城镇化背景下治安治理社会化的探索与创新——以钱江世纪城派出所“物业联席会”创建为例

吴敏志

（中国人民公安大学 研究生院，北京，100038）

党的十九大报告中明确指出要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会治理社会化是国家治理转型的新选择和新起点，这对于当下破解社会治理难题意义重大。而治安治理社会化作为社会治理社会化的必要组成，又为公安派出所破解城镇化高速发展带来的治理难题指明了方向。公安派出所是基层社会治安治理与社会治安防控体系建设的关键，从国内城镇化的实践来看，诸多公安派出所面临警情复杂、警力不足、职能泛化等现实困境，因而仅仅依靠“一家治理”的治安模式已难以为继。为此，必须加快推进公安派出所的治安治理社会化，打造共建共治共享的治理新格局，这也是各地公安机关创建“枫桥式公安派出所”的应有之义。本文在调研杭州市新时期公安派出所建设的基础上，从萧山区公安分局钱江世纪城派出所的“物业联席会”创新实践切入，尝试探讨城镇化背景下治安治理社会化的创新路径。

一、治安治理社会化的演进、内涵与思路

治安治理社会化是依靠党委领导、公安机关主导，通过整合社会资源，推动社会力量协同参与维护治安秩序的过程。这一概念是本文基于不同时期国家治安的社会化实践以及与之相关概念的梳理，在把握演进规律与时代发展的基础上提出来的。在新的社会发展背景与治理理念下，不可忽视对治安治理社会化实践与概念演进的追溯、对基本内涵的提炼以及对主要思路的梳理，这将为进一步的理论与实践研究奠定基础。

（一）治安治理社会化的演进

治安治理社会化的表述既是对我国不同历史时期治安实践的探索总结，也是在新时代特殊社会背景下治安治理研究的新阐释。治安治理社会化在不同历史时期所展现的不同表述和意涵，反映出其悠久的历史积淀、广泛的政策基础与宝贵的学术价值。

治安治理社会化最早源于中国古代综合为治的治安实践。由于中国古代地域辽阔，尤其是乡村人口分散，基层数量庞大，加上古代科技水平落后，在此基础上不可能建立国家的直接管理，而只能通过控制社会组织来管理民众。此外，“以礼为宪”的政治传统也决定了“综合为治”必须要依靠基层的社会组织。据记载，治安治理社会化思想的有关实践可以追溯至宋代的“民治”传统。北宋时，国家面临财政、社会、边地三大危机，为此，宋代理学家提出利用社会资源、以民治民，如王安石的“因天下之力，以生天下之财；取天下之财，以供天下之费”以及程大昌的“以民治民，以天下治天下”。宋朝民治的治安实践主要包括保甲、乡约、家族、义仓、义田、结社自保等组织形式，其中保甲与乡约是典型，基层民众通过订立村规民约、建立组织、保甲训练等多种形式实现自我管理、自我防范、维护地方秩序的目的。此后，元朝在基层推行的社长、村社、里舍制度，明朝推行的里甲制、官倡民办乡约以及清朝的保甲与乡约、诞生于明清的会社，大多是在宋朝的基础上发展演化，在职能设置上有所调整。总的来说，中国古代这些社会组织都在维护基层治安秩序方面发挥了重要作用，对于今日的社会组织建设仍具有较大的启发性。

建国以来的实践探索促成了治安治理社会化理念的发展。建国后国家与党的性质、宗旨决定了群众路线的重要地位，公安机关也在实践中逐步明确专门机关与群众工作相结合的工作方针，国家先后成立单位内保组织（1950年，政务院《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》）、群众性的治安保卫委员会（1952年，公安部《治安保卫委员会暂行组织条例》）和治安联防组织（20世纪70年代，部分地区建立治安联防队），将社会组织与社会公众逐渐纳入到治安管理体系中来。1982年，中央正式提出“社会治安综合治理”的概念，要求“组织各战线、各部门、各方面的力量”，并在1991年将其上升到国家法律政策的高度，即《关于加强社会治安综合治理的决定》：“加强社会治安综合治理，是解决我国社会治安问题的根本途径。”市场经济体制开始建立后，营利性治安组织、中介组织以及志愿性组织等开始蓬勃发展，社会治安防控体系开始在各地探索建设，2002年中央下发《关于加强社会治安防范工作的意见》，对群团组织参与治安防范作了要求。此后，发动社会力量参与治安管理的相关指示精神逐渐在党和国家的文件中明确体现。2004年党的十六届四中全会首次提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理基本格局，赋予了治安管理“社会化意义”。2012年党的十八大报告完善了社会管理社会化的相关表述,即“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，并提出要完善立体化社会治安防控体系，将社会管理社会化推向了一个新的起点。2017年党的十九大报告中指出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，这标志着党对社会治理的认识有了质的飞跃。至此，治安治理社会化的提法也越来越明晰。

近年来，学界在公安机关的社会化建设理论研究方面有一定的进展，主要体现在警务社会化［1］、治安管理社会化［2］、治安社会化［3］、社会治安社会化治理［4］等概念的提出，但“治安治理社会化”的提法尚未有明确的论述。不可否认，虽然提法不一致，但都阐明了公安机关动员社会力量参与治安秩序维护的必要性。此前提法是不同政策环境下的产物，部分仍体现着传统治安思维，或是窄化了应有的涵义，不利于应用该理论推进治理社会化，因而需要与时俱进更新相关表述［5］。本文认为，治安治理社会化的提法与党的十九大中“社会治理社会化”的阐述一脉相承，治安治理作为社会治理的一部分，更符合当下社会情势变化，是对最新政策导向必要敏感性与重要性认知的体现。相较而言，治安治理社会化的提法更具包容性与涵盖性，更具有应势而变的时代性与适应性，是当下相应政策语境的最佳表述。

（二）治安治理社会化的基本内涵

随着社会的快速变迁与结构变化，社会治安形势更加严峻复杂，民众的治安需求愈发多元多样，社会组织与民众参与意识不断增强，公安机关的社会属性也日益彰显。而长期以来治安理念、警力配备、警务职能划分等因素的不协调使公安机关陷入秩序维护的困境。可以说，治安治理社会化是社会力量不断壮大与公安机关治理理路调整相呼应的结果，其本质就是治安秩序维护的多元化［6］。

治安治理社会化的核心是坚持党委领导、公安机关负责、其他政府部门协同，充分压实社会主体的治安治理责任、提升社会主体参与意识，促进治安治理责任共担与社会共治。其中，治安治理社会化的多元主体既包括以公安机关为主导的国家力量，也包括由单位内部保卫组织、治安保卫委员会、治安联防组织、保安服务公司、物业服务公司、志愿性治安社会组织、中介性治安社会组织及社区居民等组成的社会力量，形成治理合力，共同维护社会治安秩序；治安治理社会化依据正式与非正式的治安规范，强调法治、德治与自治的有机统一；行为上变行政强制、命令为行政指导、整合、引导，调动社会力量的积极性、主动性与创造性；治安治理社会化的客体主要指对部分治安风险的防范与失序行为的规制。

（三）治安治理社会化的主要思路

治安治理社会化是一项宏大、长远的工程，需要全社会的共同参与和努力，其具体路径并不唯一，但所具有的重要性、复杂性、政治性、公共性等要求国家与社会主体积极主动承担治理责任、破解治理难题。在当前社会治理体系现代化建设的背景下，治安治理社会化更应注重整体性、科学性、动态性与创造性相结合，为社会治理奠定更广泛的治安基础。应当看到，正是这些特性构筑了治安治理社会化的主要思路与治理逻辑。

（1）多元化共治。多元是社会进步的重要体现，也是时代发展的必然选择，治安治理社会化以多元共治为出发点和落脚点。首先，要吸引社会力量的广泛参与，以群防群治推动社会共治，打造融为一体、密不可分的警民关系；其次，要注重治理形式的多元探索，利用多元治理资源，推进法治、德治与自治的“三治融合”，实现法治主导、德治为辅、自律自治的良好治理格局；最后，要促进多元机制的形成，构建多元矛盾纠纷化解机制、安全与法治宣传机制、快速联动防范机制等。

（2）过程性理念。马克思主义认为，任何事物都处在变化发展的运动过程中。治安治理社会化本质上是一项反映国家与社会关系的活动，而二者都处在一个动态的过程之中，这就要求治安治理社会化的思路不断调整，使之与时俱进并具有针对性。当然，要深刻理解治安治理社会化是需要长期坚持的治理导向，因而必须高度重视社会力量在治安治理中的作用发挥。此外，治安治理社会化强调关口前移、源头治理，重点在基层，坚持防范在先、发现在早、处置在小，充分彰显枫桥经验理念，具有鲜明的治理导向与针对性。公安派出所作为一线治安治理单元，在治安治理社会化中既是基础又是关键。

（3）互动性思维。互动性强调的是党委领导下的政府部门与社会力量的对话、协商、协调、均衡，体现的是政府本位到社会本位的思维转变。互动性打破自上而下行政化的决策习惯，倡导以互相信任、认可为基石的集体行动，使得治安治理的决策更加科学与人性化。互动性要求建立、完善、创新政府与社会力量的沟通渠道与机制，构建治安治理新平台；要推进治安资源整合共享、矛盾纠纷共商共调、治安秩序共建共治，打造国家与社会、民众的“治安共同体”。

（1）设立专项基金，2017年河南省财政厅设立了“支持自贸区和跨境电商发展专项资金”，运用B2B模式作为扩大河南省贸易出口的未来发展方向。

二、治安治理社会化的创新实践：钱江世纪城派出所的“物业联席会”探索

近年来，杭州市公安局萧山分局积极探索城镇化进程中的“枫桥经验”新发展，挖掘适应城市快速发展的治安治理新模式。2017年，萧山分局牵头联合钱江世纪城管委会、宁围街道，在全市率先提出“物业联席会”理念并发起建立类协会组织——“钱江世纪城物业联席会”（以下简称“物联会”），将实际从事服务管理但又处于散乱型自由发展的物业单位组织串联起来，形成自主自助自管的自治组织。“物联会”以压实物业行业主体责任为抓手，通过牢固主体意识、提升服务能力、强化机制联动、完善监管考核等，激发社会组织活力，推动社会治理从“事后被动应对”向“事前主动防范”转变，有效破解由原有村（社区）居民委员会自治向遍地楼宇无组织管理过渡的现实问题。“物联会”对外加强与派出所的联动合作，提升守护业主平安的能力，共同维护辖区社会治安，对内联合物业成员单位共同提升钱江世纪城的物业服务品质，成为公安机关延伸治安治理的重要抓手，缓解了派出所警力不足的工作压力，已发展成为政府职能部门与社会单位组织沟通交流、共建共治的载体与样板。

（一）“物联会”的创建背景：城镇化建设带来的治安治理困境

钱江世纪城是G20杭州峰会和2022亚运会主场馆、亚运村的所在地，辖区面积22.27平方公里，常住人口3.5万，暂住人口6.7万，有投入使用居民小区33个，投入使用的商业大厦33处60幢，入驻各类单位企业6000余家，在建工地51个，涉及物业单位28家，具体项目56个，物业保安1000余人，物业服务人员2000余人。在城镇化进程突飞猛进之际，因农村到城市再到国际化城区混合型建设而引起的社会治理问题日益复杂多样，区域治安治理呈现出新业态、新问题、新形势。具体表现在：一是流动人口数量庞大，人口倒挂问题突出。峰会和亚运会效应推动钱江世纪城城镇化建设高速发展，大量流动人口不断涌入，有从农村直接转为城市户口的本地居民，有全国各地汇集的新萧山居民，更多的是朝聚夕散的“陌生人”工作群体，给辖区治安环境治理带来了较高难度。二是村社组织的社会治理作用边缘化，政府的社会治安掌控力明显削弱。钱江世纪城是昨日围垦、今日新城、明日中心的充分体现，辖区处在由农村全面实现城镇化的转型过程中，小区、工地、写字楼等形成独立的社会单元，原先承担社会治理职责的村社基层组织作用弱化，基层社会治安治理体系从“政府机关——村级基层组织——居民群众”向“政府机关——居民群众”蜕变，政府工作没有抓手，社会治安掌控力明显削弱。三是辖区治安管理主体复杂多样，界限不清、职责不明，未形成管理合力。在社会事务管理上，辖区内住宅小区则管理界限不清、职能模糊；在社会管理力量上，除公安机关外，有街道、世纪城管委会、村(社区)、物业公司、业主委员会5支力量，由于法律滞后、职责不清、信息不畅，职能或交叉、或平行、或真空，常常出现“开展工作一哄而上，遇到问题一哄而散”的尴尬局面，管理成效低下，并逐渐积累了一系列治安顽疾。四是楼宇经济隐患严重，金融风险频发。钱江世纪城致力于打造“杭州城市新中心、钱塘江金融城、国际化新城区”，辖区内建成投入使用的写字楼、酒店式公寓、商务大厦等日趋增多，引来众多互联网金融企业入驻落户，而其中不少公司企业存在传销、非法吸收公众存款等涉众型经济犯罪嫌疑却缺乏有效监管。五是物业单位与群众关系日益密切，但因项目独立而各自为政。钱江世纪城辖区物业项目众多，基本覆盖小区、楼宇、工地等，物业已是一支不可忽视的庞大群防群治力量。而前期辖区物业力量分散，各物业单位间、物业与政府有关职能部门间交集交流较少，且物业项目之间甚至存在恶性竞争关系，严重影响辖区治理生态。因此，如何将辖区物业力量科学合理地组织起来便成了摆在政府部门面前的一道难题。

（二）“物联会”机制三步走：建立组织、常态运作、强化监督

杭州市萧山区业已整合100余家物业服务单位，在符合条件的镇街推广成立“物业联席会”，学习“钱江世纪城物联会”建设成为保卫基层社区平安的“瞭望哨”的成功经验。

（1）创新组织体系。萧山区公安分局党委立足公安部门职责实际，先后5次组织召开街道、管委会、村委会等负责人会议，走访相关物业公司，征集辖区群众意见建议，最终敲定成立“物联会”。一是党委政府支撑有力。成立“物联会”的构想得到了区委区政府及相关部门、属地镇街的大力支持，区住建局派员对“物联会”的成立工作进行业务指导，属地政府每年出资100万元奖励考评先进单位，为“物联会”的成立与发展提供了有力支撑。二是自治组织构建有力。分局党委会同相关单位多次研究“物联会”的组织形式和管理办法，动员物业单位积极参与“物联会”建设，制定了《物联会章程》《物联会自治管理制度》《物联会考核办法》《物联会成员承诺书》等多个规章制度，将辖区的56家物业公司吸收为会员单位，并以民主选举的形式产生常设机构理事会和会长、秘书长、理事、监事，建立起每周每月会商制度。三是成员单位工作有力。“物联会”成立后，公安机关积极指导，通过给成员单位配备对讲机、视频记录仪等，发动1000余名保安共同参与构建“平安联创、事件联处”的应急联动机制。比如，对装修纠纷、噪音扰民等普通求助类警情，派出所以二级指挥形式指令物业保安开展先期处置，逐步起到分流减压作用，减轻派出所出警压力；对辖区高发警情，派出所通过对讲机、微信群等形式向物业进行通报，提醒加强防范；在日常管理中，要求物业公司做到“嘴勤、眼勤、腿勤”，加大安全防范宣传，留意观察，加强易发案部位和防范盲区巡防，发现情况及时报告，做好自我防范，提升管理实效。

（2）压实主体责任。为切实压实物业主体责任，提升物业单位主体意识，分局通过丰富组织形式，活跃自治氛围。一是主题活动月月有。针对钱江世纪城高层建筑众多、地下停车库物品堆积、消防通道堵塞、安全通道被占用等消防隐患较多的问题，“物联会”成立后就组织开展了“高层地下室消防整治”主题活动，对消防安全隐患最突出的小区开展统一行动，现场发现并整改多项安全隐患。二是常态工作日日清。物业单位以自治管理制度为准则，按照“常规、常态、常事”的要求，实行全天候定时巡逻访查，并严格执行“日日清”制度，对服务区域内的人口、房屋、纠纷、消防、防范等方面进行全面的综合管理工作，及时发现并消除各种隐患，堵塞漏洞，确保安全。三是突出问题时时抓。针对钱江世纪城出现的互联网金融企业扎堆、涉众型经济风险企业较多且缺乏有效监管的情况，派出所联动“物联会”有效发动楼宇物业作为发现可疑情况的第一道防线，严防风险企业滋生和蔓延。对所有新入驻企业均要求做到第一时间到物业登记备案，上交企业营业执照、企业经营模式、企业员工花名册等资料。平时物业工作人员加强上门走访巡查，发现可疑情况第一时间向属地政府及派出所报告情况，在入驻企业被确定为金融风险企业后，及时采取措施，配合有关部门进行清退挤压等工作。2018年“物联会”排查上报风险企业158家,确定风险企业19家,协助清退20家。

（3）提升服务能力。为提升物业单位的服务管理能力，派出所还通过开办“物联会大学堂”、举行“保安员比武竞赛”等多种形式，对物业单位从业人员开展业务培训，同时营造良好组织文化氛围。一是组织集中培训。专门挑选派出所工作经验丰富的民警，分期在法律法规、治安防范、消防安全、应急处置、金融风险企业筛查等方面分批对“物联会”成员单位从业人员开展培训。二是组织跟班轮训。“物联会”每期组织20名物业公司保安员到派出所跟班轮训，由派出所骨干民辅警带班进行脱产学习，轮训时间为一周，内容包括了解公安工作基本情况、防范技能等，期间安排参加所内巡逻设卡、应急处突、安保执勤等日常工作，丰富保安员的业务技能与实战经验。三是参与社区警务。在辖区派出所和社区民警的指导下，“物联会”成员单位整合安保力量参与到社区警务工作中，警民携手、共保平安，切实增强区域防范能力、提高防控效益。“物联会”通过多种渠道全覆盖地开展防火防盗防诈骗等宣传教育，不断增强居民安全防范意识。四是组织文化建设。“物联会”通过设计专属组织LOGO和笔记本，开通运营公众号，每月设计制作出版刊物等，推进信息资源共享、先进经验共享、工作情况互通；通过开展丰富多彩的文体活动、“最美物业人”“十佳保安”评选等展现物联动态、加强文化阵地建设，使全体成员精神上更有归属感。五是内部联动优待。钱江世纪城派出所充分发挥“物联会”团体优势，会同理事会与辖区各商家取得联系，协议建立合作伙伴关系，“物联会”会员单位工作人员在相应的商家店内凭工作证消费，可以得到较大幅度的优惠，进一步增强“物联会”成员单位的幸福感与满意度。

（三）“物联会”智能化：智慧信息应用平台的研发上线

钱江世纪城派出所以做大做强“物联会”为出发点，打造“物联会”信息应用平台。一是依托“智慧社区”建设，加快前端感知设备布建。派出所聚焦“社区”这一社会治理体系最小单元，从小区、楼宇、工地等规范化建设入手，以智慧社区应用系统助推社区智能安全网构建，推进“智慧小区”“智慧楼宇”“智慧工地”等项目在辖区落地，为“物联会”网站平台终端的搭建提供前端感知数据源。二是大力推进“物联会”信息应用平台建设，实现数据实时接入纳管。平台通过连接前端感知设备整合小区、写字楼等基础数据，达到人、车、物、事件自动分析统计、实时预警的效果；同时借助该平台提升“物联会”组织对外宣传力度，实现单位成员日常办公运作一体化目标。三是加快可视化数据融合平台的“物联会”模块建设，实时呈现“物业项目统计”“楼宇企业筛查”“物业项目警情排比分析”等数据，以及前端感知设备的有关数据与预警状态，支撑综合勤务室分析研判，并应用大数据技术进行分析研判并下达工作指令。

目前，钱江世纪城派出所正部署开展网格化管理、党支部建设以及行业调解建设等，进一步加强和创新治安治理社会化，不断提升辖区平安建设水平。

三、公安派出所治安治理社会化的创新启示

2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%。全国共有5.4万个公安派出所，辖区正处于或是即将处于城镇化阶段的派出所数量庞大。公安派出所承载着治安治理最基本、最前沿的秩序维护重任，面对城镇化带来的种种治理难题，充分发挥公安派出所在治安治理社会化中的关键作用，做到密切群众、服务发动群众，不断创新创造新型治理社会化的机制与模式，事关社会稳定与发展全局，因此，必须重视基层公安派出所在社会化建设中的首创原创探索，借鉴有益的工作思路，推动治安治理社会迈上新台阶。

（一）坚持党建统领，强化基层党组织的核心力量

充分发挥基层党组织在社区治理中的核心力量，关键在于构建党组织领导下的治安治理社会化体系。党委具有“总揽全局，协调各方”的优势和作用。深入推进治安治理社会化，必须坚持党委领导，推进公安派出所党组织建设，始终以人民为中心，主动担当作为，统筹各方力量，整合社会资源，引领社会化工作创新。必须全面提升党组织的组织力，推动党建工作向社会组织辐射，突出红色主题，丰富红色内涵。如钱江世纪城派出所将支部建在“链”上，将支部建设与在“物联会”建设相“链”，压实派出所党建责任，积极融入“物联会”的建设发展。同时还要抓好组织和队伍管理，充分发挥派出所党支部战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，实现党对社会组织参与治安治理的思想引领、组织引领和工作引领。

（二）推进组织载体创新，创建新型治安自治组织

有效的组织载体是实现社会治理的重要手段，围绕社会治安内容不断丰富载体形式是创新治安治理社会化的必然要求。基层治安治理社会化旨在通过加快推进组织载体多样化建设，持续激发社会组织参与治安治理的生机活力，因而要重视社会力量在治安治理中的作用体现，在巩固现有治安类社会组织的基础上支持、引导、创新更多的社会组织提升责任意识，积极服务治安治理，充分发挥社会力量在巡逻防控、矛盾纠纷化解、群防群治、安全宣传等方面的自律自治作用。鼓励公安机关与社会力量充分合作，积极拓宽社会力量的参与面，结合实际打造诸如“红色物业”“红色志愿”“红色环卫”等多种多样的组织载体形式，以自治推动社会共治。

（三）加快转变治安理念，加强机制完善与服务保障

推进治安治理社会化，必须加快转变基层公安派出所传统的社会管理思维，调整“万能警察”“大包大揽”的角色定位，树立“权力让渡”“社会共治”“共建共享”的治理理念，不断增强管理意识和服务意识。发动、支持社会组织参与治安治理，需要基层党委政府多措并举完善参与机制建设，做好服务保障。而相应机制的构建与完善，应以多元化化解矛盾、全时空守护平安、零距离服务群众的目标为出发点，织密社区安全网络。完善组织指导、队伍管理、组织保障等机制，积极培育和规范社会组织发展，出台培训、使用、管理、评价、考核与奖励等办法，形成基层公安派出所与社会组织对接联络的长效畅通机制，不断提升社会组织的治安参与能力，真正实现社会组织扩量、增能、提效。

（四）创新技术手段运用，搭建线上共治平台

在信息化、智能化等元素快速迭代的背景下，除传统的治理手段外，技术赋能社会治理的趋向逐渐被提上日程。线上共治平台的搭建，将打通与融合线上线下社会治理的双向道，推动治安治理社会化更科学、更高效、更直观，对于依托平台载体开展分析研判、实现预测预警预防大有裨益。为此，促进治安治理社会化与智慧警务的有机结合，将互联网、物联网等外网数据导入公安网数据库，实现联通社会前端的大数据治理，具有一定的前瞻性与创新性。这就要求组建专门的研发队伍，加快推进智能前端感知设备布建，全面升级辖区防控网络，推进线上共治平台建设，以技防的创新、完善、升级实现治安治理社会化跨越式发展。