议事结构视角下的地方人大常委会行政化问题研究——基于S省市县两级人大的实证考察

王龙飞

（上海社会科学院 政治与公共管理研究所,上海200020）

一、问题的提出与文献回顾

2019年12月，一则标题为“主任会议许可逮捕人大代表，全国人大常委会督促修改”［1］的新闻引起了热议。之后又有新闻曝出，一些地方人大主任会议违规做出调整人代会召开时间的决议。［2］随着相关报道的增多，人们发现，主任会议越权之处不仅限于调整会议召开时间、批准逮捕人大代表等临时性事项，而且在审议工作报告等常规性职权行使中也长期存在。主任会议越权何以成为地方人大的惯性做法？针对这种情况，有实务界工作者撰文，将原因归结为地方人大常委会领导人为图省事。［3］作为一名实务工作者，将这种越权现象归结为“图省事”是可以理解的，这也是实践中很多人大领导者的真实想法。但是，作为社会科学的研究者，我们需要探究行为背后更深层次的制度性原因。

这种主任会议越权的现象在多个地方人大中普遍发生，而且持续多年，一些省份甚至通过地方性规范文件为这种违法越权行为提供依据。这样具有普遍性的长期问题，无法以“图省事”“程序意识淡薄”等话语来归结原因。实际上，主任会议越权常委会的现象暴露出我国地方人大常委会当前面临的一个制度性问题，即人大常委会的行政化。作为辅助的行政职能侵蚀甚至压倒机构原本的核心职能，导致制度运作逻辑的扭曲，这种现象被称为行政化。主任会议之所以会在实践中享有如此大的权力，主要是由于主任会议的组成人员基本都是常委会的“领导班子”，常委会的行政领导者掌握了常委会的大部分权力。

自1980年设立以来，地方人大常委会就是我国人大研究的重点，已有的研究经历了从民主化模式到治理视角的转换。在民主化视角下，研究者主要借用经典代议制和分权理论，将地方人大常委会视为一个竞争性权力主体，认为随着差额选举的实施、常委会的设立等一系列重大改革，地方人大会改变地方政治的权力格局关系。［4］［5］但进入21世纪，由于民主化的理论假设与地方人大发展的实际情况不符，更加关注中国人大制度实践逻辑的治理模式逐渐兴起。在治理模式下，研究者通过分析地方人大常委会与地方党委、政府和司法机关的互动实践，探索中国代议制成长的独特路径。［6］研究发现，地方人大并没有成为独立的权力竞争者，也没有改变地方权力关系的基本格局,而是运用各种策略在既有的权力结构中谋取更大的制度空间，地方人大的制度成长逻辑是“政治嵌入”而不是“政治竞争”。［7］［8］

治理模式将研究聚焦在机构主体上，主要关注的是地方人大常委会与地方党委、地方政府及其部门、司法机关之间的关系，这种机构主体的倾向忽视了人大作为代议机关与社会基础紧密相连的事实。随着经济和社会改革的深入发展，民营企业家、律师等新社会阶层不断壮大，他们成为影响地方人大制度发展的一支重要力量，地方人大与社会力量之间的互动进入研究者的视野。在选举研究和代表构成研究之外，针对独立候选人现象和民营企业家担任人大代表的实证研究也不断增多。这些研究发现，新的社会阶层进入地方人大，并没有依照经典代议制利益集团理论的逻辑，为本阶层谋取政策层面的利益，而更多体现出诉求个体化的特征。［9］［10］新社会阶层进入地方人大，是地方人大在官僚机构的“政治嵌入”之外谋求“社会嵌入”的制度成长过程。［11］27-34

整体来看，改革开放以来四十年地方人大制度的研究，经历了从规范研究为主到实证研究为主，从民主化视角到治理视角的转化。针对地方人大常委会制度的运作实践，既有研究的分析框架中，分析主体主要是党委、行政机关和司法机关以及特定社会阶层，理论框架主要是制度背景、行动策略和政治后果，背后的理论视角是一种官僚过程理论，缺乏从代议制本身的特性出发进行的理论剖析。除此之外，既有的对地方人大尤其是地方人大常委会的研究，主要是从常委会与外部主体之间的关系切入的，对常委会内部结构和关系的实证研究还处于空白状态。从常委会的内部结构看常委会的制度运作，将研究视角从地方人大的外部关系转向内部，正是本研究的理论创新意义所在。

二、理论框架与研究方法

本文采取议事结构理论，引入议事权和议事单位的概念分析地方人大常委会的制度结构。人大常委会作为本级人民代表大会的常设机构，议事是其核心职能。所谓议事，“即代议机关作为合议机关以审议（含辩论和修正）和表决议案为主要内容的活动，议事权需由代议机关以会议的形式按照特定程序集体行使”。［12］54分析代议制机关，离不开一个基本的概念，即议事单位。议事单位是享有议事权的基本单元，是议事结构的构件。“所谓议事权，即在代议机关议事程序中审议、修正和表决议案，向上级议事单位报告审议结果并指导其审议的权力。”［12］55议事权仅为议事单位所独有，以议事权为标准，可以将代议机关内部的组织，无论其名称为委员会、办公室还是工作室，划分为议事单位和非议事单位。议事单位通过审议、辩论、修正和表决的形式集体行使议事权，非议事单位则辅助议事单位行使职权，维持代议机关的正常运转。

议事权的概念是正确定位地方人大各类组织机构性质的关键所在，缺乏议事结构的视野，就无法理解人大常委会行政化的实质。有学者从议事结构的视角分析过地方人大常委会的结构问题，但依旧是一种静态的规范研究，将常委会视为一个纯粹的代议制机关探讨其组织和职权。在这种规范性研究中，议事单位是只行使议事权而不承担行政工作的，议事单位与行政制度是截然分开的。而现实中的代议机关很难单纯依靠议事制度运行，履行议事职能必然需要一定的行政管理工作支撑。现代国家代议机关的运作，是三套制度共同作用的结果：议事制度、行政制度和政党制度。只有将三者都纳入研究视野，从地方人大常委会的真实运作中考察三者之间的交互关系，才能把握其行政化的实质。

在对地方人大的研究中，有人提出了“人大机关”［13］的概念，以区分常委会的机关工作和行政化之间的界限。但机关不是一个严谨的学术词汇，议事权的概念才是正确认识人大常委会机关与人大常委会本质区别的理论基础。本项研究的基本观点是：代议机关有行政制度不等于就会发生行政化，地方人大常委会的行政化，主要是权力结构和运作逻辑的行政化。这种行政化发生的主要原因是什么？对地方人大的制度效能产生了怎样的影响？这是本研究要回答的基本问题。

按照本研究的研究目的和研究问题，实证研究中的实地研究法最适合，资料收集方法主要是无结构访谈和参与观察。因为考察常委会内部各机构之间的关系和议事权实践的真实过程，需要对一个地方人大常委会进行长时间的跟踪观察，才能理清实践中地方人大常委会运作的真实逻辑。由于中国地方政治过程的特殊性，地方人大常委会行为背后的真实关系，难以通过表面的数据和问卷揭示，深度访谈是最适合的方法。

为此，研究者在S 省T 市进行了为期半年的田野调查，在此期间开展了对市县两级人大常委会的参与观察，对T 市的Y 区人大常委会行使议事权的过程进行了全程参与。除此之外，对该市的全国、省级、市级和县级四级人大代表共56 人进行了深度访谈。为了解该市下属某县级人大常委会的制度变迁历程，对该县人大常委会建立以来的历届共5 任人大常委会主任进行了深度访谈，对常委会现任领导班子成员共7名全部进行了深度访谈，并查阅档案馆相关文献以对访谈获得的信息进行验证。除了专门的深度访谈之外，在对常委会行使监督权、重大事项决定权的参与观察过程中，还对在场的政府和司法机关的相关干部进行了访谈。个案研究在深入性上具有优势，但缺点是代表性不足。为了弥补样本选择的代表性问题，在T 市的田野调查结束后，又在其他四个省级行政区分别选取了一个市县级人大就相关问题进行了访谈和问卷调查，以对之前个案获取的信息进行对比和补充。

三、地方人大常委会的两类制度及其结构

中国地方人大常委会内存在两套相互交织的正式制度，分别针对的是地方人大闭会期间的代议职能和常委会内部的行政工作。

（一）地方人大常委会的议事单位及其结构

依照当前我国《人民代表大会组织法》等相关法律规定，地方人大中有权审议、修正和表决议案的单位包括人民代表大会、代表团会议、专门委员会、地方人大常委会全体会议和分组会议（小组会议）。不同级别的议事单位对议案拥有不同的权力，小组会议和专门委员会只能对议案进行初步审议，提出审议意见供全体大会参考。下级议事单位必须服从上级议事单位，同时，下级议事单位有权直接向上级议事单位报告。［12］54-55在我国的人民代表大会制度中，全体代表大会是上级议事单位，专门委员会和代表团会议是下级议事单位。处于同一级别的议事单位在各自的管辖范围内自主行使职权，相互平等，必要时相互协助。

地方人大常委会是地方人大的常设机构，常委会成员由全体代表大会在本级人大代表中选举产生。委员会设主任一人，副主任若干，各个专门委员会设主任委员和副主任委员，都由本级人大常委会委员担任。常委会主任、副主任和各个委员会的主任委员作为人大代表或者常委会委员，法律上并没有区分他们在议事权限上的差别。无论是专门委员会还是常委会会议，在审议和表决议案时都是集体行使职权，表决实行无记名投票，每人一票，每票平等，按照少数服从多数的民主原则议决事务。

（二）地方人大常委会的行政制度及其结构

仅靠议事单位和议事程序，代议机关无法有效运转，需要相应的辅助制度，这是非议事单位的主要功能。我国地方人大常委会的非议事单位，主要是行政制度组织和议事辅助机构。实际上，现代社会任何一个规模较大的组织都需要相应的行政工作才能维持正常运作，代议机关行使议事权，也离不开一定的行政管理工作。在成熟的议会制国家如英、美等国的议会中，也存在大量的行政活动。中国地方人大实际运作中的行政事务要比英、美等国的议会还要复杂繁重，除了履行代议职能所必须的附属性行政管理工作外，还必须承担诸如信访、老干部活动等与议事职能并无直接联系的行政工作。此外，还有一些并没有体现在法律规定中，但事实上一直由常委会领导人承担的行政事务，诸如工作机构负责人的选任，为人大代表举办培训班，代表地方人大出席本级政权的各种会议和活动等。

地方人大常委会的行政管理工作，主要是由常委会主任和副主任承担，各工作机构和办事机构负责人也承担自身机构的行政管理任务。常委会的日常运作中还存在大量的非管理性的行政事务，这些行政性事务主要是以下几方面工作：一是常委会会议、主任会议和秘书长会议服务的工作。二是常委会日常运作中的后续程序性工作，诸如印发会议公报，向上级人大常委会报送备案文件等。从议事结构来看，所谓人大常委会机关实质上就是承担常委会行政事务的组织机构，完成常委会议事权运作所需的行政管理和非管理性行政工作。

无论是管理性还是非管理性的行政工作，都纳入常委会的行政制度内统一运行。地方人大常委会行政制度的组织结构类似于党政机关，是一种金字塔型等级制的权力结构。常委会主任作为最高领导人，对外代表本级人大常委会，对内兼任人大党组书记，是事实上的一把手，对常委会日常工作中的事务有最后决定权。常委会主任、副主任和秘书长作为人大党组成员，构成常委会的领导班子，其中主任是整个领导班子的核心。主任决定各个副主任的分管工作领域，各个副主任按照分管领域领导其下属的专门委员会、工作机构和办事机构等，并就其分管领域对常委会主任负责。各个专门委员会、工作机构和办事机构也设立主任委员或者主任等负责人，领导完成本机构的工作。

议事权的运作需要相应的行政管理支撑，有行政工作不代表一定会发生行政化。按照法理来讲，议事是地方人大及其常委会的核心职能，非议事单位包括行政管理机构应当处于辅助地位。常委会主任等既是地方人大常委会的管理者，又是议事单位的组成人员，议事单位的成员角色是其本职角色，其行政管理者的角色应服务于其议事单位成员角色。但现实生活中一人身兼两个角色，难免发生角色冲突，两套制度附着于同一机构，在一个空间中交互运行，制度之间很容易发生渗透混淆。［14］在地方人大议事权的运作实践中，行政管理制度主导了议事制度的运作，常委会主任等人的管理者角色很大程度上遮蔽了其代表的角色。地方人大常委会的议事职能是嵌入在行政制度之中运行的，议事权基本在常委会机关的范围内封闭式运行，由此形成了常委会行政化的议事结构。

四、行政化结构中的议程设置

议事权的运作，是以议程设置为起点的，议程的设置决定了什么样的问题能够成为议题，从而获得进入代议机关审议程序的资格。议程设定的权力被称为权力的另一面，其权力归属和行使方式对代议机关的作用发挥具有关键性的影响。近年来兴起的“民生实事项目人大代表票决制”，就是力图在议程设置阶段入手进行改革，增强地方人大的代议功能。因为在政治实践中，绝大多数地方人大常委会的议题来源单一，议程设置权高度集中。当前我国绝大多数地方人大常委会的议题主要来自于本级政权党委的中心工作和政策重点，［15］65来自本级人大代表或者普通常委的动议较少。即便有少量来自代表的动议，一般也都以意见或建议的方式，通过常委会的工作机构转交相关部门办理，不进入常委会的审议程序。

以县级政权为例，每年年初，县委召开全体会议传达中央的政策精神，明确本县今年的工作重点领域，人大作为本级政权的班子之一，党组书记代表人大参加县委会议。随后，人大常委会召开党组会议，党组书记再向人大党组成员传达县委本年度的政策精神和工作部署，引导人大党组围绕县委设定的重点工作选择常委会的议题。“十六大强调社会保障问题，各级都要围绕党中央的政策精神确定当年的工作重点。县委将医疗和养老服务体系定为今年的重点任务，人大常委会也就将‘温馨家园’等几个相关的工程项目的评议视察列为常委会的重点工作之一，养老服务体系的建设被定为今年常委会的议题。”①T市Y区第十四届人大常委会主任李某的访谈记录，2014年10月12日。

在人大常委会党组会议之后，各个分管副主任围绕党组部署重点工作，将确定具体工作议题的任务下达给各自领导的专门委员会或者工作机构的负责人。专门委员会和工作委、室负责人提出具体的议题后，先提交给分管副主任审核，副主任审核通过之后，具体的议题就基本敲定。各具体议题汇集整理为全年的议程草案，这份议程草案在人大常委会经主任会议审议通过之后，由人大党组报同级党委审批通过。党委审批通过的本年度常委会议程，才会提交给本级人大常委会会议审议，而这个议程设置也总是能获得常委会的通过。因为参加审议的常委都明白，提交常委会表决的报告都是人大领导已经决定的，尤其是全年工作议程更是同级党委批准的，自己投反对票就等于跟领导和党组织“唱反调”。

通过议程设置的实际流程可以看出，常委会的议程设置权基本是以常委会的行政管理制度为载体运作的，呈现层层下达和逐级汇报双向结合的特点。按照主任领导副主任，副主任领导各个委员会和工作机构的逻辑，从主任到副主任，再由各个分管副主任下发给各个专门委员会、工作机构和办事机构的负责人。这些委员会和工作机构再将具体确定的议题方案向分管副主任汇报，由主任最后决定。

议程设置权嵌入行政管理制度导致议程设置权的高度集中，直接后果就是议题来源的单一化。不在常委会机关工作，外在于行政管理体系的普通代表和常委的议题很难突破这一结构而进入议程。每年议程设置时，常委会并不必然通知各个委员提交议题。因为政治实践中，地方人大常委会领导人习惯将设定议程的事务视为领导班子的职权，而不是应当由全体常委会成员参与的事务。如果有非机关的委员在各个专门委员会确定具体议题期间提交了议题，一般会遇到两种情况：一是这个议题并不在常委会主任根据县委的中心工作所确定的选择范围内，因为不符合本级政权的工作重点而无法进入议题程序。这样的议题一般都会转为意见和建议，由工作机构转交给相关部门办理和答复。第二种情况，就是代表提交的议题恰好符合本届本级政权中心工作的范围，这样的议题就可以进入常委会的议题设置程序。但无论是哪种情况，议题的选择最后都会落在常委会主任确定的领域内，这一领域之外的社会议题几乎没有机会进入议程。

五、地方人大常委会议事权的行政化运作

早在20 世纪90 年代，地方人大就成为本级党委完成上级任务和发展目标的一个治理单位，人大功能发挥的“中心工作化”特征在县、乡基层人大中最为明显。人大和执政党之间的这种关系形态被概括为“调控—适应模式”。［15］61-62在“调控—适应模式”下，议题调查和执法检查等被各级人大领导人视为人大工作的重要创新，是人大功能发挥的亮点，可以将党委、政府关注与人民群众关心的问题通过具体事项连接在一起。但在实践过程中，这种功能的发挥很大程度上依赖于议题调查开展的方式和具体过程。

以T市某区人大常委会第18次会议的议题“温馨家园健康工程”的调查为例，来看现实中地方人大常委会议题的开展过程。首先，该议题分配给科教文卫工作委员会负责具体调研工作。在调查之前，科教文卫工作委员会主任首先与主管该项目的政府部门即区民政局沟通，协调调研的相关事宜。在调研时间确定之后，科教文卫工作委员会主任会通知本委员会的代表按时参加调查，并联络基层街道或者乡镇人大工作机构的负责人，做好相应的配合工作。调查当日，科教文卫工作委员会主任带队，民政局副局长作为相关单位负责人陪同调查。调查的过程就是去三个社区的“温馨家园健康工程”进行实地参观，了解各个社区该项目取得的成绩和运作方式。

实地调查结束之后，由开展此次调查的委员会主任主持座谈会。首先是参加调查的代表听取项目主管部门对该项目整体情况的报告。报告结束后，科教文卫工作委员会的主任会引导各位参加调查的代表发言，就当天的调查项目表达意见。座谈会结束后，在区民政局提供的项目信息和代表提出的建议的基础上，科教文卫工作委员会主任会按照“取得的成就—存在的不足—进一步改进的建议”三段论方式，起草一份议题调查报告。调查报告草案完成后，首先向分管副主任汇报，分管副主任认可之后，再由该工作委员会主任向主任会议作报告。此项调查报告经主任会议通过之后，才能提交给常委会审议。而一般提交给常委会会议的报告都能获得通过，因为大家都知道这是经过主任会议通过的，领导已经认可了。

就当前地方人大常委会议事权的运作实践来看，各个议事单位之间形成了一种类似于党政机关的层级领导结构，并以此为载体自上而下推进议题的审议和调查。在实际政治生活中，地方人大常委会也跟其他党政机关类似，存在着分管领导分工负责的非正式制度安排。由常委会主任根据各个副主任的专业特长和性格特点，指定其分管领域。各个分管副主任负责领导相应的专门委员会或工作委员会等工作机构，而专门委员会和工作委、室等则负责具体议题的执行。由此，形成了一种与法理上地方人大扁平化的议事结构完全不同的另外一种结构形态。

首先，是议事制度和行政管理制度混同，打破了非议事单位和议事单位之间的界限，常委会内设机构按照机构等级而不是法理权限分工。按照议事结构理论来看，工作委员会和工作办公室等并非议事单位，不享有审议的权力，但在地方人大常委会的实际运作中，大量的议题调查和初步审议都是由工作委员会甚至工作办公室完成的。非议事单位与专门委员会等议事单位职权混淆，没有议事权的工作机构同样负责议题的调查和审议，与法定议事权的专门委员会行使一样的职权。

其次，是议事单位之间议事权的关系被再造为行政制度的上下级关系。原本处于平等地位的议事单位依据其领导人行政管理级别的不同成为了上下级关系，上级议事单位与下级议事单位之间的法理联系也被行政制度打破，变成了行政关系。长期以来，无论是作为议事单位的专门委员会主任，还是非议事单位的工作委员会、工作室等机构的主任，都习惯于认为自己是在人大常委会主任副主任的领导下工作。在一些比较重要的问题上，无论是议题的还是非议题的事务，各个委员会和工作机构的主任都习惯首先向分管领导请示汇报，如果分管领导也无法决策，会再向常委会主任汇报。这是一种虽然法无明文规定，但实际上已经成为各级地方人大常委会日常运作的惯例。①何俊志在对地方人大常委会的研究中展示了在地方人大常委会的外部关系中与这种做法类似的政治惯例，很多地方的人大常委会在通过某些重要决议之前，常常会先以党组名义向同级党委请示和汇报。参见何俊志：《中国地方人大的三重属性与变迁模式》，载《政治学研究》，2016年第5期，第65页。［16］不仅是常委会与各个委员会之间，具体到专门委员会和工作委员会内部，主任委员和非主任委员之间的关系也是一种类似于上下级的领导与被领导的关系，而不是合议机关扁平化的关系。

最后，以等级制的议事结构为基础，议题的开展过程主要是依靠自上而下的方式推进。在各个议事单位内部，议事单位的行政领导人主导议题的调查和审议，并负责起草提交常委会审议的调查报告。各个委员主要是按照主任的安排去完成自己的任务，任务内容主要是参加现场调研并在调查结束之后提一些意见和建议。而这些意见、建议能否进入委员会的调查报告，还要取决于主任的筛选。就当前专门委员会和工作委员会调查报告的形成过程来看，普通委员的参与程度很低，他们当中仅有少数人会参加调查视察，即便参加了调查，他们的意见也很难保证能够作为审议意见体现在调查报告中。“人大常委会对政府部门和司法机关的监督，最后往往变成了常委会几个领导人对这些机关的监督。”①G省Z市F区人大常委会副主任的访谈记录，2019年12月16日。在行政化议事结构下，法理上应由集体行使的职权在实际运行过程中集中于常委会的行政领导者手中。

透过常委会实际运作中的真实权力结构，我们不难理解，法理上作为代议机关程序性单位的主任会议为什么在实践中会获得那么大的权限，甚至主导了整个常委会的运作。在政治实践中，主任会议不仅决定常委会全年议程的设置方案，在每次常委会会议之前，都会举行主任会议，讨论决定调查或者视察报告能否提交常委会审议。主任会议直接审议政府部门的专项工作报告并作出决定的现象，在多个省份的地方人大常委会中均普遍存在。主任会议在事实上掌握着常委会从议程设置到审议结果的大部分议事权。因为主任会议是由常委会行政制度上的领导者——常委会主任、秘书长和副主任——组成的。整个常委会的其他议事单位和工作机构，都在事实上认可主任会议对审议的领导权和决定权。

整体看来，在当前地方人大常委会的实际运作中，从议题的设定到审议结果，非机关的常委会委员基本是被排斥在整个过程之外，只有在最后表决的环节投票通过既定的报告。从议程设置到议事权的具体行使，整个议事权基本都是在常委会机关的封闭范围内运行的，从而形成了大多数民众将地方人大常委会机关等同于地方人大常委会的直观印象。

六、地方人大常委会行政化的影响

地方人大常委会的行政化，对地方人大制度的发展产生了多方面的影响。直接的后果是阻碍地方人大常委会代议功能的发挥，并形成其制度变迁的路径依赖。从更深层次上看，这种行政化导致党对代议机关的领导权一直停留在行政管理的层次上，阻碍了我国执政党领导权以议事权为核心在人大的进一步下沉。

（一）压抑地方人大的代议功能

当前我国地方人大常委会的行政化，严重影响了其代议功能的发挥。议题来源的单一化和议程设置权的集中，抑制了来自社会多元主体的动议进入议事程序。非党政机关主体的利益表达无法形成议题，多元社会利益就难以通过人大的制度渠道形成共识。提交人大常委会审议的基本是既定的公共政策，代表不能通过审议的过程去改变或者影响公共政策，议事权便失去了依托的基础而无法展开。在当前我国大多数地方人大，常委会的议题审议过程更接近于一个针对既定结果的投票表决过程。

议事结构的行政化还压抑了普通代表和非机关常委的履职积极性。议题的确定主要取决于党委、政府和地方人大常委会领导人的意志，实际执行过程也主要由工作委员会等机构完成。如何提高地方人大代表的履职效能是一个长期困扰我国地方人大制度发展的核心问题。“在地方人大常委会的工作中，代表工作一直是一项核心工作。地方人大常委会不断采用各种措施激励和规范同级人大代表积极履职”，［17］但在这样封闭式的行政化议事结构之下，单纯强调提高代表履职积极性和代表素养来增强地方人大代表的履职效能，无异于缘木求鱼。等级化的议事权结构，导致常委会作为一个合议制机关整体的存在只具有形式上的意义。实践中常委会的议事权基本集中在具有行政职务的常委，不在常委会担任职务的大多数常委被排斥在议程设置和审议之外。地方人大常委会的代议职能被其行政管理角色所遮蔽，实际政治生活中更多扮演的是地方人大行政管理者的角色。

（二）制度变迁的路径依赖

人大常委会的行政化影响其代议功能的问题，早在20 世纪90 年代就已经引起了理论界的关注。实务界为了强化地方人大常委会的议事功能，推行了一系列的改革，但这些改革大多陷入了“以行政化手段去行政化”的怪圈，甚至一些改革本身都透着浓厚的行政化逻辑。［11］33很多地方人大常委会的创新工作办法本身就是为了追求政绩的形式主义创新，其逻辑与地方政府机关的各种政绩亮点的“特色项目”是一致的。以T市人大为例，历届常委会主任都会推行一到两项创新工作，“每一届人大主任工作都要搞点创新作为自己的工作亮点，否则人大没有威信，主任作为领导，个人的权威也不好树立。王主任那一届的创新是政府部门负责人向常委会述职，他后面这一届的郭主任搞的创新就是干部任命前人大任职考核和代表向选民述职这两项，监督司法机关纠正冤假错案就是边主任这一届的亮点。”①对T 市人大常委会老干部工作室主任王某的访谈，2014 年10 月22 日。随后作者向市人大常委会财经预算委员会主任、法制工作委员会主任就近三届该市人大常委会主任的工作创新进行了进一步访谈，与老干部工作室主任表达的观点基本一致。按照系统理论，在基本结构不变的情况下，技术性的变革往往会被原有的结构吸纳进旧结构的逻辑中，从而导致技术性革新只停留于表面形式。［18］“所谓的区长述职，部门评议，都是提前跟政府那边沟通好的，需要述职的领导把工作汇报先交上来，自己汇报好存在的问题是什么，准备好怎么答复。”②对T市人大常委会财经预算委员会主任郑某的访谈，2014年10月25日。

行政化结构对地方人大制度变迁的路径依赖作用，也体现在近年来为突破封闭的议事结构所提出的“民生实事项目人大代表票决制”改革上。实施民生实事项目人大代表票决制，是为了改变当前我国绝大多数地方人大的民生议题主要来自党委和政府，民众需求反映不足的问题，通过人大代表的投票将民众的偏好输入地方人大的议程设置。但实践中，很多地方人大在推行这一改革办法时，代表介入是在政府已经决定了项目方案之后，代表票决的结果只能影响相关项目重要性的排序。“实际上拿给代表票决的项目是市政府常务会已经通过的，即便是代表票决没通过的项目也不影响实施，只是代表票决选上的项目，人大可以持续跟踪监督，年底政府相关部门针对项目的完成情况要向人大负责。”①对J省H市人大代表的访谈记录，2019年12月10日。这导致代表在议题设置上的选择权再次虚化，没有起到突破过去封闭式议程设置的效果。

如果按照改革的核心精神落实这一措施，就等于在当前地方人大常委会行政化的议事结构上开了一个小口子，这种结构性的变化对地方人大议事效能的增长具有很大作用。Z 市L 区人大就突破了行政化结构，将代表介入民生议题的节点放到了行政机关之前，并赋予代表票选直接的否决权。L区的民生实事项目代表票决制的实施办法，是政府先提出一个包含多项民生项目的方案，由代表针对提出的项目进行差额投票，选出的前几名才能立项，没有被代表选上的项目就不得实施。“一些地方实行这个票决制基本是走形式，代表感觉自己说了也不算，怎么会有积极性？我们的民生实事项目确实是代表说了算，所以我们的代表有积极性。我们根本不用去号召代表履职，他们都会主动履职。”②对G省Z市L区人大常委会副主任的访谈记录，2019年12月17日。L 区人大之所以能落实代表的票决权，是因为其人大常委会在近年来的运作中已经形成了较为开放的议事结构，“L区人大真是跟全国绝大多数地方不一样，代表会主动履职并且很积极。有一年几个代表关心食品安全问题，就自发去菜市场买菜，再送去专业检测机构检测，他们拿到检测报告后立即就以食品安全卫生问题监管不到位为议题，联名约谈政府几个相关部门的负责人。”③对G省省人大常委会工作人员的访谈记录，2019年12月18日。L区人大的经验，从反面验证了结构性因素对细节性创新所具有的约束力。

（三）行政化结构与党领导权的落实

我国的人民代表大会制度不是本土内生，而是中国共产党人借鉴苏联的苏维埃制度并结合我国国情而创立的一种全新的代议制度。［19］在人民代表大会制度的初创时期，我国以农民为主体，全民受教育水平很低的社会基础其实很难支撑普选代议制运作。执政党依靠强大的组织基础和领导能力，不仅建立了各级人大完整的组织机构和人员配备，议事程序和工作规则，还通过强大的群众动员能力，在我国复杂艰苦的社会条件下成功推行了普选，保证各级人民代表大会的顺利召开。可以说，执政党通过在人大担任领导职务的干部实施的强有力的行政管理，是人民代表大会制度创立初期制度得以扎根成活的关键。作为后发现代化国家移植而来的民主制度，在制度初创时期，以行政权为基本方式，有利于组织的快速建立和规则的形成，但也容易形成制度运作的路径依赖。

已有的研究成果尤其是海外学者对中国人大制度的研究，强调中国共产党的组织和权力对人大运作的影响过多，导致人大丧失民主性和自主性。实际上，现代国家的代议机关都是在政党的领导下运作，政党是现代议会运作的基本动力。地方人大以执政党为基本驱动力，并不违背代议机关基本原理，关键是执政党驱动人大运作所依托制度载体的问题。当前执政党对地方人大常委会的领导主要依靠常委会机关，也就是行政管理制度，应将党的领导权转变到以议事制度为主要载体，突破封闭化的议事结构，实现党的领导权的进一步下沉。这样，执政党对人大的领导才能获得更为坚实的社会基础，也才能从根本上突破地方人大常委会行政化的困局，充分发挥其代议功能。