当代中国国家治理体系中的派出机构研究

谢海军，方 圆

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450046）

党的十九届三中全会提出深化党和国家机构改革，“优化规范设置党的派出机关，加强对相关领域、行业、系统工作的领导”。机构改革的具体方案中明确指出“组建中央和国家机关工作委员会，作为党中央派出机构”。可见，作为拓展和延伸执政党领导权威的有效手段，党的派出机关“正式”进入机构改革序列。基于自身独特的组织构造和功能逻辑，派出机构在一定意义上成为观察中国国家治理过程和政治体制特点的重要“窗口”，并成为完善国家治理体系、增强国家治理能力必不可少的有机内容。

目前学界对派出机构的相关研究呈现两种“极端化”倾向：其一是过于窄化，即聚焦于驻京办、管委会等某个具体派出机构的设立、功能及改革问题，停留在“就机构论机构”的本体论层次，因此缺乏对“派出机构”进行整体性、总括性分析；其二是过于宽泛。少数学者对“派出组织”进行了专门性探讨［1］，对于我们探索和挖掘“派出机构”的奥秘具有重要的借鉴意义。但由于“派出组织”囊括派出机构、派出人员等不同形式，因此将它们统而论之会在一定程度造成研究的“失焦”，进而导致学理阐析的针对性不强，理论概括的适用性也存在一定局限。有鉴于此，本文基于中观层次的研究视野，选择对处于党和国家机构体系“特殊地带”的派出机构进行一般性的逻辑分析。在对派出机构进行归纳整合的基础上，剖析派出机构作为一项组织设计的独特属性，并对其在国家治理过程中的功能优势和价值效应进行理论探讨，以期进一步充实和完善中国国家治理和政府过程研究的理论体系，并为现实的机构改革提供一定的借鉴与启示。

一、国家治理体系中派出机构的基本类型

本文所讨论的“派出机构”并非行政法范畴下狭义的“行政派出机构”，而是指在国家政治体系中，上级机关为了实现对某一地方、领域、系统等的工作事务的监督、管理等目的，依据有关规定授权成立的派生性、辅助性分支机构。由于中国共产党独特的领导逻辑，派出机构不仅存在于政府组织系统中，而且也是执政党组织体系的重要构成，并成为执政党领导网络中的特殊“节点”。

作为中国共产党和政府组织图表中的“特色板块”，派出机构可谓数量繁多、名目繁杂。为了理清派出机构的逻辑脉络，有必要首先对其类型进行梳理归纳。“与历史哲学的研究范式‘线条’分析的角度不同，类型学研究范式则是从横截面的角度来分析不同类型的社会事务。其依据是表象的差异可以用类型来反映。”［2］总的来看，派出机构可按照横向的职责任务与纵向的权属来源两个维度进行分析。

（一）横向思路：按照职责任务划分

根据职责内容和任务使命的不同，派出机构主要分为“领导型”“监督型”“管理型”以及“沟通型”等类别。所谓“领导型”，是指执政党为了加强对某一地区、行业等的各项工作的领导而授权成立的领导机构，如中央和国家机关工作委员会，是由中共中央派出、并领导中央和国家机关党建工作的代表机构；中共北京市教育工作委员会，则是由北京市委设立的、用以领导北京教育系统工作的派出机构。实际上，中国共产党设立派出机构并非新鲜之事。在土地革命战争时期，中共中央就曾设立鄂豫皖分局等派出机构，领导边区军民进行武装斗争和各方面建设；新中国建立初期设立华北局等中央地方局，代表党中央对特定区域数省党的工作进行领导。可见派出机构已深深“扎根”于中国共产党的政治实践之中。

所谓“监督型”则是出于对某地区、某单位等的工作检查和监督目的而设立，典型例子就是中共纪委系统的纪检组。根据《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，中央纪委所有派驻机构统一名称为“中央纪委派驻纪检组”，而派驻机构与中央直属机关纪工委、中央国家机关纪工委都是中央纪委的派出机构。“管理型”是指上级为了实现对某一行政事务或特定区域内行政事务的管理而设立的分支机构（1）。此类“派出”既包括了对某一方面行政事务进行管理的机构，即“条条派出”，如公安派出所、税务所等，也涵盖了对特殊区域综合事务的管理机构，即“块块派出”，典型的如开发区管委会（2）。此外，“沟通型”是上级单位出于沟通协调的目的而设立的派生性组织，“驻京办”是此类典型。随着经济市场化和社会事务的日益繁杂化，目前县级以上的各级地方政府也会在全国其他城市设立自己的办事处或联络处，以强化彼此的信息沟通与事务协调，如上海市政府就在西安、武汉、昆明等城市设立办事处。

（二）纵向思路：根据权属来源划分

由于派出机构由上级单位授权产生和运行，所以从权属部门的属性来看，派出机构可大致分为“党务类”“政务类”这两大类型。“党务类”派出机构，顾名思义，是指在中国共产党体系内，由上级党组织派出的用于完成领导、监督等任务的组织机构。由于中国共产党既是执政党又是国家现代化建设的领导核心，所以在全面深化改革和进一步发展社会主义市场经济等条件下，必须切实维护党中央权威，加强执政党的政治、思想、组织等各方面建设。这使得“党务类”派出机构在强化执政党领导、规范党内生活、优化党内生态，从而不断提高党的执政能力与领导水平等方面的作用不可小觑。

“政务类”则是由国家政权机关中的上级部门根据需要而决定派出。由于中国政治过程具有“行政主导”（3）的特点，行政机构在政权机关中居于突出位置，这使得大多数“政务类”派出机构属于行政机关的组织范畴。如中央政府的商务部、生态环境部、银保监会等职能部门都在地方设立自己的派出机构，以强化对特定领域事务的监督管理。此外，立法机构、司法机构也设立派出机构。如近年来，为了统一刑事司法理念、提高刑事诉讼质量和效率，最高人民检察院和省人民检察院向公安机关派驻检察室进一步推动检警协作。

由上可知，不同类型的派出机构是依据不同的思路和维度来划分的，但这些分类不是绝对的。由于中国国家治理实践的复杂性，同一个派出机构可能兼属不同的类型。然而对繁杂的派出机构进行聚类分析，“用科学的方法从众多的不确定的个体中抽出一部分确定的个体，作为类型的标准，然后对这些确定的标准进行观察”［3］，并运用现实资料来分析其异同，有利于深化认识派出机构的特点和规律。

二、派出机构的重要组织特质

在党和国家机构的组织图表中，派出机构是较为特殊的一类：它既不是政府常规性、基本性的组织架构，也不是派遣“扶贫工作队”“工作组”（4）那种临时性的非制度性组织。因此解析派出机构的组织特质，不仅有助于充分理解和把握这一特殊组织形态，而且也有益于扩充政府组织以及国家治理体系研究的理论版图。

“派出机构”作为一种理想类型，属于一种混合型的中间形态。它在正式的制度架构中嵌入了委托——代理的“派出”关系，因此既保留了制度化的组织框架，同时又具有一定的灵活性特征。具体而言，在正式的科层制框架背景下，上级派出单位拥有人事权、监督权、指导权等正式权威，并通过制定相关管理条文，实现对派出机构的监管与控制，这反映出科层管理组织内部上下级之间的权力分配，因此区别于派遣“工作组”的机动性、非正式化特征；同时由于派出机构不是正式制度架构的法定构成，其设立是由上级单位视工作需要，按照一定程序进行的“增量改革”，因此上级派出单位掌握着派出机构存与废的主导权。派出机构在实际运行中掌握的执行权并非由法律规定，而是由上级派出单位所授予；并且凭借一定的自由裁量权，派出机构能够实现委托——代理关系下的灵活管理。

对派出机构的内在组织特质进行技术性分解可以发现，其主要包括以下三个方面：

（一）组织属性上的“半实体性”

派出机构是由上级单位通过授权派生而来的特色组织，因此与带有“根”“源”性质的基本性制度架构相对应，派出机构属于组织架构中的“梢”和“槾”，具有衍生性、补充性、辅助性等特征。在政治生活中，各类派出机构都是作为上级派出单位的代表，在上级授权的地域范围、权限范围内履行各自职能。如地方政府“驻京办”或驻外办事处所形成的一种“外派”形式，实质上是作为地方政府授权派出的代表，通过延长地方政府权力与权威的活动“半径”，拓展政府组织形式和管理幅度，进而实现属地管理在异地的横向延伸。因此从组织属性的维度来看，派出机构是作为正式制度架构的组织延伸和拓展而存在，不具有基本性组织架构的法定性、独立性与实体性；但派出机构具有一般性组织机构所需的相关要件，它不但挂牌子，而且具有固定的办公场所，同时也占有人员编制，享有下拨的财政经费和相应的行政级别等，所以比派遣“工作组”的组织化、制度化、规范化程度要高，因此在整体上呈现出一种“半实体性”的组织属性。

（二）组织结构上的精简性

组织结构是指组织各要素的排列组合方式以及相互作用的关系模式，其简易或复杂程度，受制于该组织的职能目标的大小与多寡。如上所述，由于各类派出机构是上级单位在既有的制度架构下，为了强化领导、监督、管理等目的而延伸在外的辅助性力量，因此在保证目标实现的便利性、效率性的同时，避免组织机构的重叠与臃肿，构成了派出机构设立的主要目标函数，这使得各类派出机构在组织要素及其相互关系上呈现出一种精简特征。具体而言，派出机构的组织形态不是由“四套班子”（党委、政府、人大、政协）构成的“标配”，更不是“高配”，而是简单地由党、政部门组成的“低配”模式，这是与一级地方政府在体制上的显著区别。中央或地方政府职能部门的派出机构，如原国土资源部派驻在地方的国家土地督察机构，是由分党组和地方局构成其内部组织体制；而在一些开发区、城市街道等则设立党工委、管委会以及办事处，并实行不同形式与程度的党政合署办公，如广州市海珠区赤岗街道办事处党工委办公室与办事处办公室实行合署办公（5）。这种精简性的组织结构配置，一方面有利于避免“职责同构”（6）造成的机构膨胀问题，另一方面也保障了派出机构自身运作的灵活性与高效性。

（三）组织生成上的相对灵活性

派出机构的设立虽然有相关程序规定，但组织本身不是基本性的，而是由上级根据实际工作需要来设立的分支，所以上级派出单位掌握着派出机构设立与运行的主动权和主导权。如《地方组织法》第六十八条规定，“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关”。可见条文中“在必要的时候”这种条件说明，决定了派出机构的设立具有一定的灵活性、相机性；同时要“经过批准”，说明设置派出机构并非完全的随机化、非制度化，但由于只需要得到派出单位的上级批准，不需要通过权力机关等复杂程序，所以派出机构在组织生成上具有相对的灵活性。这种相对灵活的组织生成，是派出机构重要的内在特质，同时也是其在国家治理中发挥独特功能优势的重要依托。

作为一种混合形态的组织类型，“派出机构”属于一项独特的组织设计：它相当于在正式的科层组织下引入了“派出”的因素，因此“派出机构”本身糅合了科层制与委托代理的特征，实现了科层组织的权威性、规范性与委托代理的相机性、便利性的共存与交织。作为公共权力的延伸，派出机构牢固镶嵌、依附于正式的制度架构，形成了中国国家治理体系中富有特色的“派出性板块”。

三、派出机构在国家治理中的独特功能优势

“任何组织或模式的存在都需要一个前提，即它发挥着其他组织无法替代的功能。”［4］在中国丰富的治理实践中，各种形式的派出机构之所以长久且广泛地存在，一个基本的解释就是它发挥着不可或缺、且无法替代的重要功能。因此在国家治理现代化的背景下，我们有必要准确认识和深入剖析派出机构在中国政治体制以及国家治理过程中的功能角色及其内在逻辑，从而更好地揭示国家治理体系的这一“特殊板块”。

作为一项独特的制度工具，派出机构随着上级派出单位所属层级的不同，呈现出不同的价值面向。具体而言，中央政府的派出机构主要体现了强化中央权威的“集中性”功能逻辑，而地方尤其是较低层级政府的派出机构，则更多展现出促进管理灵活化的“分散性”功能逻辑，因此派出机构在价值属性上具有“两栖性”特征。

根据对国家治理中派出机构实际运行情况的长期观察，可以发现，派出机构在中央与地方层面分别呈现“集中”与“分散”的差异化工具面向。具体而言，派出机构一方面充当了中央或上级的监督调控机制，成为增强国家能力的有力手段，另一方面也发挥了促进地方管理灵活化的功能。

（一）“集中”：强化国家能力的有力绳索

所谓“国家能力”，就是“权力中枢超越社会利益集团和部门政治的约束而将自己意志变为现实的能力”［5］。对于规模超大、结构复杂、历史传统悠久的中国而言，要顺利实现现代化的大转型，没有较强的国家能力是不可想象的。在中国改革进程中，为弥补和克服改革前期分权化发展过程中出现的消极后果，中央政府自上世纪90年代中后期以来采取系列举措，陆续推动“垂直化管理”的改革浪潮，以强化国家能力建设，而“派出机构”就是其中的重要内容和工具性杠杆。

为强化自身在政府管理一些关键性领域的主导权和调控力，中央政府在1998年以后开始致力于重塑政府结构，尤其是在多个行政领域建立垂直领导的规制型（regulatory）体制。这一体制内容包括中央在审计、统计、银监、证监等系统设立派出机构，形成独立于地方政府体系的自己的“腿儿”，从而有效保障自身的行动力和调控力，实现对地方的行政约束和干预。正如有学者指出“为了确保中央政策在地方的贯彻落实，中央政府有必要在地方政府之外另起炉灶，通过建立中央派出机构加强自身建设，从制度上保障国家权力能够深入并渗透到整个社会”［6］。

以中国人民银行为例。为了应对20世纪90年代初期地方政府干预银行信贷而导致的投资失控、通货膨胀和坏账累累等问题，1998年中央人民银行体制改革，废除了原来按照行政区域设立在各地的省行，改设9家跨省区的分行作为派出机构，直接对中央人民银行负责。通过设立央行的派出机构，中央政府基本避免了地方政府干预地方银行，从而影响国家财政金融政策的可能性，提高了国家货币政策的执行效率，进而强化了中央政府通过银行系统对全国经济的宏观调控能力。因此有学者指出，“此项改革加强了中国在经济和政治上的统一性，强化了各地方经济的内在联系性”［7］。可见通过各种“条条派出”，中央自上而下地形成了特殊的“一条鞭”，便于突破属地约束，让一些关键领域的事务管理真正摆脱地方政府的利益牵制，从而形成对地方政府的有力“钳制”，减少地方在相关领域的自由裁量权，并使其行动空间受到各种监管，进而提高中央政府的政策执行力和宏观调控力。

此外，强化中央对整个政府组织体系的有效监督和控制是国家能力建设的必然要求。“建立和保持一个反应性强、高度负责的官僚机构是现代的和正在现代化的社会——资本主义的或社会主义的，发达的或落后的——所面临的棘手问题之一”［8］，而这项工作显然离不开有效的监督措施。通过各类派出机构，执政党和中央政府能够构建一种相对独立的信息传输和监督渠道，进而更好地掌握下级以及整个政府体系的运行状态，防止下级发生“越轨”及“偏离”过大问题。

派出机构的设立与运行，有利于上级克服信息不对称、监督不力等难题。在实际的政治生活中，中国政府过程中的信息传输大多是在“职责同构”的纵向间府际关系格局下，通过各个层级自下而上地逐层传递来完成。在官僚体制规模庞大、层级较多的行政环境下，“受目标责任制以及官员晋升考核制等因素影响，下级机构在传输信息时容易出现‘主观过滤’‘本底噪音’等现象，从而容易造成信息传输发生两方面的‘偏差’：其一是质量上的‘失真’，即信息在传递过程中被主观曲解；其二是数量的‘流失’”［9］。而派出机构由于奉行“谁派出、对谁负责”的运行原则，能够自上而下地形成一种特殊的“条条”关系，从而使上级具备自己专属的信息“搜集器”和信息传输渠道，进而避免上述的信息过滤现象，减少下级利用信息不对称的优势对上级机构的“俘获”行为。如国家统计局向各省份以及新疆生产建设兵团派出调查总队，它们既是政府统计调查机构，也是统计执法机构，依法独立行使统计调查、统计监督的职权，独立向国家统计局上报调查结果，并对上报的调查资料的真实性负责（7）。这些调查总队的有效运作，能够使国家统计局避免地方政府的干扰，准确了解城乡社会经济发展等有关情况，及时掌握各地区的突发性经济事件和重大社会经济问题等方面信息，依法查处各省份的统计违法案件等。可见“条条”类派出机构的设立与运作，有助于中央及时准确地掌握下级或地方的实际状态以及贯彻落实上级政策、指示的情况，以便进行适时“纠偏”，从而维护整个政府管理体系的健康运行。

（二）“分散”：促进地方治理灵活化的有益工具

改革开放以来，中国经济社会等各领域的迅速变迁给国家治理带来了诸多考验。为此，中国一直在探索灵活性的治理策略与适应性的制度创新，并展示出治理体系的巨大活力，因此有国外学者将中国体制的这一特点称为“适应性治理”（adaptive governance）［10］。然而有目共睹地是，改革开放以来中国的制度架构在整体上并未发生大的变化，国家治理体系在实现“基本面”稳固的基础上保持了较强的适应能力。而理解和分析其中奥妙的一个重要视角，便是关注与正式制度架构相对的“半实体性”的派出机构在地方政府治理实践中的灵活化效能。

“任何现代政府，即使是最小的政府，都不是在一个地方处理它所有的事务。”［11］因此如何以低成本的组织设计和制度创新来增强地方政府治理的有效性，是每一个现代政府必须面临的治理难题，对于中国这样治理规模庞大、地区发展不平衡的国家而言，此方面的任务更加艰巨。而派出机构凭借自身生成的相对灵活性以及组织构造的精简性，成为一项增强政府管理便利性与有效性的“理想”工具。具体而言，由于不是基本性、正式性的组织机构，“派出机构”的设立与撤销既不需要通过复杂的程序规则，也不影响既有的政府行政层级，更不改变现有的整体性制度架构，因此具有低成本优势；同时凭借特殊的委托——代理关系，“派出机构”能够拓展政府管理形式，延伸政府管理的有效幅度，进而提高政府管理的灵活性与适应性。所以从一定意义上讲，派出机构是在不改变制度层级、不“伤筋动骨”的前提下，改善和创新政府管理方式、增强政府管理分散化和有效性的组织工具。

“分散决策更接近本地信息资源，因此在本质上更适应当地条件和当地环境变化。”［12］将管理权下放到派出机构，会更贴近当地信息来源，因此也使得政府管理体制能够更迅速地应对环境的某些变化，尤其是强化其在快速变革时期的灵活性与适应能力。在此方面，开发区管委会是个典型代表。自1978年广东蛇口出口工业区成立以来，从经济特区到经济技术开发区，再到高新技术开发区、保税区、度假区等，各种类型的开发区成了中国改革开放40年以来政策改革与创新的重要“前沿阵地”。“开发区在所在城市中形成一个与其他地区相对隔绝、经济和行政管理相对独立的特殊区域”［13］，所以在不改变正式层级架构的前提下，适应地方的信息优势，通过政府设置派出机构下放管理权，利用开发区管委会根据实际情况对开发区进行“因地制宜”“因事制宜”的治理，能够有效增强政府管理灵活性、适应性与有效性。

可见作为一种衍生性的组织设计，派出机构通过有机“嵌入”到正式的科层组织架构，在一定意义上充当了国家治理体系中的“变量”和弹性要素。无论是“条条派出”或是“块块派出”，均体现了特定历史时期国家能力建设与治理逻辑的现实需求，并在一定程度上悄然改变着国家行政治理结构与基层行政实践模式。各类派出机构在中国基本制度框架内的有效运作，增强了国家治理功能的适应性、政治生活的有机性以及应对复杂问题的能力，并对中国政治关系和政府过程产生重要影响。

四、结 语

“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且还是一个过程”［14］。由于国情的特殊性，中国政治实际运作中有很多独创性、内在性的内容与逻辑有待系统挖掘，而“派出机构”即是典型之一。派出机构是广泛存在于中国政治生活多条系统的特色组织，是党和国家机构体系中的“特殊板块”。党的十九届三中全会提出，“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障”。因此基于总括性的分析视野，强化对派出机构进行整体性、专门性研究，不仅有益于扎根中国实际的政府过程，从纷繁复杂的国家治理实践中抽离出中国逻辑和中国特色，从而强化国家治理的中国话语，而且也有利于充实当前机构改革的“边缘区”与“薄弱带”，进一步增强机构改革的整体性。

作为一种衍生性、辅助性的组织设计，派出机构以其独特的组织属性和生成逻辑，在一定程度上构成了介于“实体性”与“软体性”、正式性与非正式性之间的混合型组织形态。它通过在正式制度框架下引入委托代理关系，实现了科层组织的权威性与“派出管理”灵活性的有机统一，同时也实现了公共行政组织在新的治理环境下的适应性演变与发展。作为中国国家治理体系中的“特色板块”，派出机构在上级授权委托条件下进行运作，并根据“条”与“块”逻辑导向的相异而呈现出“集中”与“分散”的不同工具面向。其中“条条派出”主要满足了中央集中统一领导和增强国家能力的刚性需求，巩固了整个权力网络和治理架构的整体性、一致性；而“块块派出”则在不改变正式制度架构和权力整体层次的前提下，满足了地方管理分散化和灵活性的需要。可见，中国政治生活中的各类派出机构对基本性制度架构的功能发挥起到重要的支撑与补充作用，从而在国家治理实践中展现出较为独特的功能优势。

黑格尔强调：“凡是现实的东西都是合乎理性的，凡是合乎理性的东西都是现实的。”［15］据此观点，派出机构之所以广泛存在于中国政治的多个系统和领域，在某种意义上是执政党与政府在国家治理的特定资源环境下，基于“理性主导”下的理性选择。同时派出机构基于自身的组织特质，巧妙适应了中国现代国家建设与治理的制度逻辑，内在契合了当代中国国家治理架构及本土治理生态。因此派出机构的设立与运作，既折射出现代国家建设与治理的一般规律性，同时也反映出中国政府过程的特殊规定性。基于推进国家治理现代化的历史场域，我们需要进一步挖掘派出机构独特的运作逻辑，规范各种派出管理体制，优化派出机构的作用发挥，同时拓展其在区域治理、府际关系调整等方面的功能空间，从而形成中国特色且富有成效的“派出机制”，使其更好地嵌入到中国国家治理体系和治理能力的现代化过程。

注 释

（1）需要强调的是，在行政法上往往将行政派出机构与派出机关（行政公署、街道办等）相区别，区分二者是否享有行政主体资格，而本文基于政治与行政学范畴进行分析，故将二者皆视为广义的派出机构。

（2）虽然开发区的主体资格在法理上存在争议，但是现实操作中，如在《国家经济技术开发区管理机构职责》《广东省保税区管理条例》等文件中，开发区管委会被明确视为派出机构。

（3）不仅是指在各国家机关中，行政机关具有突出的位置，而且是指在整个政治权力结构中，“执行”的部分享有相当高的地位。参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2008年版，第337页。

（4）有关“工作组”的探讨，详见李振：《推动政策的执行：中国政治运作中的工作组模式研究》，《政治学研究》2014年第2期；丁远朋：《弹性化治理：“工作组”机制的运行及治理逻辑探究》，《社会主义研究》2018年第1期。

（5）参见广州市海珠区政府网站http：//www.haizhu.gov.cn/site/hzqzf/gzjg/qxzf/hzqcgjdbsc/jgzn_21312/。

（6）是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。参见朱光磊，张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第1期。

（7）参见国家统计局网站：http：//www.stats.gov.cn/zjtj/gjtjj/dczd/201310/t20131031_450534.html。