地自然资源条件和经济发展水平不同，生态补偿主体之间的复杂性决定了简单的资金生态补偿方式远不能解决现实中的问题，需要创新生态补偿方式[6]。

1.2.3 补偿事项多元，因地制宜

由表1可以看出，我国国家公园生态补偿内容既有生态保护类项目、资源保护类项目，又有科研监测类项目、民生保障类项目、创新探索类项目。如《神农架国家公园保护条例》中生态补偿事项包括森林、湿地、天然草场、耕地、水域以及生态移民搬迁，其中生态移民搬迁在神农架大九湖等一些生态特殊敏感区产生了很好的生态、经济、社会效果；在武夷山和钱江源国家公园体制试点建设中，因集体林分布较多，生态补偿客体主要是集体林地、森林、林木和林地。而我国南方地区人口稠密、土地权属复杂，且已形成较为稳定的人地复合生态系统，不适合强行搬迁，一旦搬迁则涉及的面积都是大而广，大面积、高数额的搬迁费用会造成巨大的财政压力，强行割裂人地关系并不能起到有效保护的目的。为此，国家发展和改革委员会对《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》的批复意见中指出:要“整合碎片化区域，实现统一管理，鼓励社会参与，实现运行管理创新模式”。在生态补偿方式上创新思维，将地役权作为生态补偿形式的大胆探索，整合碎片化管理[7]。保护地役权制度为我们提供了一种全新的视角，是在不改变土地所有权的情况下实现统一管理的有效举措，是实现土地管理方式的一个制度化途径。保护地役权的非占有性使得土地所有权不变，并且有针对性地为了达成保护目标而限制具体的活动，尽量避免干扰其他土地利用活动，这种保护地役权的方式能够有助于确定具体的公共利益保护需求，明确供役地人继续享有的权利，该举措在我国保护地役权制度的探索过程中具有开创性的意义，为经济高速发展地区的集体土地统一管理提供了新的思路[8]。因此，我国的国家公园建设不仅适用而且需要以保护地役权的方式来实现统一管理、破解复杂人地关系下的保护与发展问题。

2 我国国家公园生态补偿地方立法存在的不足

尽管上述4部地方性国家公园条例均规定了生态补偿相关的内容，但是在国家公园生态补偿概念、生态补偿原则、生态补偿标准、生态补偿资金等方面均存在不足且需要改进的地方。

2. 1 生态补偿概念内涵不明确

法律概念是人们认识、理解一部法律的基础。它应当是对法律事实所进行的一种较为权威的概括与抽象，用语规范、表达明确。但在4部现行有效的国家公园地方立法文本中，没有一部对生态补偿做出概念诠释，而且用语不统一，有的是“生态补偿”，如《武夷山国家公园条例》第四十一条指出，完善武夷山国家公园生态补偿机制，健全财政投入为主、规范长效的生态补偿制度体系，建立以资金补偿为主，技术、实物、安排就业岗位等补偿为辅的生态补偿机制，探索开展综合补偿；《云南国家公园管理条例》第二十六条指出，国家公园的特许经营权出让收入纳入预算专项管理，主要用于国家公园的生态补偿、基础设施建设、保护管理，以及扶持国家公园内原住居民的发展等。有的是“生态保护补偿”，如《神农架国家公园保护条例》第三十四条指出，省人民政府建立神农架国家公园生态保护补偿机制，将林区、神农架国家公园及其毗邻保护区的生态保护补偿资金纳入省级财政预算。单从字面用语可以看出“生态保护补偿”和“生态补偿”是不同的两个概念，“生态保护补偿”将“保护”两字作为生态补偿的一个定语，置于“补偿”前面，使“保护”两字成为了生态补偿的定义限定词，从而缩小了其内涵外延。可以推测制定者已经认识到在现有的制度推进过程中，存在着生态补偿的内涵过小而外延过大、不利于识别的问题，宽泛的法律概念外延会损失法律的明确化和专业化程度，使其与现有的环境制度产生重叠与矛盾，从而影响整个环境制度结构的稳定。但我们应当清楚地认识到“生态保护补偿”仅是“生态补偿”的定义限缩后的词语，而并不是对原本的法律及制度实践成果的全盘推翻。从目前来看，我国还没有真正意义上对国家公园生态补偿下过明确的定义，学术界对国家公园生态补偿的定义问题也一直颇有争论，没能形成一个统一的结论。由此可见，地方立法中缺乏对国家公园生态补偿内涵的准确界定。

2. 2 生态补偿原则缺失

生态补偿基本原则是构建生态补偿法律制度的重要部分，能够说明生态补偿制度的性质、包含的价值意义，引导后续的法律规范，是生态补偿立法的纲领性问题。因此，制定生态补偿基本原则是生态补偿立法研究的重要内容。国家公园生态补偿原则能够反映国家公园生态补偿法律制度的根本内容，是实施国家公园生态补偿的指导原理和准则。目前没有一部国家公园生态补偿地方立法文本对生态补偿原则做过规定。近年来，对于出台一部生态补偿基本法的呼声很高。在2010年《关于〈生态补偿条例〉草案框架建议稿的说明》中第四条规定了生态补偿的原则，其包括：费用负担的原则(利用者补偿、保护者受偿)、确定补偿地区的原则(与主体功能区区划、区域协调发展相结合)和补偿金分配原则(充分补偿与合理补偿相结合)，具体用语还在商讨[9]。2014年，从《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》可以看到，杨伟民也提及了要研究制定生态补偿基本法[10]，其中当然包括对生态补偿基本原则的探讨。可见，生态补偿基本原则的制定尤为重要，已经提到了下一步的立法计划日程上。

2. 3 生态补偿标准难法定

生态补偿标准在补偿制度中显得尤为重要，由于我国各地区自然资源生态环境禀赋和经济发展水平的差异，从现有的地方立法中可以看出，各地对于生态补偿标准有着不同的处理办法，要么回避生态补偿标准，鲜有提及，要么参照有关法条，要么进行授权立法。如《神农架国家公园保护条例》中第三十四条指出生态保护补偿和效益评估的具体办法由省人民政府制定、《武夷山国家公园条例》中第四十一条指出国家公园生态补偿的具体实施办法由省人民政府制定，这两个试点的国家公园地方立法没有明确规定生态补偿标准，而以授权方式规定具体生态补偿办法由省人民政府制定，但直到今天，试点国家公园省级政府相关规定迟迟未出台。生态补偿标准与每个利益相关人的财产权益息息相关，地方立法对生态补偿标准规定甚少，将会对他们的基本权益的实现产生阻碍作用，但同时考虑到生态补偿标准的制定与一个地方当地的财政能力挂钩，出于立法目的，留待下位法予以明确也不失为一种次优选择，这体现了因地、因事、因时制宜。由于各个试点的国家公园类型不同，加之各地区经济发展水平不同，因此，灵活、不同的生态补偿标准能够满足试点国家公园的先行先试建设的现实之需。

2. 4 生态补偿资金保障机制不健全

实行生态补偿应该放在促进生态文明建设，实现资源开发与保护的重要位置。保护资源和维持国家公园日常运营均需资金支持，充足的资金是体现资源保护和公益性的保证，也关乎到国家公园的建设最终是否取得良好效果。《建立国家公园体制总体方案》中要求构建多元化资金保障机制，但当前国家公园地方立法多是强调要建立以财政投入为主的资金补偿机制，缺乏具体的相关法律保障，实际上来自社会和市场的投入很少，微不足道。如《三江源国家公园条例(试行)》中第四十七条指出，完善三江源国家公园生态补偿机制，健全财政投入为主，流域协作、规范长效的生态补偿制度体系，但是如何进行流域协作，如何建立规范长效的生态补偿制度体系，具体制度规则体系仍然阙如。同样，在生态建设资金渠道方面，大部分来自当地财政收入，如《云南省国家公园管理条例》中第二十六条指出，国家公园的特许经营权出让收入纳入预算专项管理，主要用于国家公园的生态补偿、基础设施建设、保护管理以及扶持国家公园内原住居民的发展等。在三江源国家公园建设中，为了解决好因为建设公园而深受影响的农牧民生活，处理基本公用设施等问题，政府一共下发补偿资金近40亿元[3]，这项庞大的预算支出大大加重了地方政府的财政负担。

3 完善国家公园生态补偿地方立法的对策

为了进一步完善国家公园生态补偿地方立法，需要从国家公园生态补偿概念、生态补偿原则、生态补偿标准、生态补偿资金等方面加以完善。

3. 1 明确国家公园生态补偿概念内涵

无论从立法技术还是实际运用的层面，首先都应对“生态补偿”这个基础概念予以明确。生态补偿概念的内涵应当包括：①生态补偿的性质不是环境侵权行为产生的法律责任；②生态补偿的方式一方面要求政府主导，另外也要发挥市场的作用,不仅要给予经济性补偿，也要给予其他非经济性的补偿；③区别补偿主体和受偿主体，前者是开发生态资源并加以利用的主体，后者是为生态利益付出代价与遭受损失的主体；④区别受偿主体与补偿对象,受偿主体存在于生态补偿法律关系中,而补偿的对象是生态资源；⑤区别生态补偿与生态保护补偿,生态补偿不仅包含生态修复,也包含对保护生态而给予的经济补偿[11]。

3. 2 确立国家公园生态补偿原则

目前，我国没有生态补偿法，也没有规定具体的生态补偿原则。但是我国《环境保护法》中第五条规定，环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则，这为建立国家公园生态补偿基本原则提供了指导和立法上的指引，国家公园生态补偿的基本原则可以在此基础上进一步明确，这也是环境保护法基本原则在生态补偿上的进一步体现。

生态补偿基本原则须体现生态补偿法律关系的根本价值观念。作为法律原则，首先要蕴含法的基本价值，因此生态补偿基本原则要体现公平、正义、秩序等法律原则，最重要的是生态公平原则；同时，生态补偿基本原则要蕴含生态补偿的内涵与特征，才能与其他法律原则有所差异。此外，确立生态补偿的基本原则要充分满足以下几个要求：适用范围要广泛，在整个国家公园生态补偿领域都要适用，而不能仅适用于某一生态环境要素，否则便不能成为国家公园生态补偿的指导原则；其次，在效力上应具有强行性，司法实践中所有主体都要遵循原则，违反原则将得到严惩，因此受益者补偿、保护者受偿、合理补偿等原则可以成为国家公园生态补偿的基本原则。

3. 3 规范国家公园生态补偿标准

根据我国生态环境保护国情和国家公园生态系统的复杂性，单一的生态补偿方式和生态补偿标准与我国国家公园生态补偿的实际需要是不相适应的，应在遵循公平补偿结合适当补偿的基本原则指导之下，建立一个动态的、开放的和多样化的生态补偿体系(《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)中指出：探索建立多元化生态保护补偿机制)。顾名思义，“动态的”指的就是随着社会主义市场经济的变化，生态补偿方式和生态补偿标准不应该一成不变而应该与时俱进；所谓“开放的”即是指不应固守政府主导且政府为主体的传统生态补偿体系，可以适当市场化，政府宏观调控下灵活地引入市场机制；“多样化”代表着要考虑多重因素，生态补偿方式和生态补偿标准都应该多样化，因为我国有着各地经济发展水平不一致的现实，并且各地资源情况也不同，所以应该予以区别对待，多样化考虑生态补偿标准。如湖北神农架国家公园基本建立了一个动态的、开放的和多样化的补偿体系，《神农架国家公园保护条例》中第三十一条(神农架国家公园内禁止新建、改建、扩建矿产资源开发、水电等项目。现有的矿产资源开发、水电项目应当有序退出。省人民政府应当自本条例实施之日起一年内制定退出办法，明确退出时限、补偿标准、资金来源等)、第三十四条[省人民政府建立神农架国家公园生态保护补偿机制，将林区、神农架国家公园及其毗邻保护区的生态保护补偿资金纳入省级财政预算；对神农架国家公园森林、湿地、水流、耕地等重点领域以及下列事项进行生态保护补偿：(一)依法许可的矿产资源开发、水电项目以及其他建设项目，限期关闭、退出或者改造、拆除的；(二)依法取得的特许经营权被收回的；(三)重要自然资源的所有权、使用权被依法征收的；(四)生态移民搬迁；(五)开展清洁能源建设项目的；(六)农业清洁生产的；(七)污水、垃圾等环境治理的；(八)野生动物致害的；(九)其他应当进行补偿的事项。省人民政府应当建立资金、技术、实物、就业岗位等相结合的补偿机制，探索开展综合补偿并加强生态保护补偿效益评估。生态保护补偿和效益评估的具体办法由省人民政府制定]、第三十五条(省人民政府应当建立协调机制，鼓励受益地区采取转移支付、资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式，支持神农架林区的生态保护、产业优化和民生改善)都详细规定了生态补偿的事项和标准，这些条文可以为其他地方甚至国家公园生态补偿立法提供借鉴，为国家公园生态补偿体系提供一个基本的立法框架。

在生态补偿标准方面，可以结合整体生态系统和分区分类方法，在设置最低补偿标准的基础上，对不同生态类型的国家公园做出不同的生态补偿标准；在分类上可以从资源的种类、保护补偿的权利类别加以区分，综合考虑区域和类别[12]，设定一定的参考标准。在立法层面，可以设置相对公正和平等的生态补偿规则，从而使得地方政府在实际运用生态补偿标准时有据可循、有法可依。

3. 4 建立健全国家公园生态补偿资金保障机制

生态补偿可以形成国家公园保护资金的长效机制，但生态补偿资金如何使用也是国家公园良好运行的关键。我国财政收入既有统筹统支又有专款专用的方式[13]。财政收入专款专用通过设立政府性基金，设置明确的基金使用目的，这也便于对财务的监督管理。设置生态补偿资金可以激励生态保护行为，同时将生态补偿资金专款用于生态补偿，直接实现资金缴纳者的目的，更容易被生态补偿义务主体所接受[14]。对积极生态保护行为和为保护生态而牺牲经济发展的消极生态保护行为也进行补偿，将更符合生态补偿的宗旨。

在我国国家公园生态补偿的实践操作中，大部分依赖政府资金，很少有社会和市场投入。在我国国家公园各个试点区，如三江源国家公园经过探索，通过拓宽资金投入渠道形成了自己的特色：一方面，三江源国家公园运行费用大部分来自国家财政，同时设置三江源开放保护基金、水基金、环保彩票等途径来增加收入[15]；另一方面，强化金融支撑，通过银行等金融机构进行绿色融资，广泛吸收国内外捐资捐赠，探索发行“三江源国家公园彩票”，引入政府和社会资本合作(PPP) 模式，吸引具有先进管理经验和理念的社会资本进入国家公园，大大提升了基础设施和公共服务的供给效率和质量[16]。又如，钱江源国家公园也广泛吸收社会投入，例如通过建立生态环境财政奖惩制度、设置台账制、收支分开管理等。通过总结三江源国家公园和钱江源国家公园的实践经验，为构建国家公园生态补偿资金保障体系提供了一些借鉴，主要有三点：一要“开源”，广开资金投入渠道，创新资金筹措机制，不仅要依托政府投入，还要加强合作[17]，发挥社会市场力量，吸收非政府组织、企业、个人等参与；二要“增效”，不断充实完善国家公园相关立法，进一步明确自然资源权属，并在资金使用和管控上，要完善相关规范，实现国家公园最大的效益；三要“监管”，建立公平的监督管理办法，让资金在公开、透明的场合下运营，不断提高资金利用效率。

4 结 语

党的十九大报告指出，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》中要求将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。“没有合适的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意义的效率。”[18]生态补偿不仅可以平衡国家公园内的经济利益和生态利益，而且能平衡国家公园生态利益受益者与生态保护者的经济利益，进而促进国家公园可持续发展。一些地方法规对国家公园生态补偿的范围和补偿事项做出了初步规定，但要让制度落到实处，既需要明确为何补、谁来补的问题，又需要搞清楚补多少、怎么补等问题，因此建立科学、规范、高效的国家公园生态补偿制度不仅意义重大，而且任重道远。