在持续深化党和国家机构改革中提升治理效能

袁维海

（中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230022）

党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑。党的十九届四中全会指出，我国“深化党和国家机构改革各项工作胜利完成”。要“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。习近平总书记的一系列重要讲话和党的十九届四中全会《决定》，为新时代持续深化党和国家机构改革、提升治理效能和水平指明了前进的方向。为此，我们必须认真学习和深刻领会习近平总书记的一系列重要讲话和党的十九届四中全会《决定》精神，在持续深化党和国家机构改革中，确保权力的高效运行，着力将改革形成的制度优势转化为治理效能。

一、发挥党统领一切的显著优势

坚持党的全面领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是中国特色社会主义最本质的特征。提升国家治理效能必须坚持和加强党的全面领导，这是深化党和国家机构改革取得成效的根本保证。一方面，政党治理统领现代国家治理，带动国家各治理系统有效运转，党是我国各项事业的领导核心，也必然是机构改革、国家治理的领导核心，优化党和国家的组织机构，努力提升国家治理效能，就必须充分发挥党的领导这一中国制度的最大优势。另一方面，党和国家机构也是政党建设、国家治理的组织体系，是提高治理效能的具体实现形式，执政党在政党、国家、社会三者的治理关系中处于主体地位，深化党和国家机构改革就必须以坚持和加强党的全面领导为首要目的，进一步增强党的全面领导的制度优势。从这个意义上来看，党和国家机构改革与党的全面领导能够实现相互促进，良性循环，其中党的领导在两者关系中处于统领地位，是主旋律，也是研究如何提升治理效能的关键变量。

加强党的领导，是新时代提升治理效能的重要保障。纵观历史可以发现，作为马克思主义执政党，中国共产党从成立之初就善于抓住各种复杂关系中的主要矛盾来破解两难困境。在新的时代背景下，现代化治理面临了新形势、新问题、新挑战，必须紧紧抓住党政关系这个“牛鼻子”才能提升治理效能。把党政各自的优势发挥出来，把二者关系统一到“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标中来。只有以加强党的全面领导为统领，健全完善党和国家领导制度，增强国家治理体系的政治基础，突出政治领导力，把加强党对一切工作的领导贯穿党和国家机构改革的全过程，才能不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，引领提升国家治理效能，从而提高国家治理能力和治理水平，确保党长期执政和国家长治久安。

第一，党的领导是顺利推动机构改革的根本保证。党的领导通过政治力量的介入，统筹应对党和国家机构改革涉及的深层次利益调整带来的改革阻力。党内监督是重要的政治力量。坚持党内监督，推动全面从严治党向纵深发展，推进党的全面领导的制度安排，加强党内法规制度建设，突出政治监督的本质要求，从制度上规范权力运行，持续以优化服务和现代化为导向完善治理格局，实现党的独特优势发挥与国家治理效能提升互促同进。

第二，始终确保党拥有对重大事项的决策权。党的领导通过相应的制度设定和安排，统筹设置党和国家机构职能配置，并使党的决策不打折扣地能够通过各领域、各类别、各层级的机构得以有效落实，进一步增强国家治理现代化过程中的组织基础。党拥有对重大事项的决策权，才能有效开展各项工作，应对一系列重大风险挑战，确保始终沿着正确方向稳步前进。因此，要从机构职能上把加强党的领导落实到各个领域，贯穿于、渗透于推进党和国家机构改革全部过程之中，使党的主张在党和国家机构改革中起主导作用［1］。

第三，科学界定政府职能职责来推进政府机构设置合理化。在过去，优先考虑追求经济效率，政府职能局限于宏观调控、社会管理、公共服务三大方面，经济取得强劲发展，但不可避免地带来了自然生态环境破坏以及收入分配差距过大等问题，极大地制约了国家治理效能的提升。因此，必须以党的全面领导为统领，在党和国家机构改革中科学、合理、适度扩大政府职能范畴，持续加强政府宏观调控，同时不断减少微观规制。为更好地适应经济体制改革，适应高质量发展的现实需要，基于弥补经济生活资源配置中市场失灵以及政府失灵的考虑，党更加科学地界定政府的经济职能，明确地把职能和作用定位在宏观调控、公共服务、市场监管、可持续发展以及促进共同富裕五大方面。

毫无疑问，在深化党和国家机构改革这个推进国家治理体系和治理能力现代化的集中行动中，我们已经取得了一系列重要理论、制度和实践成果，最突出的体现就是坚持了党全面领导的正确方向。从国家机构的有序运行到保证路线方针政策的正确制定，从各个领域的制度安排到各项制度执行，唯有不断加强和改善党的领导，才能切实增强改革的系统性、整体性、协同性，全面提高国家治理能力和治理水平［2-3］。

二、把握优化协同高效地实现路径

党和国家机构改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的职能体系，全面提高国家治理能力和治理水平。横向上强调统筹推进党政军群机构改革，纵向上注重推动中央层面和地方基层的改革，改革力度之大，影响面之广，触及利益关系之复杂，前所未有，是一场系统性、整体性、重构性的变革［4］。而优化协同高效为此提供了实现路径。

优化协同高效是持续改善的过程，也是相对的概念。没有绝对的、最好的治理，只有最适合现阶段经济发展的治理模式，精进改善没有终点，“没有最好，只有更好”，优化协同高效落脚点在于持续激发全社会各方面的活力。因此，必须坚持问题导向，勇于面对现实国家治理中的疑难杂症，及时适时地改进与现代化导向不相匹配的现有党和国家机构职能体系。只有坚持问题导向，有针对性、有计划性地塑造科学合理的机构职能配置，把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来，加强协同联动，提高效率效能，才能真正避免政出多门和推诿扯皮，从根本上破除制约改革发展的体制机制弊端。优化协同高效六个字紧紧抓住了改革中存在的突出问题，在厘清职能和权责的基础上，优化机构设置和职能配置，实现党和国家机构设置更加科学、职能配备更加优化、权责体系更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效的治理新格局［4］。

针对党和国家职能体系机构设置不合理、职权划分不完善、职责分工不明确等问题进行优化重组，确保政出一门，构建强有力的指挥协调体系。机构设置既要优化总量，还要优化层级结构。一般来说，中央侧重宏观方面的治理，而地方则侧重中微观治理，因此在职能设置上应当存有差异，这方面就需要加强中央顶层设计和发挥地方自主性的统筹，中央把控全局、明确方向，重点放在解决深层次的、具有一般性特征的机构设置难题上，从上而下推动机构改革，强化宏观调控；地方在坚决执行中央决策的基础上，充分考虑各地经济发展中有利于提升治理能力的现实需要，发挥改革自主性、积极性，设置具有地方鲜明特色的部门，为企业、居民提供及时到位的公共服务，减少微观干预。

立足央地财权事权不统一、综合部门与职能部门协调有难度、职能部门之间职责重叠等问题，循序渐进地增强协同效应。如在2018年的党和国家机构改革中，强化时间上的联动配合，明确机构改革时间表，从上而下分梯次打时间差依次进行，所有机构在规定时间内必须全部完成任务；强化层级上的贯通呼应，中央推动中央和国家机关机构改革，省级党政机构改革由中央批准，省级以下由省级批准同时向中央报备；强化效果上的统筹兼顾，一体推进党政军群机构改革。立足政府政策低效率、政府运行低效率等问题，高效率履职尽责，破解政府失灵，切实提升治理效能。提升公共政策效率，在政策制定中适当引导职能部门、专家学者、行业代表、普通居民等多元主体广泛参与，在尊重民意的基础上做决策，减少了局部利益、部门利益对公共利益的损害；在政策执行中加强了党内监督和群众监督，营造公开透明阳光的制度环境，尽可能地降低政策执行的选择性、随意性。提升政府工作效率，利用大数据技术，全面提升政府机构工作的信息化水平；精简机构避免组织臃肿、人浮于事；强化公务人员在工作时间内的约束力，引入适当的竞争压力，加强效能考核，并在选人用人方面加强考核结果运用，正面引导形成激励。

三、坚持以人民为中心的价值导向

实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点，也是中央和地方各级各类机构的职责所在。在新的形势下，随着社会主要矛盾的转变，人民的诉求更加多元化、给国家治理带来新的挑战。国家治理中很多矛盾冲突的爆发，究其根本原因在于不能平衡好人民群众的利益需求。人们对美好生活的向往体现了多样化、层次化的利益需求，围绕利益关系，任何社会都存在着矛盾。因此，需要始终坚持以人民为中心价值导向，借助凌驾于社会之上的国家力量来平衡社会成员的利益冲突以及促成成员之间的利益合作。

我国国家制度深深根植于人民之中，在制度设定和执行中坚持以人民为中心，健全人民当家作主的制度体系，发展社会主义民主政治，调动最广大人民的积极性、主动性、创造性，解决人民群众最关心、最直接、最现实的一些利益问题，给人民群众带来更多获得感，是党的根本宗旨所在。从这个意义上来说，以人民为中心是全面深化改革事业的全部意义和价值导向。

只有坚持人民的主体地位，才能坚定共产党人的立场，确保朝着正确的历史发展方向前进，始终成为带领人民治理国家的坚强领导核心。脱离人民群众是最大的危险。改革调整是常态，并不是一蹴而就的，新中国成立70年来，党和国家机构经历了数次调整和探索，走过弯路有过反复，付出了巨大的改革成本。不断地健全制度体系保证人民当家作主，不断地完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、倾听人民心声、接受人民监督的体制机制［5］。只有紧紧依靠人民，才能厚植深化改革的群众基础，增强自我革命的勇气，获得披荆斩棘、突破藩篱的强劲力量。在党和国家机构改革中忽视了人民的作用就是自废内功，丧失了触及深层次利益关系调整、办成大事难事的历史动力，改革势必变得艰难，在一些关键性环节逶迤不前，最终导致上层建筑“壳化”，束缚了生产力的发展。

只有始终把增强人民的满意度作为评价标准，才能在实际工作中把以人民为中心具体化，把握住国家治理的根本衡量标准，真正做到关心人民疾苦，重视人民诉求，减少群众办事的成本。“知政失者在草野。”一个执政党治理国家的效能从来都不是由政党本身来评价的，而是由千千万万的、各行各业的、实实在在的人民群众来评判的。当前，对照群众对生存、享受、发展的新需求、新期待，从国家治理效果来看，巩固现有机构改革成果、突出治理实效，还有大量的工作要做，特别是老百姓比较关心的经济发展中不平衡不充分的矛盾，如农村地区的日益空心化、经济发展的区域差距、收入分配的贫富分化、公共服务的历史欠账、生态环保的破坏等等。需要在人民群众所关心的民生重点领域的热点和难点问题有针对性地推出一批改革举措。努力为人民群众提供普惠均等、便捷高效的公共服务，精准对接发展所需和民心所盼，归根结底是为了实现人民群众对美好生活的向往，让机构改革给人民群众带来更多获得感，更加及时、有效回应广大人民群众对高质量公共服务的新需求。

四、实现提升治理效能的战略目标

党和国家机构改革，本质上是适应新时代国家有效治理需要的一场深层次的体制机制变革，其目的在于构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，在深化改革中提升治理效能。将提升治理效能作为战略目标，有利于推动党和国家在改革中发生“化学反应”，有利于提升运用国家制度管理社会各方面事务的执政能力。因此，对国家治理效能的评估，既是对国家治理能力的衡量，也是对党执政能力的测量。科学合理的制度体系是实现治理能力现代化的前提，只有持续深化党和国家机构改革，才能充分发挥国家治理的效能。

因此，中央和地方各级各类机构在持续深化改革过程中，必须创新治理理念、加强制度建设、推动治理重心下移，切实提高工作效率。从制度层面增强党的全面领导，机构作为制度的载体，不仅要立足实际反映现实需要，更要能够管长远、管根本。同时，不断巩固机构改革成果，在全面深化改革进程中继续健全党和国家机构职能体系，全面提升治理的效能，建设人民满意的服务型政府。

在创新治理理念上提升效能。在过去，政府习惯于总揽社会事务，花费了很大的成本和精力去维护经济社会稳定，主要依靠行政的力量去治理社会，实际效能偏低。进入新时代，国家治理面临的环境发生了深刻转变。经济面临下行压力，迫切需要实现从高速增长转向高质量发展的经济转型，要想方设法防控“黑天鹅”和“灰犀牛”的隐患风险，保持经济稳定运行；社会利益诉求的多元化，急需政府打造各主体良性互动的、共建共治共享的全新治理格局，从单一的政府管控转变为多主体参与的协作式、网格化、精细化、智慧化、服务化治理；社会结构发生急剧变动，急需政府快速适应复杂的社会变化，在人口结构老龄化中缓解社会养老压力，在消费结构变化中应对消费升级的趋势，在就业结构调整中合理优化劳动力配置，在社会组织功能回归中增强其自主性。

在加强制度建设上提升效能。首先，要加强法治化建设。法治是解决治理难题的根本手段，对增强制度规范性和提高治理结构稳定性至关重要。构建现代化国家治理新格局，要明确各级党和政府机构的职责，明确各社会组织的定位，从源头上厘清公权力与社会、市场的边界。其次，要加强廉政作风建设。作风问题直接关系到治理效能，一些腐败问题易发多发领域，治理效能往往不高。要坚持以人民为中心发展思想的制度安排，深化纪检监察体制改革，强化权力监督，有效防控官僚主义、形式主义等党风廉政建设风险点。再次，要加强服务能力建设。把管理和服务结合起来，简化办事流程，为市场主体提供良好的制度环境，最大限度减低制度性交易成本，激发社会主体活力。在推动重心下移中提升效能。我国不同层级的政府职能机构设置高度同构，既强调上级对下级的领导同时又突出了“属地管理”的要求，基层政府跟群众接触最为密切，是各种力量集中作用在一起的“场域”，基层越来越成为社会治理的重难点。需要政府推动重心下移提升整体治理效能，把注意力和体制内资源更多地向基层倾斜，提高基层靶向意识，精准识别治理难题中的类别差异、对象差异、需求差异，提高解决问题的效率。同时由政府主导吸纳体制外社会组织力量，提高基层自治意识，搭建体制内外的互动交流、平等协商的平台渠道，及时有效化解不满情绪，强化社区认同感。

综上所述，深化党和国家机构改革，健全党和国家机构职能体系，有利于从制度上保证党长期执政和国家长治久安。只有紧密围绕以习近平同志为核心的党中央，毫不动摇地坚持党的全面领导，用制度体系保证人民当家作主、坚持推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，上下一心，攻坚克难，坚定不移将改革进行到底，才能将制度优势切实转化为治理效能。