省级国家档案馆档案治理能力现代化建设调查

石 磊 于 湛

《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出：“加快完善档案治理体系，提升档案治理能力，为夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利作出积极贡献。”[1]档案治理能力的提升既是档案事业发展适应国家治理现代化趋势的内在要求，也是实现国家档案事业科学发展的重要契机，是时代赋予档案人的庄严使命[2]。一方面档案治理能力现代化水平决定了档案事业发展能否适应国家治理现代化的趋势；另一方面，档案治理能力现代化水平也直接影响我国档案事业现代化科学发展的前进步伐。

在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的指导下，我国各省级档案部门都不断推进档案治理能力现代化建设的步伐，通过对各省级档案馆的调查研究，可以进一步了解、学习和借鉴各省、自治区、直辖市档案馆在推进档案治理能力现代化建设过程中的先进思想和有效举措，同时也可以发现各省级档案馆在加强档案治理能力现代化方面的差距和不足，为进一步优化档案治理能力提供新思考。

一、调查设计

1.调查对象及手段。本文主要通过网络手段，以中国档案资讯网、国家档案局官网以及我国除港澳台之外的31 个省、自治区、直辖市的档案信息网中的数据资料、政策文本作为调查对象，对2018 年以来各省级国家档案馆提升档案治理能力所采取的行动进行调查。

2.调查维度及指标。目前，关于国家档案馆档案治理能力现代化建设，国内学者有着较为丰富的研究，其中常大伟通过专家访谈法，最终确定了由制度能力建设、档案公共服务能力建设、档案业务能力建设、统筹与组织能力建设、社会参与能力建设、监督与管理能力建设、回应能力建设等能力构成的档案治理能力建设体系[3]。参考其档案治理能力体系的构建，本文拟从档案法治能力建设、档案资源信息化能力建设、档案资源服务能力建设三个维度对各省级国家档案馆提升档案治理能力所采取的行动进行调查。

（1）档案法治能力建设。《中华人民共和国宪法修正案（草案）》（摘要）第三十二条将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，这标志着我国已经进入法治建设新阶段，档案部门作为党和国家事业的重要组成部分，也需要用法治的角度去看待档案事务。通过调查，笔者发现近年来各省级档案馆对档案法治能力的建设和提升主要集中在档案法规体系建设、档案行政执法水平建设、档案普法能力建设三个方面。其中，健全的法规体系是档案法治能力建设的基础；档案行政执法水平的提升是档案法治能力建设的重要步骤；档案普法能力建设是我国档案事业全面实行依法治理的一项极其重要的战略任务，也是档案法治建设的重要组成部分。

（2）档案信息化能力建设。2019 年，李明华在全国档案局长馆长会议上的工作报告中指出，要加大档案科技攻关，加快推进档案信息化建设。档案信息化能力的提升能为各省级档案馆档案治理工作提供新的思路以及新的工具和技术，增强档案治理能力。丁薛祥同志在中央办公厅2019 年工作会议上提出要推进数字档案馆（室）建设，扩大电子文件归档和电子档案管理试点[4]。笔者通过调查发现，目前各省级档案馆对档案信息化能力的建设主要体现在持续推进数字档案馆建设和电子档案管理水平建设两方面。其中，数字档案馆建设是档案部门推进档案信息化进程，提升档案信息化水平的重要步骤。而近年来根据国务院有关工作部署对《电子公文归档管理暂行办法》进行了修改，明确规定符合国家标准规范的电子文件可以仅以电子形式归档，不再打印成纸质形式，为各省级档案馆电子档案管理提供了政策支持。

（3）档案资源服务能力建设。李明华在2019 年全国档案局长馆长会议上的工作报告中指出，档案工作需要更好地服务经济社会的发展[5]。档案资源服务能力建设是档案治理能力建设体系的重要组成部分，也是档案治理能力的最终体现。我国各省级档案馆为提升档案资源服务能力所采取的行动主要包括档案宣传教育服务能力建设和档案民生服务能力建设两方面。

表1 档案治理能力调查维度

二、调查结果分析

1.档案法治能力建设。在档案法规体系建设上，目前在我国除港澳台之外的31 个省、自治区、直辖市均有各自出台的、目前仍有法律效力的地方性档案法规。近年来，各省级档案部门也高度重视对地方档案法规体系的优化和完善。例如，2018 年，吉林省档案部门积极推进《吉林省档案条例》修订工作，《省档案馆馆藏档案资料利用规定》被纳入到省委党内法规五年规划[6]。2020 年，四川省档案地方法规《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》修改工作提上议事日程，完成代拟稿起草并列入省政府2020 年立法计划。

在档案行政执法水平建设上，各省级档案馆以及档案机关严格规范档案行政执法行为，以北京市为例，北京市档案部门从2020 年1 月1 日起正式实施《北京市档案系统全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法治审核制度实施方案》，强调健全行政执法公示制度，全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效，行政执法能力和水平整体大幅提升，行政执法行为被纠错率明显下降，档案行政执法的社会满意度显著提高[7]。

在档案普法能力建设方面，近年来在例如“国际档案日”“国家法制宣传日”等重要时间节点，各省级国家档案馆积极组织各类普法活动，加强档案法治宣传，扩大档案工作影响力。此外，四川、贵州等地的档案部门也通过建立普法责任制和普法责任清单的方式来提升档案普法能力。

尽管各地方档案法治能力不断增强，但在发展过程中仍有许多问题需要解决和优化。首先，笔者在调查过程中发现，现行的地方性档案法规依旧存在部分法规修订时间过长，难以适应新时代档案事业的问题。其次，虽然现阶段民众档案意识不断增强，群众通过申请政府信息公开和利用档案来维护自身合法权益的需求逐年增长，但近年来也引发了不少行政复议、诉讼和信访案件。这些案件有的是因为群众对档案法规制度不了解而引起的，有的是因为档案部门查处涂改、伪造档案等违法行为不及时引起的[8]。

2.档案信息化能力建设。在推进数字档案馆建设方面，各省之间在现有水平以及未来规划上都存在着一定差距。发展较为迅速的省份有浙江省等地。浙江省数字档案馆在2019 年成为全国首家通过全国示范数字档案馆系统测试的省级档案馆，并且2020 年浙江省已经启动省档案数据中心建设[9]。发展较为平稳的省份，例如吉林省，省档案部门制定的2018—2022 年国家综合档案馆安全体系建设规划提出，在2018—2020 年全省3—5个档案馆建成省级数字档案馆，2020—2022 年达到60%的档案馆开展数字档案馆建设工作，10%以上的档案馆建成省级数字档案馆[10]。发展较为缓慢的省份，例如西藏自治区，提出要以档案信息资源建设为基础、档案信息服务为目的、档案信息安全为保障，积极开展数字档案馆（室）建设，数字档案馆建设仍有很大发展空间。

在电子档案管理水平建设方面，近年来根据国务院有关部署，《电子公文归档管理暂行办法》进行了修改，明确规定符合国家标准规范的电子文件可以仅以电子形式归档，不再打印成纸质形式。各省级档案馆近年来在公开发表的新闻报道中均提及要提升电子档案管理水平、实现档案资源数字化等档案治理新举措。例如，河南省档案部门制定了《河南省电子文件归档与电子档案管理办法实施细则》[11]。福建省档案馆则是通过了党政机关电子公文处理及归档和电子档案管理系统试点验收[12]。

调查过程中，笔者发现各省级档案馆在档案治理能力现代化建设的过程中，档案信息化、数字化差异过大的问题十分严峻，从各省级档案馆所公开的政策文本中可发现，省际间的档案数字化建设水平差异十分明显。参考“兰台之家”微信公众号发布的全国示范数字档案馆（室）汇总，截至2019 年12 月1 日，全国共有33 个国家示范数字档案馆，分布在我国14 个省（市）中，全国一半以上的省（市）没有全国示范数字档案馆，而在拥有全国示范数字档案馆的14 个省（市）中，仅浙江省、江苏省、山东省三地便达到19 个，超过总数的一半，可见现阶段我国省际间档案数字化、信息化水平差异大，处于发展极不均衡的状态。

表2 全国示范数字档案馆数量（截至2019.12.01）

3.档案资源服务能力建设。在档案宣传教育服务能力建设上，各省级档案馆均积极开展相关档案宣传教育活动，取得良好效果。以2019 年为例，2019 年是新中国成立70 周年，全国各省级档案馆纷纷举办了各类档案宣传活动。例如，档案文化系列微视频《70 年·忆——点亮河北历史记忆》、“新中国的山西记忆”档案图片展等档案宣传活动在人民群众中引起广泛好评，提升了档案宣传服务质量，使民众档案意识不断提高，档案治理能力得到加强。此外，全国各省级档案馆近年来均举办了以“不忘初心，牢记使命”为主题的档案文献展、档案专题会等各类活动，促进了档案宣传服务能力的提升。

在档案民生服务能力建设上，近年来，各省级档案馆着力提升档案民生服务水平，使档案民生服务有新作为。其中效果较为显著的上海市档案局牵头建立长三角档案异地查询机制，在三省一市（浙江省、江苏省、安徽省、上海市）档案部门的共同努力下，签订了《长三角地区开展民生档案“异地查档、便民服务”工作合作协议》，在全国开创了档案跨省域利用的先河[13]。其中，上海市率先实现“群众不跑路、在家可查档”；浙江打造“浙江档案服务网”，实现线上受理与线下查档的深度融合；江苏省搭建全省“异地查档、跨馆服务”工作网络；安徽建设“数字档案资源共享平台”，实现“资源自建、信息共享、异地查档、跨馆出证”[14]。

调查发现，虽然各省级档案馆都在档案资源服务能力建设方面提出目标和规划，但就目前而言，各省之间的档案资源服务能力建设存在差距，服务质量参差不齐。李明华在全国档案局长馆长会议上也提出，各地区档案业务建设水平发展不平衡的问题比较突出，一些档案馆基础工作薄弱，档案馆服务内容、方式与社会需要脱节等。例如，近年来各省相继开通了档案信息网站，但有些省份的档案信息网存在时效性不强、更新慢等问题。如云南档案网的政府信息公开模块中政府文件部分，最后更新时间为2018 年8 月27 日，且2018 年有且仅有一条文件内容，对档案信息缺少及时追踪、更新和公开。此外，我国省级国家档案馆档案网站与公民互动和交流方式仍集中在“在线咨询”“问卷调查”“网站邮箱”等传统栏目板块，存在与微信官方公众号、官方微博挂接率低的现象[15]。

三、调查对策分析

1.完善档案法治能力建设，做好档案法治工作。首先，2020 年6 月，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》。各省级档案部门可以结合新修订的《档案法》以及2017 年修订的《档案法实施办法》，对本地现行的档案法规进行修订及完善，以保证档案法规体系与档案事业的实际发展相适应，进一步发挥档案和档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用，为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障。同时，也应从实际出发，加强地方档案立法工作的调查研究，理清地方立法思路，科学规划立法程序，调动档案工作部门和法律工作部门在立法中的积极性，严格依照立法权限和立法程序办事。最后，各省级档案部门应加强普法工作的针对性和专业性，普法工作应该做到“广度”与“深度”并行。各级档案部门要进一步加大普法宣传深度，增强群众的法治观念和档案观念，同时还要依法及时处理有关违法行为，妥善解决涉档法律纠纷。

2.加快推进档案信息化、数字化的发展，促进档案事业转型升级。首先，档案信息化、数字化的发展与当地的经济发展水平息息相关。客观而言，现阶段各省之间经济、科技发展水平存在差距，这也间接导致了省际档案数字化、信息化的发展水平差距。这需要各省级档案馆加强交流与合作，相互借鉴，取长补短。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出，要在2020 年初步实现以信息化为核心的档案管理现代化，这也要求各省级档案馆在信息化建设方面要加强沟通，不能存在“关起门来办馆”的自我封闭倾向。其次，2020 年新修订的《档案法》新增一章，对档案信息化系统建设提出规定。要求各级人民政府将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。并对电子档案管理信息系统、数字档案馆、档案信息资源共享服务平台的建设提出要求。在此之前，国家层面尚未提出有关档案信息化发展的战略性规划。因此，各省级档案机构应当积极做出响应，加快完善电子档案管理信息系统，推进档案信息资源共享服务平台的建设与优化，推动档案工作的电子化、信息化、数字化，加快档案工作转型升级。

3.加强档案资源服务能力建设，提升档案服务质量。各省级档案馆提升档案资源服务能力、优化档案资源服务质量、平衡地区间档案资源服务水平，一方面要靠国家政策的引导；另一方面也要转变自身的服务理念，对档案服务过程中暴露出的问题加以重视并及时优化解决。国家政策引导方面，丁薛祥同志在中央办公厅2019 年工作会议上提出要从顶层设计入手，用5 年左右时间，引导各级综合档案馆特别是副省级以上综合档案馆加强业务建设、提升服务能力，并在优化工作考核和激励机制、发挥中央财政资金的引导带动作用、培养档案馆专业人才、落实人员待遇等方面提供更多政策支持[16]。而档案馆自身则要针对现阶段已有的问题进行改善和优化，例如,针对目前部分省份档案信息网时效性不足、更新慢等一系列问题，各省级档案馆首先应加强对档案信息网站的建设和管理，优化网站资源，提升网站的服务能力，对于政策、法规、工作动态等档案政务信息进行定期更新和及时公示，做好信息发布、政策解读和办事服务工作，从而做到政务公开和政务透明。其次，档案馆可以根据馆藏档案的性质、使用对象的不同等因素，甄选内容，将档案内容的深入挖掘与多元化开发相结合，进而在深化档案信息开发的同时又能保持网站内容更新的持续性[17]。

另外，深化以用户为中心的服务模式，充分利用先进的数据分析与处理技术探究档案用户的偏好，推出针对性更强、更有特色的档案产品，丰富档案信息的呈现形式，为用户提供优质的档案信息，从多层面、多角度提升用户访问网站的体验感[18]。在此基础上，档案工作人员还可以及时主动地将档案信息通过新媒体方式进行传播，发挥微信官方公众号、官方微博等媒介工具在新闻传播方面的优势。

2020 年是“十三五”规划的收官之年，各省级国家档案馆根据《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的要求，在“十三五”期间加快完善了档案治理体系，提升了档案治理能力，这也为“十四五”期间全国各省级国家档案馆档案事业的发展奠定了基础。展望“十四五”，希望各地档案馆能够结合本地实际情况，充分发挥档案在经济社会民生等方面的作用，进一步提升国家档案馆档案治理能力现代化建设，推动档案工作再上新台阶。