关于民用航空交通管理体制的分析

孙雯

摘要：本文主要阐述了当前民用航空交通管理体制存在受军航制约、运行机制老化、区域划分不合理等问题，同时提出提升民航空管独立性、完善绩效评估机制、不断优化空管结构等对策。

关键词：民用航空;交通管理;管理体制

引言：空管体制完善、系统建设成型，使得民用航空运输事业迅速发展，但我国空管系统建设等方面，与其他国家的先进技术相比略有差距，其空管能力、管理水平等方面还有待提高。

一、民用航空交通管理体制存在的问题

（一）受军航制约

迄今为止，我国民航的权限，依然受军航的制约，二者地位严重的不平衡。例如，在空域划分时，民航与军航在协调时，需将军航设为中心的现象。程序上军航与民航空管也会体现出民航申请、军航审批的特性，而民航局的职权也仅涵盖航线航路。因民航空域权限被军航限制，致使民航的日常活动也无法全面施展。如在雷雨大风天时，民航不得已需绕飞时，也要通过军航的审批才可实施^[1]。

（二）运行机制老化

安全作为民航空管的中心首要主题，其重要性可谓是重中之重。对于空管系统中，确保空中交通的安全与秩序，始终是空管系统坚持的首要原则。而在此原则的指导中，空管系统中保障工作人员的生命安全，才是首要任务。尽管，做好保证生命安全的工作理所應当，但不应只重视工作，而忽略其他工作。如提升运行效率工作，因航班出航频率逐渐递增，民航空管工作人员所担负的风险及责任也随之加大。若不建设相应的奖惩机制，或与其风险相持平的薪酬，很难激发工作人员在保证安全后的工作效率。

（三）区域划分不合理

航路、机场分布不均匀，依据我国现有机场分布可知，一线城市的东部机场相对较多，大部分集中在大城市周围，致使在城市附近飞行过于拥挤。例如，虹桥机场200公里范围内就有38个机场，100公里内19个，50公里内6个。部分出航频繁的机场，未设立单向航线，一些航线的设计与空域的使用不够完善。针对空域使用、管理、规划也存在相应问题，而国际的城市SOS急救、环境保护、治安巡逻、影视制作等业务，也仅在大连、武汉、北京、广州等少部分地区，配备了警用飞机^[2]。

（四）管制人员素质较低

我国民航空管极度缺乏人员储备，其军航飞行管制人员编配严重不足，且人员整体素质出现断层。重要原因在于，人才流失严重，人才充实储备速度小于流失速度。上层未实行“双轨制”，使底层管制是通常到副营长职位时，就必须转业。骨干级技术人才大部分流入到了领导层，导致人才缺失部分技术位置空悬。培养人才的重视程度低，缺少人才预测、研究。未设立竞争制度，无法激发人员积极向上的热情，使人员配置的投入与产出效率理念较弱。

（五）空管建设发展不平衡

因我国雷达管制所需的建设，投入多、起步慢且空管设施建设的所需时间较长。尽管，经过“十五”、“九五”和“八五”空管系统设施工程建设，重要地区的空域管理方式、设施进行了改进、完善，但相比发达国家而言，还是略低了些。其空管设施保障难以满足当前的航空发展的需求，且发展不均衡，还不能形成真正的军民航的援救、搜寻工作联网。针对在实施“规划统一、分别建设”时出现的问题并未解决，因管制中心建设过于复杂，对基础配套中各项目的投入较大，使民航在上海、广州、北京地区建设了区域管制中心，尽管实施了大量的论证工作，却未将如何合理利用该系统设备的问题考虑进去。其中缺少备用手段、设备过于复杂、设施建设的管理无法统一等因素都是由于空管建设各方面发展不平衡所导致的。

二、民用航空交通管理体制的对策

（一）提升民航空管独立性

若要提高民航空管的独立性，则要确定空域资源的国家属性。保证民航、空航二者间，秉承着开放公平、互信互利等原则管理空域，同时建设统一的管理制度，使二者在进行飞行工作中，减少制度上的摩擦，进行统一制度统一管理。还要将空域的管理权限进行转移，使空域的掌管权限在政府而非军方。建设国家空管部门，管理整个空域交通。另外，需建设军航与民航空管间的调节机制，若发生疑问或问题时及时进行调节，使军航、民航标准统一，在运输各类物品时使用国际民航组织标准。

（二）完善绩效评估的机制

我国民航的空管系统，通常存有少部分的行政色彩。只有在改进绩效评估机制时，将民航空管系统管理人员的注意力，转移到提升空管系统的工作效率中，使空管人员工作效率提升，而后才能认可管理者所做的工作，并提高管理者的工作热情进而提升效率。缺乏有效的绩效评估体制的话，很难实现空管系统资源的合理化分配，导致无法合理利用资源而出现浪费，给民航企业发展带来阻碍。因此，民航空管机构及相关部门，也应做好绩效评估制度的相关标准，针对空管给予公平、有效的建议。因绩效评估工作的专业性极强，需建立专门的评估管理机构、部门，使其中的专业人员进行评估工作，打好空管评估管理工作的基础。完善绩效评估工作需要长时间的积累，坚持以结果为导向、顾客为重心的原则，给予顾客优质的服务和体验，把顾客的评价作为完善空管系统的标准。因此，完善绩效评估机制对民航空管体制改革，起到了重大作用。

（三）不断优化空管结构

对于机构设置，在结合外国经验时要坚守我国特点。可设立全国出航指挥中心或国家空管局等空中管理实体，在此之上可完善全国各区域、大小的空管中心，依照管辖区域的划分逐步完善。针对部分复杂地域的机场，可根据地域特点划分终端区，而在军航上层的部门及单位，需深层地进行职能调整、结构完善，撤并职能相同的机构，较少重复职能机构、单位数量的同时，提高效能、提升质量并充实基础。逐渐修改、调整组织结构，保证其工作效率，以提高国家空管对各方面的决策能力，做好空间资源的合理分配，确保资源合理利用，使其逐渐过渡为国家管制的统一目标。

（四）完善人事管理制度

将人事管理制度进行改进、完善，是我国民航空管体制改革的重要任务之一，其中，改革人事管理制度可以由精简人员、确保人力资源与所处岗位相对等方面入手，这不仅是缩减民航空管的运营成本的方式，也是提升空管相关单位的工作效率的主要手段。对于当前空管系统出现的人才储备短缺、投闲置散、人员综合素质低下、人力资源分配不合理等问题，首要解决设备分布管理的问题，建设民航空管设备全面管理制度，以保证对所有设备中的计算机，能进行自动监控。而后需做好人才选拔、招聘的工作，依据岗位不同的需求，招聘相符的人才上岗。同时，也要将人才的培训、教育、工作做好，保证每个员工都具备提升的机会，同时也应建设相关奖惩机制，激发人才工作积极性，避免人才流失。最后，针对管理者、被管理者要同时进行绩效评估，从而发挥择人配岗的作用，加入适当的淘汰机制与竞争机制，摒弃“一碗端到底”的局势，深入挖掘员工的工作动能。

（五）增强新民航建设系统

我国西部新航行系统仅停留在，管制服务提供试用期。而对于全球新航系统过渡的项目计划，则需保持大体同步，同时需避免我国现行的航行系统可靠性、安全性下降的前提下，可逐渐运用先进技术，提升新航信系统的标准，并扩增新航信系统中的航线，逐渐完善航行系统，并建设相应的子系统，实现现行航行系统与子系统并存的目的，给予新航行系统的正常运营，做好前提准备。

总结：综上所述，当前我国民用航空交通管理体制，在面对运行机制老化、区域划分不合理等问题时，通过各方面的完善、改进逐渐进步，结合自身与国外的先进技术，在坚持我国特色的同时，不断推进民航空管各方面的发展。

参考文献：

[1]李嘉玮.空中交通管制安全管理体系及其信息系统探析[J].数码世界，2019，000（007）：79-79

[2]欧阳科明.空中交通管制安全管理体系分析[J].管理学家，2018，000（007）：113-114.