安徽省城乡融合发展的现状、问题与路径

李红波

（中共宿州市委党校 研究生办公室，安徽 宿州 234000）

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，城乡关系也迈入了城乡融合发展的新阶段，城乡融合发展是未来破解城乡二元结构，缩小城乡差距，实现区域平衡发展的关键举措［1］。

一、安徽省城乡融合发展的进程

第一阶段：城乡隔离发展阶段（20世纪80年代以前）。在此期间，安徽省城市的发展重点是建设“生产性城市”和“工矿基地”，农业不仅要为工业发展提供原始资本，还要为城市人口提供粮食、蔬菜和副食品。城市发展难以顾及农业农村的需求，反而存在城市剥夺农村和工业掠夺农业的现象，城乡关系基本处于隔绝的状态。

第二阶段：城乡自主发展阶段（20世纪80年代至90年代初）。在改革开放的影响下，农村实行了家庭联产承包责任制，兴办了大量的乡镇企业，极大地促进了农村经济发展，在政策推动以及自身发展的需求下，农村积蓄了发展的能量。在此期间，城市虽然也得到了快速发展，但是对周边农村辐射带动作用有限。因此，城乡发展相对独立，不仅产业关联性弱，而且还存在着资源要素的不良竞争。这种城乡发展状态，既不利于资源要素的高效利用，也不利于产业层次提升，阻碍了城乡融合发展。

第三阶段：城乡初步融入发展阶段（20世纪90年代至20世纪末）。20世纪90年代以来，市场经济体制逐步确立，城乡发展的体制性障碍逐渐削弱，个体经济和私营经济进一步发展，农业机械化水平提高，农村经济社会发展的活力进一步释放。同时，随着城市工业的发展，迫切需要一大批产业工人，于是大量农村剩余劳动力转移到城市，城镇化步伐加快，安徽省城镇化率从1990年17.94%增长到2000年28%，年均提高一个百分点，人口转移的加快不仅支持了城市的发展，也提高了农民的收入，改善了农村的生活条件［2］。同时，城市产业发展急需更广阔的市场，一些涉农产业、涉农资金开始投向农村，农业发展进一步加快。

第四阶段：城乡统筹发展阶段（21世纪前十年）。党的十六大报告提出统筹城乡发展的思想，指出统筹城乡经济社会发展、建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。坚持贯彻工业反哺农业，城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展［3］。党的十七大提出了城乡一体化发展，把城乡统筹发展推向了新高度，加快了城乡融合发展的步伐。安徽省在这一系列思想的指导下，积极出台强农惠农政策，例如，农业良种补贴、取消农业税等。同时，加大农村基础设施、公共服务的投入，改善农村的生产和生活条件，这一时期，城乡差距逐步缩小。

第五阶段：城乡融合发展阶段（党的十八大以来）。目前，安徽省城乡水、电、路、气等基础设施一体化进程逐步加快，新农合已实现全覆盖，城乡居民养老实现全省统筹。近年来，安徽省先后实施了美丽乡村建设、“三线三边”综合整治、农村环境“三大革命”等行动，尤其精准扶贫、精准脱贫以来，安徽省农村发展进入了黄金期，乡村生态环境更加宜居，乡村文明建设取得显著成效，农民生活大幅度改善。党的十九大报告提出我国要实施乡村振兴战略，农业农村发展迎来了新的战略机遇期，城乡关系发展也必将进入深度融合的发展阶段。

二、安徽省城乡融合发展的主要做法及成效

党的十八大以来，我国经济社会转型升级加快，新型城镇化建设提速，尤其是乡村振兴战略提出以来，城乡一体化和乡村发展受到前所未有的重视。安徽省抓住这难得的战略机遇，积极出台一系列政策规划，支持乡村大发展、大繁荣，推动城乡融合发展。

一是积极推动美丽乡村建设。安徽省为加快农业农村发展，以美丽乡村建设为抓手，加快推进农村环境整治以及乡村文明建设，先后出台了一系列重要文件。相继颁布了《安徽省美好乡村建设规划》《安徽省美丽乡村建设“十三五”规划》《安徽省美丽乡村建设工程实施办法》，印发了《安徽省委农村工作领导小组办公室关于印发安徽省2019年全面推进农村人居环境整治工作要点的通知》，通过一系列政策的出台以及全省各级政府的努力，安徽省美丽乡村建设取得显著成效。目前，安徽省已经建成了一大批美丽乡村省级中心村，先后有11个村入围中国美丽乡村百佳范例，乡村及乡镇政府驻地环境整治及乡村文明建设取得显著成效［4］。

二是积极推动新型城镇化建设。2013年中央城镇化工作会议以来，安徽省作为新型城镇化试点省份，先后出台了《安徽国家新型城镇化试点省三年行动计划(2015-2017年)》《安徽省新型城镇化发展规划（2016-2025年）》《安徽省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》等一系列文件。随着相关政策的出台，安徽省农村基础设施建设提速，道路硬化工程已由村村通向户户通转变，自来水普及率已到达86.87%，尤其是户籍制度改革以来，安徽省一方面加快提高城市资源环境承载力，另一方面取消或者放宽城市落户限制，推动农村人口向城市转移。目前，除合肥外，其他十五个城市已全部取消落户限制。截至2018年底，安徽省城镇化率已到达54.69%，年均提高1.2%［5］。

三是积极实施精准扶贫、精准脱贫，打赢脱贫攻坚战。根据“两个一百年”奋斗目标的要求，到2020年要全面建成小康社会，完成这个目标最大的障碍就是农村还存在着大量的贫困人口。为打好脱贫攻坚战，安徽省根据本地区实际，先后出台了《安徽省脱贫攻坚期产业精准扶贫规划》《安徽省2016-2017年精准扶贫实施方案》《安徽省扶贫办关于深入实施精准扶贫的指导意见》等一系列文件，针对皖北地区、皖西大别山革命老区等重点贫困区域的贫困人口进行精准识别。通过产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康脱贫等多种方式实现贫困人口脱贫。同时，对贫困户进行最低生活保障、种养殖补贴、医疗补助等提高贫困户的收入，改善其生活条件。精准扶贫以来，安徽省脱贫成效显著，贫困人口已经由2012年底的679.1万人下降到2018年底的50万人［6］。

四是积极强化强农惠农政策。安徽省是传统的农业大省，农业产值占国民经济产值的比例较高，积极支持农业农村发展是安徽省的一贯方针，也是实现农业现代化的必由之路。近年来，为了加快农业发展，安徽省出台了一系列强农惠农政策，并且逐年强化。如继续实行粮食最低收购价政策、发放农业支持保护补贴、实施农机具购置补贴政策等。对新型农业经营主体给予鼓励，支持休闲农业与乡村旅游发展，深化农村金融改革等优惠政策支持农业发展。在农民生活方面继续实施城乡居民社会养老保险制度，加强农村困难人口保障，提高新农合补偿标准等改善人民生活。通过一系列强农惠农政策，安徽省农业农村现代化建设扎实推进，粮食产量实现了“十五连丰”，基本完成了粮食生产功能区、重要农产品生产保护区划定。

三、安徽省城乡融合发展存在的问题

（一）新型城镇化存在体制机制障碍，城镇化水平低

近年来，安徽省积极推动新型城镇化建设，新型城镇化工作取得了显著成绩。但新型城镇化存在的体制机制障碍还没有完全消除，城镇化水平低，城镇化质量不高的问题还没有根本扭转。2018年安徽省常住人口城镇化率为54.69%，户籍人口城镇化率为32.65%，分别比全国平均水平低了4.89%和10.72%［5］，在中部六省中排名第五，略高于河南省，与北、上、广、深等一线城市相比差距更大。这也意味着仍有近一千五百多万人口处在“半城镇化”状态［7］。城乡二元户籍制度使得这部分人无法享有城市的公共服务和社会福利，不利于社会公平和稳定。推动城乡融合发展，意味着在未来的经济社会发展中，农业和农村不再处于从属地位，不再只为城市发展提供资源和条件，工业化和信息化等将更多地倾向于农业农村，迅速补齐农业农村发展的短板，逐步推进城乡融合发展。

（二）农村人口多，城乡收入差距较大

近年来，尽管安徽省农民收入快速增长，充分分享了改革与发展带来的红利，百姓的钱袋子“鼓”了起来，但全省城乡收入差距较大，与全国及中部各省相比，差距仍然较大。2018年，安徽省城镇常住居民人均可支配收入34 393元，同比增长8.7%，农村常住居民人均可支配收入13 996元，同比增长9.7%，城乡居民人均收入倍差2.46，城乡收入差距较大。同期，安徽省居民人均可支配收入为23 984元，处于全国第十六位，低于全国28 228元的平均水平，在中部六省中低于湖南、湖北、江西三省，处于中部第四［5］。而北京、上海人均可支配收入超过了6万元，是安徽省的两倍多。随着工业化和信息化的发展，城市占据着资源、资本和人才等相对集中的优势，乡镇就业机会短时期内难以大量增加以及农业生产利润微薄，使得农村有技术、懂管理的青年劳动力继续向城市转移，导致农村生产力提高遇到困难。因此，需要从制度方面促进乡村振兴战略与人民群众需求匹配，深入推进城乡融合发展，进一步提升农民的获得感、幸福感和安全感。

（三）城乡资源要素自由流动尚未建立

受各种因素的影响，安徽省城乡资源要素流动还存在诸多障碍，价格扭曲和市场分割现象依然存在，阻碍了城乡融合发展的快速提升［8］。一是农村技术人才缺乏。大量有知识、懂技术的农村劳动力外出务工，留下的仅是一些老人、妇女和儿童，部分没有外出的中年人大多是缺技术、少文化，难以推动农业生产更大的进步和发展。二是农民进城的阻碍依然较大。安徽省户籍制度改革以来，给农民进城带来了极大的便利，公共服务的全面推广，也降低了城市的生活成本。但是生活成本过高的局面没有根本扭转，加上农民没有稳定的收入以及难以解决住房问题，导致农民进城落户的积极性不高。三是城乡金融市场发展严重不平衡。安徽省城乡金融机构分布失衡，城市多，农村少，特别是农村金融产品供给不足，农村资金外流，不利于农业农村健康发展。

（四）推进城乡公共品供给均等化任务艰巨

“十三五”以来，安徽省城乡水、电、路、气等基础设施建设逐步加快，但与农业农村现代化的总要求还有很大的差距，城乡基础设施建设发展不平衡的问题仍然比较突出，城市基础设施比较完善，甚至比较高大上，而农村基础设施相对比较落后，满足不了农民日益增长的交通、文化、休闲、娱乐的需要。有些农村因自然条件、经济发展水平及历史文化等因素的制约，在基础设施规划建设和后续管护服务中存在着“痛点”和“堵点”［9］。城乡公共服务均等化是新型城镇化的基本要求，也是城乡融合发展的应有之义。近年来，安徽统筹城乡的社会保障制度逐步推进，城乡公共产品均等化向纵深发展。但是，城乡公共服务标准差距依然较大，其中教育、医疗、养老是发展不均衡的主要短板，阻碍了城乡融合发展。

（五）农村一二三产业融合发展程度不高

产业融合可以加快城乡之间资源和生产要素的流动，对城乡融合发展具有至关重要的意义。近年来，安徽省农村产业融合发展虽然取得了一定的成效，但总体看仍然处于初级阶段，产业融合发展的能力不足，融合规模较小、程度较低，没有最大限度地发挥“1×2×3=6”的乘数倍增效益［10］。当前，安徽省农村产业融合发展在总体上还处于初级阶段，农村各产业之间融合度不高、融合水平低。一是农产品加工转化率偏低，产业链条短；二是利益联结松散，合作方式单一，多数新型农业经营主体是以“种植+加工”、“种植+销售”模式进行二次产业简单融合，大多数农民合作社“有名无实”，参与融合能力差；三是农产品加工深度不足、产业链条不长。

四、构建安徽省城乡融合发展的路径

（一）稳步提高新型城镇化水平

目前，安徽省城镇化已经进入重要发展阶段，正在由速度型向质量型转变。第一，坚持以人为本，进一步完善城市落户政策，抓好已经在城镇就业的农业转移人口落户工作，让农民带资进城、带权进城，农民进城不以放弃农村的权益为代价，大力建设廉租房、公租房，解决农民的住房需求。第二，推动特大镇行政管理体制改革，提高特大镇的内生发展动力，发挥其对周边辐射带动作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡融合发展提供体制机制保障。第三，推动特色小镇健康可持续发展，特色小镇起着承上启下，连接城乡的重要作用，要根据国家建设特色小镇的要求，建成一批产业特色鲜明、生态环境宜居宜业宜游、布局合理的特色小镇。

（二）构建农民增收长效机制

乡村振兴战略是我国未来推进城乡融合发展的主要抓手，安徽省要抓住这一重要的战略举措，创新农民增收方式，构建长效增长机制，稳步增加农民的收入。第一，要着力提高农民职业技能和就业能力，切实增加农民工资性收入。加强农业转移人口创业培训、就业技能提升培训；加大新型职业农民培训力度，创新培训形式，建立培训信息反馈卡，及时和培训机构沟通，调整培训内容。第二，要以新型农业经营主体培育为抓手，促进农民收入多元化。积极采取政府引导扶持、典型示范、规范管理等措施，大力推动新型农业经营主体发展。加快农业产业化联合体建设，促进农业企业、农民合作社、家庭农场三大经营主体的有机融合，通过资源要素共享、紧密利益联结，降低成本，提高经营效益，带动周边农户共同发展，进而增加经营性收入。第三，要以农村集体产权制度改革为依托，提高农民的财产性收入。大力推进农村集体产权制度改革和农村“三变”改革，全面开展清产核资及产权确定工作，推进经营性资产股份制改革，保障农民集体资产分配权。

（三）促进城乡资源要素自由流动

促进城乡资源要素自由流动是实现城乡融合发展的根本要求，其核心就是破除阻碍资源要素流动的体制机制障碍。为此建议。第一，坚持农业农村优先发展策略，财政支出要向农业农村倾斜，增加总量，优化投入结构，引导城市资本进入农业农村，补齐农业农村投入不足的短板。第二，要深化城乡土地利用制度改革，在落实农村承包地的“三权分置”的基础上推进农村土地流转，促进农村土地规模化经营，提高农业用地效率。要推进农村集体建设用地改革，探索包括农村宅基地在内的农村集体建设用地入市的合理途径，使集体土地可以参与到工商业开发建设中，从而使农民可以分享土地市场增值收益。第三，要创新城乡人才流动机制，深化户籍制度改革，保证城乡人口拥有同等权利，降低农村劳动力流动的隐性制度成本。要完善城乡就业制度，既要为农民脱离农业农村到城市就业创造条件，又要为城镇居民到农村创业提供便利，鼓励各类科技人才在城乡兼职兼业，促进城乡人口双向流动。

（四）加快推进城乡公共品供给均等化

加快农村基础设施建设，是解决城乡公共品发展不平衡的重要抓手，是乡村振兴战略的重要基础条件，是实现城乡融合发展的重要保障。在推进城乡基础设施一体化建设上，安徽要加大农村投入，尤其是要加大对农村污水和农村垃圾处理等突出问题的资金投入。以乡村振兴战略为指引，不断完善法律法规和制度政策，优化城乡公共服务的供给，满足农民的多样化诉求，需要着重加强以下几个方面。第一，要促进城乡教育一体化发展。加大农村教育事业的投入，实现城乡教育资源互相流动，提高农村的教师待遇，引导城市优秀教师支持农村教育，建立城乡均衡发展的体制机制，实现教育公平。第二，建立城乡一体的就业服务体系。建立农村就业失业登记制度和就业帮扶体系，加快人力资源市场体系和就业体系建设，建立国有公益性的人力资源市场主体，完善职业中介机构制度，保障农村劳动力充分就业和企业用工。第三，加快城乡一体的社会保障体系建设。以建立更加公平和可持续的社会保障制度为总体目标，巩固城乡社会保障并轨成果。

（五）加快推进农村一二三产业融合发展

推进农村三产融合不仅可以让老百姓更好地分享农村所提供的物质产品、精神产品和生态产品，还可以促进城乡各种资源和要素的相互流动，使城乡之间的联系更加紧密。第一，安徽省要抢抓乡村振兴战略机遇。应紧紧围绕安徽省乡村振兴战略规划，要借“农业供给侧结构性改革”“乡村振兴”的改革春风，积极促进农业转型升级，以带动农村一二三产业融合发展。加大农业产业扶持力度，以招商引资的方式吸收外来资金，进一步强化新型城镇化、工业化对乡村振兴的反哺功能，增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚，奋力推动乡村振兴走在全国前列，促进产业融合发展。第二，要进一步增强产业融合支撑。强化政策引导，各级政府要及时跟进相关规划、政策措施，制定安徽省“产业融合发展规划”、加强政策支持、规划引导。第三，要积极打造产业融合发展的新载体。根据各市的农业特点和发展程度，完善利益联结机制，加强区域板块的协作联动，推动资源全域化整合、多元化增值。