新《档案法》中所见档案工作者转型的法律依据

丁海悦 曹 宇

一、引言

档案工作者的战略转型是近几年中国档案学研究中较为重要的一个研究课题，与档案工作存在着密切的联系。由于当前档案事业正处于一个加速改革发展的阶段，因此档案工作者也处于动态转型之中。在理论研究方面，张斌、杨文总结出“大数据时代的档案工作、新时代档案工作者的使命、档案事业发展的转型升级、技术变革与档案管理创新、互联网与档案新业态”的档案职业研究议题[1]；杨曈、蒋冠将有关档案工作者的研究总结为“角色定位、职业素养、职业伦理道德以及身份认同”几个方面的议题[2]；方鸣在第17 届国际档案大会上的发言提出了“档案工作者的多重身份重塑与转型”“对档案工作者专业能力的新要求”“能力提升和角色强化的途径和方法”[3]；宋群豹[4]认为档案工作者不仅要做档案保管者，还要成为社会记忆捍卫者、档案信息专家和知识专家；王露尧、高元昕[5]从档案工作者素质、思想境界、工作作风、权责意识方面探讨社会转型期对档案工作者的要求。针对档案工作者的研究，从“人”的角度审视了当前的档案工作并进行多角度剖析，探究档案人、档案工作乃至档案事业和社会发展趋势相协调适应的新路径。

理论研究的成果重在落实，而最有效、最具强制力的落实就是通过法律法规加以规定，理论中的创新只有在法律中寻找到相应依据，档案工作者的转型才能在法治社会稳步前进。2020 年6 月20 日，十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国档案法》（下称“新《档案法》”），自2021 年1 月1 日起执行。新《档案法》增添、修订的条款中，不乏和档案工作者的转型紧密相连的内容。本文将从以下几个方面，对新《档案法》中有关档案工作者转型的法律依据进行评述。本文所述的档案工作者和《档案法》所称的档案工作人员均属于广义的概念，泛指“档案行政管理部门、各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构以及档案科学研究机构、档案教育机构和档案宣传出版机构中从事档案专业工作的人员”[6]，从定义上包含“从事档案接收、征集、整理、编目、鉴定、保管、保护、利用、编研”[7]的档案专业人员。

二、档案工作者基本职能转型拓展

如果把档案机构比作一个有机体，那么档案工作人员就是负责该有机体各项机能正常运作的细胞单位。从实践角度看，档案工作人员是档案机构各项职能的具体承担者，档案机构的职责通过档案工作者开展日常工作得以履行。虽然《档案法》并未直接规定档案工作者的基本职能，但从其规定的档案机构职责中依然可以了解到法律对于档案工作人员基本职能的要求。

1.职能范围扩展与细化。新《档案法》第二条新增了“从事档案收集、整理、保护、利用及其监督管理活动，适用本法”[8]，从法律的适用性角度对基本的档案专业职能活动作出了明确表述。该表述和广义的档案工作以及档案工作人员的定义是相匹配的，以法律的形式正式规定了档案工作者的基本职能。简言之，档案工作者的职能就是从事各种档案工作，而档案工作者的职能范围指的是档案工作者和立档单位间因档案工作而形成的相互联系。在尊重基本职能的基础上，新《档案法》扩展并细化了档案机构和档案工作者的职能范围。

表1 档案工作者职能范围规定比照表

在对档案的定义上，新《档案法》所称的档案在来源上进一步细化，相比较2016 版《档案法》的“国家机构、社会组织以及个人”，新《档案法》修改为“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人”[9]，此处修改使得新《档案法》能够更有效地应对纷繁复杂的社会环境，使档案工作人员和立档单位的联系更加具体紧密，扩大了法定档案收集的来源范围，便于档案工作人员在来源原则指导下对法律规定范围内的档案进行更加全面的收集。在档案的内容方面，新《档案法》加强了对社会、外事、生态文明等活动中直接形成的历史记录的收集，在原先的基础上加以丰富。此处修改基于国家近几年方针政策，体现了国家治理体系和治理能力现代化进程中的重心转移与拓展，反映了国家和社会对于这几方面信息资源的保管和利用产生的新诉求。档案工作人员应当了解熟悉新《档案法》中细化规定的各档案来源，着重关注并收集整理新《档案法》中强调的几项活动中形成的档案材料。

新《档案法》第七条将原先的表述改为“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当确定档案机构或者档案工作人员负责管理本单位的档案”[10]，这一改动使单位配备档案机构或者档案人员从原先的假设条件升级成为必要的前提条件，档案机构和档案人员的社会地位获得了法律的认可。并且第八条规定，乡镇人民政府对所属单位、基层群众性自治组织档案工作实行监督指导。可以预见的是，档案机构和档案人员在今后的部门架构、组织建设中将成为法定的、必备的部门和人员，专门化、专业化的档案工作将逐步向各单位，尤其是基层单位，渗透并固化，成为其日常业务工作的一部分。长期以来，档案工作在基层的执行情况并不理想，很多基层单位并未设立专门档案部门和档案人员，而是由行政人员兼管档案，造成基层档案工作水平参差不齐，工作质量难以保障。然而在疫情期间，各基层群众性自治组织严格履行职能，具体落实各项防控工作，加强对辖区人口的普查管理，形成了街道、社区疫情防控的第一手资料。由此可见，基层档案工作的现状和实际需求的矛盾凸显。随着新《档案法》的实施以及一系列配套法规性文件的出台，各类组织机构的档案工作将会进一步规范化、专业化，档案工作专门岗位数量的增加，为档案工作者职能范围扩展提供了良好机遇，为基层档案工作的矛盾提供解决方案。

2.辅助国家治理与公共管理。自2013 年党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，如何利用我国丰富的档案信息资源辅助国家治理成为了档案学者和档案工作者共同思考的问题。2016 年国家档案局发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出，到2020 年实现“以信息化为核心的档案管理现代化，基本建成与全面建成小康社会相适应、有效服务国家治理和“五位一体”建设的档案事业发展体系”[11]。2020 年是档案事业发展“十三五”规划收官之年，新《档案法》的修订出台，圆满完成了规划中“全面推进档案法制建设”这一主要任务。新《档案法》第一条新增了“推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务”[12]这一基本立法意向，从根本上肯定了档案信息资源在国家治理中的基础性地位。关于档案工作者如何参与国家治理，可以概括为“存史”和“资政”两方面路径，在新《档案法》中均有相应的新增条款相对应。

档案工作者“存史”的职责体现在第十三条，在新增的归档范围中包括“反映历史上各时期国家治理活动、经济科技发展、社会历史面貌、文化习俗、生态环境的”[13]材料，从源头上强调了以国家治理理念为导向的归档收集工作，并且注重材料内容上的多元性，尽可能将一切与国家和社会治理有紧密关联的影响因素都考虑进去，通过有计划、有目的地丰富馆藏达到战略性信息储备的目的。

档案工作者“资政”的职责体现在第三十三条“档案馆应根据自身条件，为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供支持和便利”[14]，从提供利用的角度指导档案机构辅助国家治理，肯定了档案机构、档案工作者在其中发挥的支持作用。新《档案法》所作出的宏观规定，在档案工作的起点和最终目标方向提供了参与国家治理的路径，而两点之间的过程，需要档案机构、档案工作者共同努力加以探索和丰富，“既要推动自身内部档案信息资源的整合与开发，也要让档案在社会治理工程中发挥档案‘原始记录性’上的优势”[15]。实际上，“存史”和“资政”就意味着档案工作者的职能在内要丰富拓展，对外要积极主动寻求融合，借此辅助国家治理也就水到渠成。

2020 年新冠肺炎疫情爆发后，各级各类档案机构为抗击疫情作出重大贡献，在提供抗疫相关信息资源，收集整理抗疫过程中形成的各种形式原始记录上发挥了不可替代作用。因此，新《档案法》着重关注了档案信息资源在应急公共管理领域的重要作用，在第二十六条提出了档案馆应加强对突发事件应对活动相关档案的整理和利用，为突发事件应对活动提供支持。此次新冠肺炎疫情的经验教训和新《档案法》的新增规定都要求档案机构和档案工作者增强危机意识和应急反应能力，在面对突发性社会公共危机事件时能够迅速应对并且履行针对性、问题导向的信息收集整理和提供利用职能。在复杂多变的社会公共环境中，档案工作者在坚持基本职能内涵稳定的基础上，需积极响应外部环境变化以拓展外延，达到辅助社会公共管理的目的。

3.档案知识管理和信息管理。档案信息化在近几年始终是研究热点，得益于信息技术的飞速发展，从基础的电子文件管理到大数据、云计算视域下的档案管理，再到区块链技术在信息资源管理领域的新近引入，档案信息化研究始终处于不断更新当中。档案信息化建设也早已形成布局，国家档案局《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》将“加快档案管理信息化进程”作为主要任务，在档案数字化、电子档案管理、数字档案室（馆）建设等方面出台了相关规范性文件。新《档案法》将“档案信息化建设”作为独立的章节列出，体现了档案信息化在当前档案工作中的突出地位，回应了信息化时代、信息化社会提出的新要求和新挑战，应当重点推进。

档案机构的信息化建设作用于档案工作者，将促使他们重新思考自身的角色定位和职能的重心。在档案管理事务中，档案实体管理所占比重将会逐步降低，档案信息管理占比会趋于提高，在档案数字化、档案数据化环境下，档案工作者将“由单纯的档案保管者向知识管理者转变”[16]。在技术上也更多采用信息技术，通过电子档案管理信息系统执行工作流程，通过信息资源共享平台提供利用，实现档案信息资源的增值。

三、档案工作者素养提升

档案工作者的素养是影响档案工作质量的核心要素。档案工作者的素养是一个抽象概念，随着时代的变迁、社会的发展进步，档案工作者的素养一直处于动态更新中。新《档案法》的颁布，体现了当前档案事业对档案工作者素养提出的新要求。

1.增强政治素养。政治属性是我国档案局馆、档案工作的根本属性，在新《档案法》中强调立法目的是“为中国特色社会主义事业服务”，并且“坚持中国共产党对档案工作的领导”[17]，将档案工作的政治属性通过法律提升到了前所未有的新高度。当前，档案工作者应当比以往更加牢记“为党管档、为国守史、为民服务”的重要使命和职责，明确自身工作的政治属性，提升政治站位，在业务工作和组织建设中不断锤炼自我，提升政治素养。目前，我国在发展中面临着来自内部和外部的挑战与考验，可以预见和不可预见的风险增多。档案工作往往涉及保护国家机密、维护国家安全，档案工作者比以往更要具备坚定的政治立场，提高辨别大是大非的能力，为防范化解政治风险，营造良好的社会发展环境提供基础性保障。

2.提升管理能力。如上文所述，在档案机构全面推进信息化建设的背景下，档案工作者将从传统的档案保管者向知识和信息的管理者转变。这一转变的一个重要先决条件就是档案工作者具备良好的信息资源管理能力。数字化、数据化的档案信息资源的管理和传统载体档案的管理存在差异。首先，在管理理念上要树立信息资源管理意识，从主观上接受并认可管理模式的转变，积极融入档案机构的信息化建设；其次，档案工作者应当熟练掌握最新版本电子档案管理信息系统以及信息资源共享平台的使用方法，提升管理效率；最后档案工作者应不断提升理论知识素养，不能仅依靠工作实践经验的积累来提升管理水平，而是要通过理论知识的学习对信息资源管理的基本原理有所掌握，从浅层次的经验累积向深层次的能力内化转变。

档案信息化建设同时也在档案实体安全、信息安全的维护方面产生需要，对此新《档案法》第十九条新增有关建立档案安全工作机制、档案安全风险管理和应急处置的条款，为档案信息化建设中的安全管理问题提供法律保障，同时也对档案工作者的档案安全管理能力提出新要求。在实际工作中，档案的安全管理应当嵌入到档案的全过程管理中，在对象上兼顾实体与信息，在管理流程上坚持“前端控制”理念，在电子档案管理信息系统的功能设计中考虑安全要素，在档案的收集、整理、保管和利用环节做好安全保障，进一步完善异地容灾备份机制，提升应对风险能力。信息环境下档案信息资源面临更加复杂多变的内部和外部威胁，因此档案工作者必须具备高度安全意识和安全管理水平，避免因信息损毁或泄露而造成的更大损失。

3.培养创新思维。创新是档案事业向前发展的动力源泉，新时代档案工作者实现转型必须拥有创新思维。新《档案法》中对于档案工作者创新思维的要求体现在技术创新和文化服务创新两方面。

（1）引进多方力量助力技术创新。技术创新方面，第六条增加了有关鼓励科技创新、促进科技成果转化应用的内容，并且鼓励参与国际交流。第七条中增加有关鼓励社会力量参与档案事业的内容。对于档案工作者来说，技术创新并非闭门造车，而是在技术变革的背景下准确把握自身需求和优势，同时积极向外寻求社会力量的支持，实现档案工作者专业优势和社会力量技术优势的有机结合，以科学研究和技术创新的形式共同为档案事业发展注入活力。同时，档案工作者不仅应当加强国内同行交流，更要放眼国际，积极参加国际档案界的交流研讨活动，了解国际档案界的前沿管理理念和技术运用，提升档案事业的国际交流合作水平。档案事业的技术创新，实际上为档案工作者打造了一个开放的档案工作新业态，要求档案工作者以创新思维看待内部与外部条件、国内与国际环境，广泛而深入地引进各方力量参与档案事业，带动整个行业的技术创新能力提升，从而为档案管理向档案治理的转变奠定基础。

（2）立足文化属性，创新文化服务。新《档案法》第十八条具体规定了档案馆与博物馆、图书馆等单位在档案利用方面开展合作的方式，第二十八条对档案机构的提供利用服务提出要求，第三十四条鼓励档案馆对馆藏档案的开发利用，通过开展专题活动，弘扬中国特色社会主义文化。综合上述条款，不难看出新《档案法》紧扣档案馆“文化事业机构”的属性，比以往更加强调档案馆的文化服务职能。对于档案工作者来说，提升文化服务能力要求其对本单位馆藏档案资源有充分了解和自身理解，在掌握用户需求的基础上，综合运用多种提供利用方式为利用者提供信息和知识服务。档案馆和博物馆、图书馆、纪念馆等单位既是竞争也是合作的关系。长期以来，博物馆、图书馆、纪念馆在开放利用、发挥文化教育功能上远远走在档案馆前面，档案馆在文化创意产业方面全面落后于其他文博单位。新《档案法》关于鼓励开放利用、合作利用的条款，要求档案工作者在竞争与合作中发挥创新思维，借鉴文博单位在开放利用、文化服务方面的先进理念和经验，并构建具有档案事业特色的文化服务体系，提升人们的档案意识，努力使新时代的档案文化服务拥有更多的主动权。

四、档案工作者的权利保障

不同于前一版《档案法》重在规定公民有关档案的义务，新《档案法》的一大特色在于注重权利和义务的对等性，将依法利用档案等权利通过法律形式确认，同样在新《档案法》中也可以找到有关维护档案工作者权利的法律依据。在体制改革的背景下，面临转型的档案工作者比以往更加需要法律对其权利进行保障。

1.以职称评定提升职业认同。我国自2018 年起推进档案机构改革，形成了“局馆分离”“政事分开”的档案事业管理体制。档案工作人员，尤其是档案专业人员，不再实行参照公务员的管理模式，从行政管理人员转型成为专业技术人员，其职务晋升也不再按照行政管理职务来进行。转型期的档案工作人员在对自身的职业认同上也要发生转变，“非档案学专业出身”的档案工作人员需要更深入了解专门化的档案工作，掌握对应的专业知识和技能，为明确自身定位和职能重心转移打下基础。因此，2020 年4 月9 日，国家档案局和人社部联合发布《关于深化档案专业人员职称制度改革的意见》（人社部发〔2020〕20 号），出台了档案专业人员职称评价的基本标准[18]。在此基础上，新《档案法》第十一条明确规定档案专业人员可按规定评定专业技术职称。自此，档案专业人员的职称评定制度得到完善，有效解决了档案事业发展根本制度供给不足的问题[19]。合理的职称评定制度激发档案专业人员积极钻研专业技术问题、学习专业知识的热情，主动朝着专门化、专业化的方向转型，间接地改善档案专业人员的薪资待遇。宏观上能够提升包括专业人员在内的档案工作者群体的职业认同感、归属感，为档案工作者创造更好的职业环境、社会环境。专业职称评定制度的出台，对于档案工作者来说不失为一种隐性的权利保障。

2.以职业培训保障个人发展。开展档案工作人员在职培训，既是培养专业化档案管理人才队伍、更好地服务我国档案事业的刚性需要，也是个人在档案工作岗位上谋求发展、优化职业生涯的必备外部条件。对于档案工作人员，尤其是其中的档案专业人员来说，定期接受职业培训有助于提升政治思想觉悟，掌握先进的专业理论和技术方法。档案工作要与时俱进，档案工作者就必须通过接受培训，做到与时俱进。2018 年国家档案局和人社部联合发布了《档案专业人员继续教育规定》，在此基础上新《档案法》第十一条进一步表明国家将加强档案工作人才培养，提高档案工作人员业务素质。各级各类档案机构中的档案工作者不论是否为档案学专业出身，都应当平等地享有接受在职培训的权利，都应当享有在岗位上谋求个人全面发展的权利。

新《档案法》既是对过去档案事业建设成果的肯定和总结，也是对未来档案工作发展的指引。无论档案事业发展到何种地步，档案人永远是其中最活跃的因素。档案工作者应当尤为关注新《档案法》，紧跟国家档案事业发展的步伐，在转型期中寻找新机遇，在自身发展融入行业发展的过程中开拓新境界。