论《核安全法》背景下我国公众核安全权利的实现

刘 久

(哈尔滨工程大学 人文社会科学学院，黑龙江 哈尔滨 150001)

核电是一种不排放任何温室气体的高效电力能源，因此，发展核电对于缓解环境压力，保护生态具有深远意义。世界核电发展的经验表明，发展核电是降低能源对外依存度，保障国家能源安全的重要选择。[1]我国民用核电事业起步于20世纪80年代，经过三十多年的发展，取得了举世瞩目的成就，我国已经成为全球少数几个拥有自主三代核电技术和全产业链的国家之一。[2]核安全是国家安全的重要组成部分, 是核事业发展的生命线。[3]因此，在落实好国家核电发展战略的同时，要紧紧抓住“安全”这个核电发展的基础与前提。2015年7月全国人大常委会通过并开始施行的《国家安全法》将核安全作为关乎国家安全的最重要的十一种安全之一。①(1)①《中华人民共和国国家安全法》第31条：国家坚持和平利用核能和核技术，加强国际合作，防止核扩散，完善防扩散机制，加强对核设施、核材料、核活动和核废料处置的安全管理、监管和保护，加强核事故应急体系和应急能力建设，防止、控制和消除核事故对公民生命健康和生态环境的危害，不断增强有效应对和防范核威胁、核攻击的能力。应我国核电事业迅猛发展的现实情况与习近平主席“理性、协调并进的核安全观理念”的要求，《中华人民共和国核安全法》于2018年1月1日起正式施行。作为我国核领域最重要的立法,《核安全法》建立了全过程开展核安全监管的制度体系,以保障公众权益为立法本位，保障公众参与,加强信息公开,涉及核损害赔偿,消除公众对核能事业发展的疑虑和对核损害救济的担忧，增强公众对发展核能的信心。[4]

1998年《在环境领域获得信息，公众参与决策和诉诸司法的公约》确认了公众环境权的原权性质与基本人权性质，而且确认了公众环境知情权、参与权与诉权三项权利。[5]以环境权的内容为基础，我国《核安全法》第11条第2款规定，公民、法人和其他组织依法享有获取核安全信息的权利，受到核损害的，有依法获得赔偿的权利。因此，此条款被视为我国的“核安全权利”条款。有学者曾言：“假如一项新兴权利在当下条件下没有或几乎没有被实现的可能性，就不应立刻承认它作为权利的地位。”[6]那么，我国《核安全法》明确规定的核安全权利包含哪些主要内容？包括《核安全法》在内，这些权利的法律渊源有哪些？在立法与实践中是否存在影响这些权利实现的问题？这些问题应当如何解决，才能保障核安全权利真正得以实现？本文以《核安全法》第11条第2款为基础，研究与回答上述问题。

一、 《核安全法》项下核安全权利的主要内容

核设施周边公众必须受到保护，最大程度防止其受到核设施的影响与伤害。因此，核安全对于公众而言，一直被认为是要受到被动保护的权益，而保障核安全，使公众免遭核辐射之害则被认为是核电设施营运单位与国家的职责。《核安全法》第11条首次从公众(即公民、法人和其他组织)为核安全权主体的角度出发，规定了公众享有的两方面核安全权利：一是公众获取核安全信息的权利，即作为程序性权利的知情权与参与权；二是公众一旦遭受核损害时依法获得赔偿的权利，即作为实体性权利的求偿权与获赔权。因此，本文以《核安全法》所规定的两方面权利为主要内容，论述公众这两方面权利的实现。

(一)公众获取核安全信息的权利

核能的早期发展起源于二战期间的军事计划，在当时以及后来相当长的时期内，有关核材料和核技术的信息被认为是高度敏感的，各国政府都作为机密处理。[7]然而，随着核能和平利用的发展，核安全涉及公众健康与安全，离不开公众的信任与支持，为使公众了解核技术和增加公众对核技术的信心，需要向公众、媒体、立法机关及其他利益团体提供核相关技术对于社会和经济发展带来的风险和利益的相关信息。公正公开的最好途径，便是保障公众的知情权与参与权。[8]

公众获取核安全信息的权利，即公众在核安全方面的知情权，公众只有享有知情权，才能进一步行使参与权，从而对现行制度和政府行为进行监督和提出意见，促进政府民主制度和行为的改进。公众核安全方面的知情权和参与权是公众参与原则的具体体现，它的贯彻和实施情况将直接影响着公众基本权益的保障以及我国核电事业的可持续发展。[9]

2013年广东江门鹤山核燃料项目被取消，2016年江苏连云港乏燃料后处理再循环工厂项目被取消，从表面上看都是由于公众“恐核心理”引起的邻避现象。然而，追究此类邻避现象的根本原因，其实主要在于项目主办单位以及当地政府并未将相关项目充分公开，也没有及时对当地公众进行相关科普，这从很大程度上忽视了公众知情权，也无视了公众本应享有的参与权。这就导致当地群众并不了解项目的确切风险，盲目抗拒涉核项目。上述事件突出反映了在我国核设施选址与建设实践中，在给予公众知情权和参与权方面存在诸多不足。

法律法规仅仅要求政府严格监管和核设施营运单位严格守法从而保护公众的权利是不够的，同时还应该规定公众的知情权和参与权。2013年，核能行业协会首次公开了《内陆核电厂环境影响的评估》的研究成果，其中一个结论就认为，当前我国社会公众对内陆核电厂的建设，有很多阻力，而阻力的来源便是公众知晓情况和参与度不足，因此核能行业协会提出提高信息公开的透明度和增强公众参与的广泛性的建议，并将该内容最终写入《核安全法》中。[9]

(二)公众遭受核损害后依法获得赔偿的权利

“发展任何能源都有风险。”[10]因此，发展核电也面临着来自方方面面的风险，设计问题、制造缺陷、建造和安装错误、运行和维护疏忽、设备故障、自然灾害等都可能会导致核损害事故的发生，从而造成巨大的损害后果。[11]核损害发生的概率极低，但即使在最高安全标准的情况下，也无法完全排除发生核损害事故的可能性，一旦事故发生，则影响深远。核损害事故的影响具有所涉范围大、人群广、持续时间长的特点。公众在遭受核损害后，依法求偿并获得赔偿的权利，实质上是在核电设施营运单位和政府无力保障核安全时，使受害公众能依法获得赔偿，从而补偿其因为核损害而灭失的物质与精神权益。它是核安全中责任原则的最直接体现，也是安全原则的重要补充。[9]

核损害公众求偿权与获赔权是守护核安全和核电产业可持续发展的最后一道防线。核损害事故发生后，对公众的求偿权与获赔权进行有效保护，不仅有利于保障公众人身权、财产权与环境权，更有利于保证我国核电事业的健康、稳定与可持续发展。

二、 公众核安全权利的法律渊源

《核安全法》第11条在我国立法史上首次明确提出了“核安全权利”这个概念，并对我国公众享有的核安全权利进行了两方面的概括，以提高公众对核设施与核风险的认知度和可接受度。[4]《核安全法》其他条款对该问题进行了细化。在此之前，尽管没有明确提出“核安全权利”的概念，其他法律法规也有相关条款对这两项核安全权利其中的内容、实现途径与保障方式等进行规制。

(一)有关公众核安全知情权和参与权的相关立法

公众在核安全方面的知情权与参与权作为程序性权利，需要政府相关部门和核设施营运单位保障其实现。当然，这并非说明公众在实现该权利时，仅仅是被保护的对象，按照相关法律法规，公众可以主动去实现此类权利。

除《核安全法》第11条的原则性规定外，本法第五章具体规定了公众实现核安全信息权利的保障措施与方式。首先，要求政府及其有关部门，在各自职责范围内依法公开核安全相关信息，这是保障公众核安全知情权和参与权的外部基础。其中，国务院核安全监督管理部门应当依法公开核安全行政许可程序及结论等内容，核设施所在地省级政府应当就影响公众利益的重大核安全问题举行论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见。其次，要求核设施营运单位按照有关规定公开本单位核安全管理制度和相关文件、核设施安全状况、流出物和周围环境辐射监测数据等信息，并应当就涉及公众利益的重大核安全问题通过问卷调查、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，这就保障了公众核安全知情权与参与权的切实实现。再次，对依法公开的核安全信息，要求其通过政府公告、 网站以及其他便于公众知晓的方式，及时向社会披露，同时，公民、法人和其他组织，可以依法向国务院核安全监督管理部门及核设施所在地省级人民政府申请获取核安全相关信息，这些都是公众实现其核安全知情权与参与权的内在方式与路径。

在我国《核安全法》正式实施之前，《环境保护法》第53条与第56条，《环境影响评价法》第21条和第23条，国务院《建设项目环境保护管理条例》第11条与第15条，以及环境保护部《环境保护公众参与办法》，都对公众核安全知情权与参与权的保障与实现路径进行了规定。按照上述立法，进行核设施建设的单位应当编制环境影响报告书交由国务院环境保护行政主管部门审批，在其报批此文件前，有义务以举行听证会或其他形式为渠道，向可能受影响的公众说明情况，实现公众的核安全知情权，并征求有关单位、专家和可能受此影响的公众的意见，实现公众核安全参与权。同时，政府为使公众能够依法获得环境信息，参与和监督环境保护，实现相关环境权利与上述核安全权利，各级环境保护主管部门要依法公开环境信息，并建立健全公众参与机制。此外，《放射性污染防治法》还规定，我国在核设施与辐射安全监督与污染防治方面，相关单位和个人有权对造成放射性污染的行为提出检举与控告。本文认为此中“检举与控告”也是公众核安全参与权的重要实现方式之一。

根据上述立法，公众核安全知情权和参与权需要政府和营运单位两个方面全时间段加以保障和配合，才能切实得以落实与实现。

(二)有关公众遭受核损害后求偿权与获赔权的法律法规

求偿权与获赔权作为实体权利，其主体是遭受核损害的公众。《核安全法》第90条规定：“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任……”因此，一旦核损害事故发生，遭受损害的公众有权依法向核设施营运单位主张损害赔偿。

在《核安全法》通过之前，也有法律法规等规定了公众如遭受核损害，有权依法求偿，核电设施营运单位和政府应给予公众相应赔偿。比如，《放射性污染防治法》第12条规定“核设施营运单位、核技术利用单位、铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用单位……依法对其造成的放射性污染承担责任 ”，第59条规定“因放射性污染造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。《侵权责任法》第70条规定：“民用核设施发生核事故造成他人损害的，民用核设施的经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的，不承担责任。”《民法通则》第123条规定：“从事……放射性等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”

2007年6月国务院对国家原子能机构下发的《国务院关于核事故损害赔偿问题的批复》(国函〔2007〕64号)(以下简称《批复》)是学界和实务界公认的我国公众遭遇核损害后主张求偿权与获赔权的最主要法律渊源。根据该《批复》，“自然人、法人以及其他组织”作为核事故受害人，由于“核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害”，享有请求损害赔偿的权利，核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任；“核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币；其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币”；至于应赔总额超过此最高限额的，“核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定”。同时，为了使公众求偿权与获赔权能够真正得以实现，不因核设施营运单位资金不足而无法获赔，该《批复》要求“营运单位应当做出适当的财务保证安排，以确保发生核事故损害时能够及时、有效的履行核事故损害赔偿责任”，并在财务保证的几种形式中，要求营运单位必须购买相关保险，即“核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前，营运者必须购买足以履行其责任限额的保险”。

但是，对于公众通过何种渠道与程序求偿，如何主张自己的权利等问题，包括《批复》《核安全法》在内的立法都没有详细规定。

三、 上述核安全权利在实现中存在的问题

尽管现行《核安全法》《环境保护法》《环境影响评价法》《放射性污染防治法》，国务院《建设项目环境保护管理条例》《批复》等法律法规都对我国公众两大方面的核安全权利以及权利的实现途径加以确认和规定，但由于上述制度与制度实施还存在一定的问题，有些忽略了某些时段，有些不够具体难以落实，致使我国公众核安全权利的实现在某种程度上还是难以得到切实保证。因此，下文探究《核安全法》中规定的公众核安全权利的实现存在的问题，为保障此类权利的更好实现奠定基础。

(一)公众在核设施选址过程中无法实现核安全信息知情权和参与权

公开和透明是打消公众恐慌情绪的重要途径，当政府和民众之间实现了真正的沟通，才有可能平息争议，重建信任。[11]我国的核电厂建设分为厂址普选、初步可行性研究、可行性研究、初步设计、施工设计、调试等多个阶段。[12]我国《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规都规定选址确定，建设核设施之前要公开信息，说明情况以及向公众征求意见。《放射性污染防治法》更是规定对于核设施营运中的问题，公众有权“提出检举与控告”。按照《核安全法》第五章，有关各级人民政府、政府部门与核设施营运单位要采取各种形式，依法公开核安全信息，保证公众知情权和参与权的实现。其中第66条规定：“核设施营运单位应当就涉及公众利益的重大核安全事项通过问卷调查、听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，并以适当形式反馈。核设施所在地省、自治区、直辖市人民政府应当就影响公众利益的重大核安全事项举行听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，并以适当形式反馈。”也就是说，与核设施的建设、营运相关的核安全信息毋庸置疑地必须向公众公开，并征求公众意见。然而，核设施建设前的厂址普选过程是否属于第66条所指的“涉及公众利益的重大核安全事项”？选址结果没有最终确定之前，备选 地区的公众是否也享有知情权呢？选址信息是否需要向备选地区公众公开，并征求这些公众意见呢？

按照我国现行制度，选址过程是不作为“涉及公众利益的重大核安全事项”予以向公众公开和征求意见的。以2016年连云港乏燃料后处理再循环工厂项目引起的邻避事件为例，由于进行的是核循环项目选址前期工作，连云港并非唯一待选地区，因此有关单位仅在其企业新闻中用较短篇幅，公开说明了可能会选择连云港作为该厂厂址的信息，并未向连云港当地市民披露此事，限制了当地公众的知情权与参与权，同时当地政府环保部门也是由于当时仍处于乏燃料厂选址阶段，相关选址行为并未对当地产生切实影响而并未公开该信息，从而忽略了当地公众的知情权。[13]再说江门鹤山居民反对建设核燃料厂事件，在核燃料厂选址期间，没有公开任何前期信息，也没有对当地公众进行科普宣传，仅仅在选址确定后，当地政府网站上才得以公布有关信息，且公示期只有10天，知情权并未充分实现的公众，根本无法在短短十天实现其参与权。因此，在没有真实准确的信息及时公布给上述公众的情况下，公众受到不实信息误导，产生极大恐慌，自发抵制上述项目在当地建设，使得连云港与鹤山项目都被迫终止。

我国公众核安全知情权与参与权可实现的时间段较短，在选址过程中上述权利缺乏实现途径，无法切实实现。这样并不利于我国公众核安全权利的保障，也阻碍了公众深入了解核项目与核设施，难以从根本上消除恐核心理。

(二)针对社会公众的核安全科普宣传教育不足

即便做到了信息公开与透明，核电知识的匮乏也会阻碍公众的知情权，这就使公众的参与权变得十分有限，从而阻碍核安全权利的实现。公众对核电设施的担忧与恐惧很大程度上是源于缺乏相关科普教育和知识。[14]为此，我国《核安全法》第五章以专章形式对核安全信息公开与宣传教育进行规定。但实践中，通常只给公众提供核安全信息，给予其参与核安全决策的权利和途径，却不重视对公众进行系统且完善的核安全相关的科普宣传教育，在塑造公众核安全理念和意识方面较为欠缺。当公众对于核安全认知度较低时，会有两种倾向：一方面是对于核电可能存在的危害视而不见，过分相信核电的安全性，鼓吹大力建设核电；与之对立的另一面就是过分夸大核电可能存在的危害，将核电建设视为洪水猛兽，避之唯恐不及，反对一切核电建设。[15]因此，公众由于无知或一知半解很容易被错误信息误导，虚构和夸大核设施的危险性，甚至造成恐核思想蔓延，进行邻避运动，彻底拒绝核设施在其附近进行选址、建造和运行。

以2013年江门鹤山民众抗议建设核燃料加工厂事件与2016年连云港民众抵制建设乏燃料后处理再循环工厂项目事件为例，在这两起核设施引起的事件中政府和企业都忽略了对待选地公众进行核安全等方面的科普与教育，使得项目选址地的人民缺乏相关知识，加之网络时代的特征，不实信息舆论通过各种自媒体迅速传播，使民众产生对核设施(核燃料加工厂与乏燃料后处理厂)的恐惧。如果事先向公众进行诸如“核燃料加工厂”“乏燃料”与“乏燃料后处理”有关常识的科普，使公众获知“核燃料加工厂不是核电设施，并不存在类似核电站的爆炸或泄露等安全隐患”[14]，公众就不会被错误信息误导，一味地认为在其家园附近选址会产生放射性物质，对其自身造成危害和风险，从而组织并参与邻避运动，抵制上述设施建设了。而我国现在的问题在于，不仅是低学历人群对核安全认知极为有限，即使是受过高等教育的获得学士、硕士甚至博士学位的知识分子人群也对核安全常识缺乏了解。[14]

可见尽管我国现有法律法规赋予了公众核安全知情权和参与权，但由于实践中并没有对公众进行充分有效的核安全宣传教育，公众的上述权利依然很难真正得以实现。

(三) 缺乏向核设施周边公众的补偿机制

在选址与在建过程中，核设施周边公众主张参与权的诉求主要指向两大方面：一方面公众 关注的是核设施选址的科学性与合理性，关注其知情权与参与权是否得到保障，这是《核安全法》中表述最完整的核安全权利；另一方面是由上述核安全权利延伸的权利主张，即公众在行使核 安全权利中参与权时，会主张充分的利益补偿， 作为对其自身经济利益的关怀。[16]换句话说，公众十分关注其自身由于核设施的建设所获得的经济补偿是否充足，能否符合其心理预期。在实现参与权时提出补偿要求的主要原因在于核设施是具有负外部性的公共物品，它可能会影响周边居民的生活质量与环境，因此，公众希望其由此获得的利益补偿可以弥补核设施负外部性引发的机会成本。[17]

我国《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”基于这样的立法理念，如果能够为建设中的核设施周边公众提供充足的经济补偿，用以弥补当地公众因建立核设施而可能受到的诸如房屋等固定资产的增值大幅缩减以及遭遇潜在风险而损失的利益，就能够降低民众的敌对情绪，提高其对核设施的接受程度。[13]然而，我国并没有主张补偿的制度渠道。在实践中，地方政府一般只对核设施用地的居民进行相应的用地补偿，但不会对没有被征用土地的受核设施影响的居民加以补偿。[18]

公众的知情权和参与权属于程序性权利，保障这些程序性权利的实现，不仅能够使公众了解并接纳相关核设施的建设与运营，还有利于我国核电事业的平稳快速发展及社会稳定。而获得利益补偿的权利是实现其参与权的结果与意义所在。如果只赋予公众知情权与参与权，但对公众在实现参与权时提出的主张不闻不问，那么参与权也就失去了价值与意义。长此以往，即使利用各种机制保障公众参与权的实现，公众也会对此失去兴趣，并因此降低对核设施的接纳程度。然而，缺乏主张补偿的制度渠道与相关实践也是我国公众核安全权利实现所面临的主要问题，这也是公众核安全权利中参与权无法充分落实的原因之一。

(四)我国现行核损害赔偿制度效力层级低且不具可操作性

我国现行核损害赔偿制度除《核安全法》第11条与第90条两条规定，以及散见在《放射性污染防治法》等法律的相关条款之外，主要都体现在2007年《国务院关于核事故损害赔偿问题的批复》中。2007年《批复》作为国务院函是国务院对于核事故损害赔偿问题的批复，属于国务院文件，是依据《国家行政机关公文处理办法》制定的，其法律效力相当于行政法规，但因为是国务院制定的，要高于部委与地方规章。[19]随着核能产业的发展，以批复这种不具有很高法律效力的形式，规制核损害赔偿责任如此关乎民生和核电产业发展的问题，存在诸多的不协调和不对称。

此外，我国现行核损害赔偿制度均为原则性规定，基本不具有可操作性。以《核安全法》为例，《核安全法》第11条与第90条规定了核事故受害人(包括公民、法人和其他组织)具有求偿权与获赔权，却并未规定一旦核损害事故发生，受害人如何求偿，向谁求偿；规定了核设施营运单位承担核损害赔偿责任，但没有规定营运人如何赔偿，用何种方式将赔偿金分发给受害人，而是要求营运单位按照“国家核损害责任制度”来承担责任；原则性地规定了营运人的财务保证义务，至于如何具体实施和金额多少，也并未涉及。再看我国现行最具体的核损害赔偿制度，即效力层级过低的2007年《批复》，一共十条内容，大多是原则性规定，忽略了核损害赔偿的复杂性和可操作性。因此，在这种制度背景下，一旦核损害事故发生，根本无法完全按照现有法律法规进行赔付，必然会影响公众核损害求偿权与获赔权的实现，甚至损害受害公众的切身利益。

(五)核损害事故受害公众可求偿与获赔的限额过低

纵观世界其他发展核电国家的核损害赔偿限额，2015年加拿大的《新能源与安保法案》将核电营运人的民事核责任赔偿上限由7 500万美元提高到10亿美元。[20]瑞士2015年新版法令将最低民事责任保障额提升至13亿美元。[21]同时，由国际原子能机构制定，作为覆盖全球的核损害责任法律机制的《核损害补充赔偿公约》附件要求公约成员国核电站每起事故最低赔偿限额为10亿特别提款权；非核电站设施为3亿特别提款权。①(2)①Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage: ANNEX: Article 2 Conformity of Legislation: The national law of a Contracting Party is deemed to be in conformity with the provisions of Articles 3, 4, 5 and 7 if it contained on 1 January 1995 and continues to contain provisions that:(ⅲ)ensure the availability of at least 1000 million SDRs in respect of a civil nuclear power plant and at least 300 million SDRs in respect of other civil nuclear installations for such indemnification.而依照我国2007年《批复》，连同财政补偿在内，我国核电站事故最高赔偿数额仅相当于《核损害补充赔偿公约》附件要求的核电站事故最低赔偿限额10亿特别提款权的2.6%；非电站核设施事故的最高赔偿数额相当于该公约附件所定最低限额3亿特别提款权的7%。②(3)②按照2007年《批复》，“核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币；其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币。核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。”可见，我国对于核事故的赔偿限额同国际相比差距巨大，这与我国社会经济的发展水平，发展核电的力度，核电企业应负的社会责任，我国作为核大国的国际地位都很不相称。一旦核损害事故发生，如果受害公众的总求偿获赔金额只有区区这些，那么生命、财产都无法得到有效保障，相关核安全权利也就更无法得以实现，极易影响核电事业的可持续发展，甚至危害社会稳定。

四、 保障公众核安全权利实现的相关建议

针对公众在核设施选址过程中无法实现其核安全知情权和参与权；政府和核设施营运单位对公众进行的核安全科普类宣传教育不够；缺乏核设施周边公众补偿机制；我国现行核损害赔偿制度效力层级低，可操作性差；一旦核事故发生影响公众求偿权和获赔权的实现等问题，提出如下几点建议，以保障我国公众核安全权利能够更好落实。

(一)核安全知情权和参与权的实现应贯穿核设施选址、建设、营运与退役等全阶段

国际原子能机构建议，“参与核能开发、利用和监管的所有团体、机构向公众提供核能正在如何利用的所有相关信息，尤其是可能产生公众健康、安全和环境影响的信息”[7]。参考国外先进制度与实践，以法国为例，核电项目在选址开始，就与待选地民众充分沟通，因此核电占法国的能源比重超过70%，其核电站都靠近生活密集区，却鲜有反对声音，其经验就在于透明再透明；在芬兰，核电站从选址起就举办很多公众和企业参加的交流会，会上公众能够接受到项目的最新信息，了解核电站可能带来的环境影响，同时也可以随意表达他们的意见和看法。[11]

国家核安全局、国家能源局与国家国防科技工业局在2015年年初联合发布的《核安全文化政策声明》提出：“通过信息公开、公众参与、科普宣传等公众沟通形式，确保公众的知情权、参与权和监督权；决策层和管理层应以开放的心态多渠道倾听各种不同意见，并妥善对待和处理利益相关者的各项诉求。”[22]因此，制度所赋予公众的核安全知情权和参与权贯穿核设施选址、建设、营运与退役等各阶段，这是国际原子能机构《核法律手册》的建议以及我国《核安全文化政策声明》的应有之义。公众知情与参与的时间越早，越能打破信息不对称的格局，越能提高公众对核电设施的接受度。因此，我国公众在核设施选址时，也应该有权获取相关信息并参与到选址过程中来。

对此，建议在之后立法和《核安全法》实施过程中，将核设施选址也作为本法第66条所指的“涉及公众利益的重大核安全事项”，从核设施选址开始就启动公众知情与参与、沟通机制，向相关公众依法进行信息披露，并征求这些公众的意见，增强信息的公开性与决策的民主性。核电企业信息公开应该奉行“强制公开为主，自愿公开为辅”的原则，及时在政府网站、企业网站以及当地报刊上公布选址信息，集中发布选址环境评价，稳定评价与征地等各项公告，在此基础上开展可行性论证工作。[23]

(二)依法落实核安全科普类宣传教育活动

公众恐核问题是核电的巨大阻力，在专业领域，核能是安全清洁的能源已经得到公认，但公众对此尚缺乏明确的认识，良好的科普教育是战胜核恐惧的最有力的法宝。[11]落实核安全科普类宣传教育，是普及核安全文化，培养公众正确的核安全观最为重要的环节。核安全文化对核安全立法的实践具有极大的推动作用，在核安全文化建设方面，发达国家普遍重视有关核的科普宣传与教育：在芬兰，大多核电站建有全天候开放的科普博物馆，市民无须任何申请都可以入内参观学习。美国组织和培训专业人员帮助核设施周边居民理解设施相关的各种专业标准和数据，用以提升公众的理性判断能力，消除恐慌情绪。法国由地方政府负责对核电厂附近的民众进行核安全和辐射防护基本知识的普及和教育以及应急防护知识的宣传与指导；核电厂营运单位通过加强与地方政府和公众的联系，进行宣传教育，利用互联网等现代科技手段增加工程决策设计施工管理及技术等方面的透明度，使公众对涉核活动增加了解。[11]我国《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》也指出：“要在基础教育中增加核与辐射安全科普知识，建立长效的核安全教育宣传机制，满足公众对核安全相关信息的需求，增强公众对核能与核技术利用安全的了解和信心。”因此，对公众进行核安全教育科普宣传与向其公开信息，提高其参与程度同样重要。

《核安全法》第67条规定：“核设施营运单位应当采取下列措施，开展核安全宣传活动：(1)在保证核设施安全的前提下，对公众有序开放核设施；(2)与学校合作，开展对学生的核安全知识教育活动；(3)建设核安全宣传场所，印制和发放核安全宣传材料；(4)法律、行政法规规定的其他措施。”《放射性污染防治法》也规定：“县级以上人民政府应当组织开展有针对性的相关宣传教育，使公众了解有关情况和科学知识。”然而，具体怎么做才能落实核安全宣传教育活动，切实执行上述条款的规定呢？

建立关于核安全科普的长效宣传教育机制，细化宣传教育的时机、内容和方式。在时机上，应当越早越好，要贯彻决策的整个过程，始终耐心解答公众疑问和疑义。在内容上，应当客观、全面，包含核电的基础知识、行业属性、环保属性、安全属性，以及核安全管理等。[24]在方式上，核安全科普知识普及主要可以采用“单向式”和“互动式” 两种方式，其中“单向式”包括向公众提供科普画册、 图书、动画片、漫画书以及宣传科普网页等，充分利用上述通俗载体并借助诸如微信公众号等自媒体进行简单易懂的科普教育；“互动式”相比“单项式”能使公众感受较强体验感、参与感,如在社区、学校、工作单位等进行面对面科普讲座、视频对话,在不影响正常运行的情况下邀请公众参观核电设施，参与核安全知识有奖竞赛等。[25]同时媒体作为《核安全法》与《放射性污染防治法》所规定的核安全宣传教育的主体，建议重视媒体的作用，充分利用主流媒体与自媒体对公众进行核安全科普类宣传教育，增强媒体宣传教育的中立性，提高媒体权威与信赖感，从而通过媒体消除社会民众的疑虑。

在给公众提供核安全信息，允许并倡导其参与核安全决策的同时，更要重视对公众进行充分且易于接受的核安全科普宣传教育，让公众了解核能，了解核设施的运行原理及安全防护，这样公众才能真正接受核能与核设施，才能在实现其知情权时，更好地理解核项目，更为充分地实现其参与权。

(三)建立并实施核设施周边公众补偿分享机制

公众的接受性是核能发展和核安全监管的瓶颈，作为制度回应，法律应保障公众尤其是承担更多风险的核设施周边公众能够获得核能发展带来的切实福利。[26]这种切实福利就是要响应公众主张其参与权时的诉求，给予其充足的经济补偿。对当地公众给予一定的经济补偿可以切实实现其核安全权利，并且缓解其对核设施的抵触情绪。台湾地区实行的所谓“低放射性废弃物最终处置设施场址设置条例”就列出了直接发放回馈金给地方居民的奖励机制，用以提升居民对最终处置场的接受度。[27]

之所以给核设施周边公众经济补偿，是因为核设施不仅可能对周边公众身体健康产生不利影响，从成本与收益角度出发，还可能使设施周边的房产贬值，房屋承租率下降，租金下调，因此使核设施周边的公众经济利益受损。[13]在2016年宁津核电站事件中，当地村民们就明确表达了从事件中获取利益补偿的要求：在该核电站建设初期，地方政府与核电企业承诺村民，会落实好每家每户的拆迁问题，并给予一定的经济补偿，随着核电站的建设，村民们对核电站了解深入以后，当地村民深感自身获得的经济利益，难以弥补其付出的机会成本，经济补偿的金额没有达到自身的期望价值，因此村民们以村为代表，直接向核电企业索求更高的经济补偿，最终核电企业妥协，支付满足村民期待的经济补偿，从而结束了这场群体行动。[28]因此，如果不提供补偿或者补偿与周边公众心理预期差距很大，公众就会自发抵制核设施的选址建设，从而产生上述群体性事件。

因此，我国相关部门应该建立并实施核设施周边公众补偿分享机制，制定标准、程序，设置相应渠道，给予核设施一定范围之内的公众相应经济补偿，响应其参与权，真正实现其核安全权利。其中需要注意的是，要将公众在补偿政策上的知情权和参与权也作为核安全权利的一部分，在选址初期就向公众公布有关补偿的评估数值，在广泛征求公众意见后实现协商一致。这样能够自然缓解公众的抵制情绪，有效保障核设施周边公众的切身经济利益与核安全权利的实现。

(四)尽早制定并施行涵盖可操作的具体制度的“核损害赔偿法”

侵权损害赔偿请求权是因权利人受到侵害而享有的要求加害人承担损害赔偿责任的权利，体现在核安全权利中，就是对核损害已经发生的事后赔偿请求权。为防范未然，一旦核事故发生，使公众可以不费周折尽快实现其核损害求偿权与获赔权，建议我国尽早制定并实施作为国家重要法律制度的核损害赔偿法，建立健全本国核损害赔偿法律制度体系。我国未来“核损害赔偿法”应涵盖具体的核损害赔偿范围，核设施营运者唯一责任与严格责任，明确较高的核设施营运者赔偿限额与国家财政补偿限额，谨慎规定营运者免责事由，明确营运者财务保障条款，写明公众易懂且便于操作的求偿与及时足额获赔的程序，以及相关诉讼管辖、诉讼时效等内容。

从法律角度来讲，邻避冲突的核心，其实是公众的损害预期问题，这就需要在制度上回应公众的损害预期，一方面降低发生损害的可能，另一方面构建切实可行的核损害救济途径。[29]“能否构建有效的司法救济途径，是平复公众基于核损害预期而形成焦虑的基本保障，因此建立健全对核损害有效的司法救济途径是维护公众核安全权利完整实现，稳定公众心理预期的重要法律保障。”[30]核损害司法救济途径的便捷通畅不仅有助于提升公众对抗核损害的信心，也有助于形成公众对于合理项目规划的理性立场，从而在一定程度上降低邻避运动发生的可能。与一般侵权相比，核损害的司法救济途径具有一定的特殊性，因此必须在核损害赔偿法律制度设计中有所响应。因此，我国未来核损害赔偿制度必须细化求偿与获赔途径与程序。我国未来的立法可以适当学习邻国印度的立法与日本的立法和实践经验。2010年印度《核损害民事责任法》在司法救济之外，还设立了一套准司法意义上的行政裁决程序，按照其一般处理流程：一旦核事故发生，印度原子能监管委员会要在事故发生之日起的15日内公告该核事故，之后中央政府任命的理赔专员要采用其认为适当的方式进行宣传，并收集对核损害提出的索赔申请，使得受害人在知晓遭受核损害之日起三年内提出索赔申请，受到索赔申请后理赔专员通知营运并在收到申请三个月内作出裁决。[31]日本为了便于公众索赔与获赔，在核损害赔偿体系中设计的相关主体，其中主要包括原子能损害赔偿纠纷审查会及其下属的核损害赔偿争端调解中心。2011年，为了顺利实施福岛核损害赔偿，又专门设立了原子能损害赔偿支援机构。在福岛核损害赔偿过程中，东京电力公司(发生事故核设施的营运人)成立了专门的赔偿处理团队，采用总分结合、电话中心和现场办公结合的组织方式，来应对数量巨大的赔偿申请，该赔偿处理团队分为总部、电话中心、赔偿运作中心、现场赔偿中心，其中，现场赔偿中心主要负责向受害公众提供赔偿申请表格，并进行索赔申请的解释和理算工作。[32]

除求偿与获赔程序之外，“营运者严格责任原则”与“营运者唯一责任原则”作为核损害赔偿制度的核心原则，应翔实且明确地表达在我国未来“核损害赔偿法”中，使公众在遭受核损害后能够明确知晓找谁求偿，是否需要举证等问题；同时，为高效切实地实现公众求偿权，保护公众利益，降低其损失，我国未来核损害赔偿法律制度还应具体规定国家的补充赔偿责任、法院的唯一管辖权原则以及给予受害公众较长的诉讼时效。

(五)增加受害公众可求偿与获赔的金额

从世界历史上为数不多的几次赔偿实践来看，1979年美国三哩岛核事故，理赔金约7 100万美元；1986年苏联切尔诺贝利核电事故，损失(包括周边公众转移与人道赔偿)按照当时物价高达30多亿美元；1999年日本东海村核电事故，共赔付1.3亿美元；2011年日本福岛核事故，截至2018年11月，已赔偿8兆5 812亿日元,约780亿美元。[33]我国2007年《批复》中规定的最高赔偿限额不论是与国外立法例还是赔偿实践相比都过低。因此，为了公众的获赔权能够切实得以实现，我国必须大力提高核损害赔偿最高限额与国家补充赔偿限额，也就是增加受害公众能够求偿与获赔的最高数额。因此，不论是营运者还是国家，都应大幅提高相关财政成本。这意味着作为核电设施营运者都必须大幅提高核损害责任商业保险额，以大亚湾核电站为例，单机百万千瓦机组核损害保费将大幅提高，同时我国国家相关财政成本也会相应提高。[34]只有这样，一旦核事故发生，每个受害公众才能拿到较为合理的赔偿其切身损失的赔偿金，核损害求偿与获赔的核安全权利才能真正得以落实。

五、结论

作为新兴核电大国，我国在大力发展核电事业的同时，同样重视公众核安全权利的实现与保障。《核安全法》明文规定了我国公众的基本核安全权利，即作为程序性权利的知情权与参与权，以及一旦核损害事故发生后作为实体性权利的求偿权与获赔权。除了《核安全法》以外，其他相关法律法规也有关于这两方面核安全权利的规定。尽管如此，我国公众在核设施选址过程中仍然无法实现公众的核安全知情权和参与权，核设施营运单位与政府缺乏核安全科普类宣传教育，并且缺乏具体的核设施周边公众补偿机制，这都会影响核安全知情权和参与权的实现。同时，我国现行核损害赔偿制度效力层级低且不具可操作性，一旦事故发生，受害公众可求偿与获赔的限额过低，这都会导致公众核安全的最后防线——核损害求偿权与获赔权的实现难以得到切实保证。

针对上述问题，本文建议：首先，现行制度所赋予公众的核安全知情权和参与权应贯穿核设施选址、建设、营运与退役等全阶段，因此公众在核设施选址时，也应有权获取相关信息并参与到选址过程中来。其次，核设施营运单位与政府必须有效落实核安全常识科普类宣传教育活动，让公众了解核能与核设施的运行原理及安全防护，从而消除恐核心理，更为主动地实现其核安全知情权与参与权。第三，要建立并实施核设施周边公众补偿分享机制，响应公众主张其参与权时的诉求，给予其充足的经济补偿。第四，建议尽早制定并实施内容具体，可操作性强的“核损害赔偿法”，健全本国核损害赔偿法律制度，这样一旦核事故发生，公众可以不大费周章就能依法依程序实现其核损害求偿权与获赔权。最后，为增加受害公众可求偿与获赔的数额，使其求偿权与获赔权的实现得到切实保障，建议通过立法提高核损害赔偿最高限额与国家补充赔偿限额。