西部民族地区包容性增长与减贫发展的机制路径研究

郭景福 白 菊

（大连民族大学，辽宁大连116600；辽宁大学，辽宁沈阳110036）

改革开放四十多年来， 我国经济增长取得了巨大的成就， 然而这种非均衡的经济增长模式并没有在东西部区域之间、城乡之间和族群之间产生充分的扩散与涓滴效应（trickling-down Effect）。[1]同时，“看不见的手” 的市场逻辑主导了经济增长，总体上造成了贫富差距扩大、机会不平等、生态环境恶化等“不平衡、不充分、不协调” 的发展问题，使得经济增长与社会发展没有形成良好的 “契合性”，并衍生出了生态环境恶化、贫富差距扩大等严重负外部性。 为促进经济与社会“平衡和充分”的健康发展，我们必须重塑发展理念，努力实现环境友好、社会公平公正，以及减贫惠农的“包容性”增长愿景。 特别是对于具有贫困的普遍性和特殊性的西部民族地区来说， 研究其包容性增长的机制与路径对于“后脱贫时代” 实现减贫发展和小康社会的稳定性都具有重要意义。

一、包容性增长的内涵

包容性增长是一种社会公平、辅助弱势的共享式、可持续绿色发展模式。 总结国内外有关包容性增长的研究，大致有以下三种观点：一是强调机会均等和政治权利平等。Ali I，Zhuang J.等学者认为包容性增长既是经济增长，也是机会和权利的分配、公共服务分配的均等化，这种均等化可通过市场领域的机会公平、经济发展成果和基本公共服务共享，以及加大人力资本投资，提升社会成员的可行能力等途径实现；[2]二是“益贫式增长” 使穷人更多获益。 通过经济发展过程中的机会公平与公正， 增加弱势群体的岗位收入机会，实现减少贫困等；[3]三是代际公平与可持续发展模式，强调产业生态化发展的循环路径，努力实现经济发展、社会进步与自然生态和谐统一。[4][5]特里·麦金利（Terry Mckinley）构建了包容性发展国家层面的指标体系，包括：增长、生产性就业和基础设施；收入、贫困和公平；人力资本；社会保障；并将包容性发展指标与可持续发展目标进行了综合类比。[6]邸玉娜认为包容性发展应包含三个重要因素，即机会平等、生产性就业、可持续发展， 并以此构建了评价包容性发展的指标体系；[7]世界经济论坛发布的包容性发展指数（IDI）有三个维度，增长和发展、包容性、代际公平和可持续性， 这三个一级指标包括十二个二级指标，包括人均GDP、就业、劳动生产率、期望寿命、贫困率、基尼系数等。

综合上述， 针对包容性增长的内涵与评价指标， 本文认为应从三种包容性上评价和比较区域包容性增长，即经济包容性、社会包容性和环境包容性，经济、社会和环境三种包容性相互制约又相互促进。[8]可持续的经济增长是包容性增长的基础和必要条件， 即包容性增长首先具有经济学意义上的“包容性”——高质量的经济发展；包容性增长强调人人机会均等共享，贫困弱势者、中小企业等能从经济增长中获益更多， 即社会学意义上的包容性——社会公平正义； 包容性增长要求产业活动必须在资源、生态的承载力范围之内，即应具备生态学意义上的包容性——绿色发展与代际公平。 经济包容性增长是一种“益贫式增长”，人人都能公平合理地分享经济发展成果， 各种差距进一步缩小，提升了社会包容性；同时，完善的社会保障使得大量中产阶层具有较强购买力， 可以促进市场繁荣和经济增长，避免掉入“中等收入陷阱”，有助于跨越“贫困陷阱”，有助于提升经济包容性；较完善的基本公共服务和社会保障有利于提升群众能力、减少贫困，贫弱者由生态资源的开发者转变为生态资源的管护者（生态扶贫），进一步提升环境包容性（如下图1）。

我国25 个国家重点生态功能区有16 个位于或部分位于西部民族地区， 特别是少数民族聚集的青藏高原是亚洲多个国家的水源地，具有极高的生态价值， 那里又是多种宗教文化的富集区，具有极高的人类文化价值。 因此，探讨和分析中国西部民族地区减贫与包容性增长，不仅体现了中国社会的公平和正义， 有利于实现西部各民族之间平等、互助、和谐发展，增强中华民族凝聚力， 而且对亚洲的生态环境与可持续发展，对人类文明进步都具有重要的价值，值得全社会关注。

二、包容性增长的机制与原则

包容性增长的本质是经济发展的工具更理性地契合人类社会的共享发展价值观， 满足大多数人的本真追求与幸福感追求。 坚持和完善包容普惠的发展理念和模式， 才会让经济社会发展更加平衡、更加充分、更加和谐，才能够体现以人为本的终极目标，即人与自然和谐发展、区域均衡发展及社会的公平正义。 因此，包容性增长应努力提升经济包容性、社会包容性和环境包容性，即以资源禀赋的差异性塑造产业的“市场竞争性”，并具有生态环境保护的“可持续性” 以及惠及地方贫困群众的“可受益性”。

凡是市场不能够提供的公共品， 政府都应该通过制度设计保证有效供给。 良好的生态环境、生态产品、生态服务是人类生存发展的基本需求，是满足人民日益增长的对美好生活需求的基本民生福祉， 生态产品的供给能力已经成为衡量人们获得感和幸福感的重要指标。 我国西部民族地区既是边疆地区、贫困地区，也是水系源头区、生态屏障区，承担着水源涵养、水土保持、生物多样性保护等重要生态安全功能。 比如，位于川滇生物多样性生态功能区的高黎贡山被称为“东亚植物的摇篮”“世界物种的诺亚方舟”。 因此，西部民族地区在脱贫攻坚、 经济包容性增长进程中首先要强化生态监管和制度约束，坚持“生态优先、绿色发展”机制，实现可持续的绿色减贫。 20 世纪90 年代以来，内蒙古亿利资源集团依托“绿起来与富起来相结合，企业发展与生态治理相结合” 的包容性绿色增长模式，把库布齐沙漠从一片“死亡之海” 转化为“经济绿洲”，实现了“治沙、生态、产业、减贫” 四轮平衡驱动的可持续发展。

世界各国历史经验和经济学理论都证明了市场是决定资源配置最有效的方式。 市场经济的本质就是“供与求”，市场需求决定资源配置与产品生产，决定了“发展生产脱贫一批” 中发展什么产业、发展多大规模等供给侧问题，只有符合市场需求的产业才会产生市场效益， 才会起到脱贫的作用。 经济高质量发展是更加绿色、更高效益、更加均衡的发展，也是以人为本、满足市场高层次需求的发展。 民族地区在培育产业和引导发展过程中坚持产业市场化“自生能力” 原则，聚焦市场需求培育和发展特色产业。 随着经济社会发展，市场消费从“生存型、温饱型” 的生理、简单需求转向“绿色、生态、健康” 的养生高品质需求，西部民族地区可发挥稀缺的绿色环境优势， 在培育绿色高端农牧产品、 特色文化旅游的供给侧施策发力， 遵循“自生能力” 市场化原则，“绿色有机化” 基地生产，“定向采购式” 客户导向，即坚持市场化的竞争机制与原则。

“精准脱贫” 之前的传统扶贫开发往往针对性不强、定向不准，扶贫脱贫效果不佳。 发展特色产业的“靶向扶贫” 赋予了建档立卡贫困户的精准性与特惠性。 有关政府部门应协调监督采取“产业龙头企业+ 专业合作社+ 贫困户（风险贫困户）” 的共同利益体机制，保障对贫困群体的目标瞄准性、扶持性和受益性，使“无力造血” 贫困户以一定要素入股参与产业开发，比如扶贫资金入股、农牧资源合伙、代耕代种、代养代牧等方式，使得贫困户可获得要素租金或分红股金、劳务佣金等，实现特色产业“亲贫式” 发展，让贫困户获得稳定的产业收益，体现社会正义，即贫困户参与机制。

云南迪庆藏族自治州著名的虎跳峡景区位于香格里拉市虎跳峡镇长胜村， 该村所有贫困户都享受景区收入分红，有的贫困户还在景区务工，直接获得岗位收益。

三、西部民族地区包容性增长与减贫发展的路径

包容性增长与绿色发展、多维减贫具有理念、目标和路径上的一致性，都把生态保护、经济高质量增长、健康、教育和良好的基本公共服务等作为发展目标。“十八大” 以来我国经济增长和“精准脱贫” 都取得了史无前例的重大成就。 但是西部民族地区区域性整体发展相对落后的格局并未根本改变。《2019 中国农村贫困监测报告》 显示， 截至2018 年底，我国贫困地区贫困人口超过百万的有三省区，分别是甘肃106 万、贵州155 万、云南166万；[9]截至2019 年末，全国农村贫困发生率下降至0.6%，而贫困发生率大于1%的省份有7 个，分别是广西、云南、贵州、西藏、青海、甘肃、新疆，[10]都位于西部民族地区。 因此，即使2020 年底我国打赢脱贫攻坚战，实现“人脱贫、县摘帽” 的脱贫攻坚目标，也不意味着贫困的消失，更不意味着脱贫、减贫事业的完成，而是“新生活”“新发展” 的起点。“后小康时代” 西部民族地区应继续坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享” 五大发展理念为指导，进一步巩固脱贫成果、防止返贫，努力实现经济绿色增长、社会公平和谐、生态持续改善的包容性增长。

（一） 发挥民族地区生态资源与文化优势，构建高品质“一二三产业综合体”

包容性发展的基础是经济高质量增长， 经济增长带动的产业脱贫是“五个一批” 扶贫措施的核心和基础。 高品质特色产业是支撑民族地区包容性增长的关键，是脱贫发展的持续动力。 西部民族地区特色优质农牧业和生态文化旅游产业具有“强资源依赖性”，这正是西部民族地区作为“水系源头区、生态屏障区、文化特色区” 的资源优势。

1.发挥生态环境优势，培育发展高端绿色农牧产业

高品质供给能够创造消费需求。 新时代，有机、绿色、健康与休闲成为消费者对农牧产业的新需求，乡村由“生产性功能” 开始转向“非生产性功能”，呈现“后生产主义” 的演变。 西部民族地区必须践行“包容性” 绿色发展理念，引导广大农牧民群众培育具有民族特色、地域特色、资源特色的绿色健康产业，促进“生产、生活、生态” 同步改善。 应充分利用原生态资源环境、良好水源、天然牧场等第一产业的有机稀缺资源， 培育发展高品质种植业、养殖业，以地理标志、有机认证、品牌伦理化等技术方法推进农牧产业结构高级化， 努力培育成特定增长来带动区域经济惠民增长。

西藏正依托水、土壤、空气和人文环境“四不污染” 的得天独厚的生态优势，努力提升藏区农牧业综合竞争力，先后开发生产藏区有机健康食品、地道特色茶、药材、藏鸡、奶业等藏区“净土健康产业”，促进了特色产业增长，带动农民增收致富。 墨脱县素有“山顶在云间，山脚在江边” 的“莲花圣地” 般生态仙境，其有机茶园置身于云雾缭绕的原始森林中，产自这里的茶叶叶质翠绿、营养丰富、香气持久，在2017 年四川国际茶叶博览会上获得了第一名，高品质的有机茶取代了传统的玉米、青稞等成为村民产业脱贫亮点。

2.以旅游业为牵引，构建“一二三产业综合体”

旅游业在产业增长、扩大内需、减少贫困中发挥着重要的乘数效应。 随着休闲、健康等生态和文旅产业的兴起， 良好生态环境和特色民族文化的资本属性日益凸显。 西部民族地区丰富的自然生态环境和差异化民族文化是培育发展高品质特色第一产业和休闲康养、文化旅游、商务度假等第三产业的稀缺生态资源和文化资源， 应通过制度与组织管理创新合理开发民族地区的“绿水青山”，使之转化为促进高端“一、二、三产业” 融合发展的生态资本，推进西部民族地区培育集“多重消费”于一体的高端文旅产业增长极，即“一、二、三产业” 融合发展的新业态增长极。

随着经济发展与社会进步， 越来越多的消费者追求非物质层面的休闲、 度假、 康养等无形需求。 作为一个“牵强附会” 的无边界产业，旅游业，特别是乡村旅游正衍生出多种“旅游+” 系列新产业、新业态、新模式，即“一二三产业综合体”，将休闲健康、宗教体验、生态养生、养老度假、体育运动等业态聚合起来， 全方位满足游客和消费者差异化需求，形成多业融合的“农业+ 旅游+ 文化” 新业态。 因此，发挥旅游业“接一、承二、连三” 的融合功能构建“一二三产业综合体”，是西部民族地区乡村旅游带动脱贫增收的重要举措， 是把民族地区绿水青山转化为金山银山的有效路径， 也是实现包容性绿色减贫的有效举措。

（二）努力提升西部少数民族群众国家通用普通话水平及基础教育水平

贫困问题表面上是家庭收入低下、物质贫乏，实则是个体或家庭创造收入的基本能力和机会的剥夺， 是家庭成员“缺少达到最低生活水平的能力”。[11]教育提高劳动者的素质和技能，促进“扶智” 和“扶志”，并形成高质量的人力资本，是推动个体减贫和区域经济高质量增长的核心要素。 西部民族地区一些少数民族群众， 特别是深度贫困的“三区三州” 农牧区的藏族、维吾尔族和彝族等从小与父母用民族语言交流， 村民之间使用本民族语言交流沟通， 他们的国家通用普通话交流能力欠缺。 作者课题组2018 年暑期调查显示，四川甘孜藏族自治州、 新疆喀什地区和凉山彝族自治州等多地偏远农牧区6 岁以下儿童能够用普通话交流的不足5%，成年人能够用普通话交流的不超过15%；2019 年暑期社会调查， 西藏那曲地区的双湖县某村屯学前儿童能用普通话交流的只有2%，显然这些儿童已经“贫在起跑线上”。

教育是人力资本培育、 积累和创新应用的关键基础。 发展少数民族地区基础教育、提升儿童普通话语言能力是潜在的、持久的、最具综合发展效益的帮扶，是具有稳定性、持续性“真脱贫” 的根本之策，也是提升西部民族地区社会包容性的关键。上述几个少数民族地区是深度贫困的地方， 显然也是基础教育、普通话教育最欠缺的地方，这些少数民族群众因普通话沟通能力欠缺而 “失能、失权”，形成明显的机会排斥、族群阻隔、贫困的聚集和代际传递。 因此，西部民族地区应继续大力提升少数民族群众基础教育水平， 特别是普及基础义务教育、普及国家通用普通话语言教育，将优势的教育资源向边远民族地区及少数民族群众倾斜，消除“文盲” 和“语盲”，消除“贫困循环积累效应”的源头，实现各民族“交往、交流、交融” 的包容性发展。 第一，大力推进少数民族儿童“学前学会普通话” 行动，推进三区三州“民—汉双语” 教育；第二，加大“教育扶贫” 力度，继续改善基础教育办学条件；第三，实施免费职业技术培训计划；第四，加强信息化基础建设，推进“网络扶智” 工程；第五，实施“领头雁” 工程，推进基层村镇干部培训计划。

（三）持续实施区域非均衡的帮扶以及贫困群众赋权减贫

贫困、发展和公平是社会发展的三大主题，减缓、 消除贫困以及提高国民福利水平具有人类核心价值指向。 包容性发展能克服市场失灵造成的“不平衡、不充分” 的发展问题，提升弱势群体的可行能力、 政治权利及公平机会， 体现了新时代的“共享” 发展理念。 哈佛大学教授约翰·罗尔斯（John Rawls）在其《正义论》中提出了“正义两原则”，其中平等原则中的差异性是“应使社会中处境最不利的成员获得最大的利益”，而这正是包容性增长的核心理念，即“亲贫式” 发展。 可以从国家的宏观层面、 区域的中观层面和个体的微观层面多层次对西部民族地区进行持续帮扶。

1.宏观层面的国家非均衡帮扶

宏观层面， 政府的宏观政策制订应有利于西部贫困地区的发展， 针对普遍贫困和深度贫困的西部民族地区继续实施逆向的“非均衡” 帮扶政策以体现社会公平正义发展的内在要求。[12]《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》和《乡村振兴战略规划（2018-2022）》分别提出了“贫困地区农民人均纯收入的增长幅度高于全国平均水平” 和“切实把农业农村优先发展落到实处”，对贫困地区持续提供差别化的扶持政策等，这正是“亲贫式” 的包容性高质量发展的体现。 2019 年12 月的中央经济工作会议明确了2020 年中国经济的45 件大事，其中之一是集中优势资源扶贫攻坚， 优惠扶持政策、资金重点向“三区三州” 等深度贫困地区倾斜。

2.中观层面的区域对口帮扶

长期以来， 我国发挥体制优势构建了东西部合作对口帮扶机制， 东南部发达地区对口支援西部民族地区、贫困地区。 这种对口帮扶机制是国家推动区域协同发展、平衡发展的方略，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕的有力举措，在精准脱贫过程中发挥了不可替代的作用。

岗位扶贫。 岗位就业是最直接有效的脱贫路径，“一人务工一户脱贫”。 对口帮扶的发达地区依靠强大的产业聚集力形成良性循环， 对劳动力具有很强的吸纳能力，可帮助贫困地区实现“岗位脱贫”。 凉山彝族自治州美姑县与广东省佛山市顺德区加强合作，2020 年初顺德多家企业以视频形式进行远程招聘， 网上面对面拉近了顺德企业和美姑群众之间的距离，数百名农民工获得聘用，2 月份百余名美姑务工人员乘坐专车直接抵达顺德各家企业，人均月薪可以达4000 元左右，实现了“一人就业、全家脱贫”。

消费扶贫。“五个一批” 中产业扶贫是基础的关键， 要发挥民族地区产业脱贫的持续性必须提升特色产业的市场竞争力、市场占有率。 积极倡导对口帮扶地方号召有关部门和市民在日常消费时更多选择购买帮扶对象的产品与服务， 企业、商场、超市、学校和机关食堂等可以批量采购帮扶对象的农特优质产品， 促进贫困地区扶贫产业健康发展和贫困群众持续增收，实现由“输入式输血帮扶” 转向“输出式造血帮扶”，即“消费扶贫”。

3.微观层面的“赋权” 制度扶贫

促进机会、 赋予权利是提升弱者公平参与社会包容性的重要举措。 阿马蒂亚·森关于“贫困的实质源于权利的贫困” 的论断产生了 “赋权”（empowerment）反贫困理论，[13]该理论认为贫困本质上是能力或权利的剥夺， 权利贫困是制约获取各种福利和自由的根源。 关注社会经济发展过程中的不平等现象，从权利层面上向贫困者“赋权、增权、增能” 构成了该理论的核心。

农村弱势贫困群体陷入贫困的重要因素之一是缺乏实现自我利益主张的能力， 其合法性的权利受到排斥，形成农民群众的“弱权”“失权” 或“无权” 现象，即“制度致贫”。 例如在乡村旅游开发过程中往往由于政府引导和企业主导形成项目开发的“强者捕获”，造成弱势村民的“利益排斥”，形成了“利从村民中来、村民却无利可得” 的机会排斥现象。 应通过完善制度赋权每位村民或村民自发组织， 以保障其享有基本的公民话语权利和集体资源的产权收益，实现“制度扶贫”。

（四）继续完善和提升西部民族地区农牧区基础设施水平

完善的基础设施互联互通是产业梯度转移和“增长极” 扩散的媒介，能便利化资源要素流动，降低企业经营成本，是经济与社会发展的前期资本，更是可持续增长与发展的后续支撑。

基础设施属于公共产品的范畴， 具有极强的公益性、较大的正外部性和消费的非排他性。 长期以来西部民族农牧区，特别是“三区三州” 基础设施水平普遍较低，群众生活艰难。 据课题组有关调查，截至2018 年12 月，云南怒江傈僳族自治州还有多个自然村没有硬化道路， 西藏那曲双湖县有多个村没实现稳定的电力供应， 甘肃临夏回族自治州东乡族自治县有多个村屯没有清洁的管道供水。 这种“非收入差距” 成为民族地区经济滞后、群众致贫的重要因素。 因此，应当对西部民族地区在基础设施建设方面实施倾斜优惠政策， 建立健全“政府主导、多方参与” 的基础设施的新型供给机制，着力推进水、电、路、网、气“五到家” 工程，有效释放优质资源，激发群众的内生发展潜能，促进民族地区持续减贫与乡村振兴。

在国家地域安全视野下， 边境边界被视为安全防御之地；而在全球经济一体化时代，特别是我国推进的“一带一路” 进程中，边境边界区域演变为跨界经贸交流的窗口和纽带。 我国陆地边境线长约2.2 万公里，其中1.9 万公里在民族地区，135个边界县中有109 个在民族地区。 在推进“兴边富民” 的同时应进一步大力改善边境居民生产、生活和发展条件，实施边境村屯的畅通工程，有力发挥边境口岸的桥梁纽带的带动作用， 促进边疆少数民族地区融入“一带一路” 建设，活跃地方经济、促进脱贫发展。

（五）努力改善西部民族地区医疗、保险及社会保障等基本公共服务

亚当·斯密指出，提供必要的公共服务是政府三项基本职能之一。 基本公共服务事关每个公民的生存发展权益，本身就具有改善生存条件、增强“可行能力” 和缩小差距的减贫脱贫功能，建立起与经济发展水平相适应的社会保障体系是总结发达国家特别是福利国家的经验教训所得出的结论。 在脱贫攻坚“啃硬骨头” 的最后阶段，针对西部民族地区，特别是深度贫困的“三区三州” 贫困的广泛性应采取超常规举措， 加大国家财政和转移支付力度， 在现有扶贫投入不减的基础上增加专项资金重点支持深度贫困的民族地区完善基本公共服务，巩固减贫脱贫成效、预防返贫。

针对贫困地区的调查显示， 贫困最主要的原因是疾病， 大约占42%。 深度贫困的西部民族地区，特别是在“三区三州” 地区，“因病致贫、因病返贫” 现象普遍，应扎实推进健康扶贫工程，提升群众的健康素质。 第一，提前进行检查、预防，实施对传染病、地方病、慢性病等预先干预防治工作；第二，提高医疗保障水平，切实减轻农牧区贫困人口医疗费用负担；第三，对患大病和慢性病的贫困人口进行分类救治；第四，实行县域内农村贫困人口住院先诊疗后付费的政策；第五，在西部民族地区的农牧区县、乡、村实现“三个一” 目标，即一家医院、一家卫生院和一个卫生室。

积极完善商业财产保险。 在产业扶贫进程中鼓励“金融保险扶贫” 共同参与，预防群众因灾致贫。 2019 年1 月至2 月，青海果洛藏族自治州玛多县、达日县等地遭遇降雪恶劣天气，造成较大雪灾，牲畜死亡严重。 由于牧民购买了保险，太平洋保险青海分公司及时启动灾害预案， 开辟理赔绿色通道， 使受灾牧户得到保险补偿， 减少财产损失，极大预防了“因灾返贫”。

四、案例调查：那曲市索县霍德卡村减贫发展与包容性增长

霍德卡村位于西藏那曲市索县境内， 距离索县县城大约40 公里。 群众主要从事农业种植、少量牲畜养殖，在春夏之季去大山里挖虫草。 该村由于四周环山，前几年村子交通不便，水、电、气、通信等公共服务方面也不尽完善， 村民的生活条件艰辛艰苦。 党的“十八大” 以来，随着“精准脱贫” 方略的逐步深入， 上级有关部门给予了很大的扶持和帮助。 首先搭建了村前的跨河大桥，让外来物资可以进到村里， 大大地改善了村里的道路交通条件，极大地方便了村民与外界的“交往、交流、交融”。 该村在驻村干部、村干部和村民齐心协力下，开展了以下几个方面的综合脱贫行动（见表1），实现了较大的包容性发展。

包容性发展倡导富帮穷、强助弱、和谐共惠发展，实现机会、人格、自由平等的社会正义和社会整体福利的增进。 分析上述减贫案例可见，西部民族地区贫困村屯多维减贫与包容性发展的路径包括产业脱贫、教育扶智、提升基本公共服务及社会保障水平等。“发展生产脱贫一批” 不仅是减贫与发展的核心，也是“后脱贫时代” 民族地区持续减贫、包容性发展与乡村振兴的关键。

表1 霍德卡村减贫发展与包容性增长的路径和对策