失地农民市民化进程中的权益保障体系构建

2020-12-25王银行

科学大众·教师版 2020年12期

王银行

摘要：失地农民市民化进程中的权益保障，主要依靠在拆迁补偿过程中合理的经济补偿、健全社会保障制度及加强职业教育等方式，本文试在调查研究的基础上提出制度体系构建的建议。

关键词：失地农民; 市民化进程; 权益缺失; 制度保障

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2020）12-180-002

失地农民在完成市民化的进程中，其经济地位、社会身份和文化心理等方面都处在急剧的转变之中，也往往面临着诸多权益的缺失。比如在社会保障体系上，他们失去了作为最基本生活保障的土地，又没有完全被纳入到城市居民保障体系之中，这必然会影响到失地农民这一特定群体的生活质量和社会心理。统计数据显示，现在累计的失地农民高达数千万，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在一千万人以上，占失地农民的20%[1]。如此数目庞大的失地农民，其权益保障问题如果不能得到较好的解决，则必然会影响到整个社会的安定和谐，也违背了社会主义社会发展的初衷。因此，对失地农民市民化进程中的权益缺失及其制度保障加以研究是必要而有益的。

一、拆迁补偿过程中的经济利益保障

1.修订相关法律制度，确立科学的征地补偿标准

以《中华人民共和国土地管理法》为基础的法律法规所确立的土地征收补偿标准均不利于失地农民经济权益的保护。因此，要通过法律确立适当的补偿方式和标准，实事求是地结合失地农民可持续的基本生活需求，并参照土地出让实际价值提高失地农民拆迁补偿额度，从源头上解决失地农民社会保障资金不足的问题，实现按照市场经济规律对失地农民进行补偿的价值目标。

2.增强征地补偿过程的透明度，确保补偿资金切实到位

失地农民在征收补偿进程中经济权益受到侵害，一方面是法律制度滞后的问题，另一方面也有着执行不当的重要原因。笔者在调查中发现，不少失地农民本来可以得到的补偿额度并不低，但是由于征地补偿过程缺少透明度，很多款项以莫名其妙的名目被截留或挪作他用，导致最终到了失地农民手中的补偿款大大缩水。比如很多拆迁指挥部的办公费用、补偿款项管理和发放的费用等都占据了不小的比例。因此，采取措施增强征收补偿过程的透明度，确保补偿资金切实到位至为重要。

笔者认为，首先应当完善村民代表大会的相关制度，保障村民积极有效地参与到征收补偿的整个过程;其次要做到村务、财务公开，事情做到什么阶段，款项用到哪个方面，都要一清二楚，不留糊涂账;再者，还要建立独立的第三方监督机制，比如聘请律师或会计师介入监督、核算，确保合法、合规;最后，在村民上访、举报或提起诉讼等必要的时候，国家公权力的介入也是必不可少的，这是保护失地农民经济权益的最后屏障。

3.采取灵活多样的补偿安置方式，兼顾当前和可持续发展

要确保失地农民有一个长期生活的保障，要求各地应根据实际情况，制定出符合当地特点且灵活多样的补偿安置方式。在笔者调查中发现，不少地方创造出了较为合理的安置措施。比如有些地方把安置房变为两套较小面积的房屋，一套房解决失地农民的居住问题，第二套房则可用于出租，这显然要比补偿一套较大面积的房屋更为妥当。也有些地方采取股份制方式，将现有的集体经济资源以股份制的方式投资建厂或出租，每年分红，也起到了较好的保障作用。与此相似的还有建立集体留用地制度，即是将被征地的一部分留给集体经济组织，建造成仓库或者市场等用于租赁、经营或作价入股，以此保证失地农民的持续收入。诸如此类科学合理的安置补偿方式，其实都具有一个显著的特征，就是很好地处理了失地农民的当前需要和长远发展，在二者之间寻求了一个很好地平衡点，而不是有所偏颇。

4.引入土地发展权制度，保证农民成为土地开发的受益者

概而言之，土地发展权就是对土地在利用上进行再发展的权利。土地发展权作为土地所有权的一个子项，对其加以确立和行使可弥补现行土地使用权制度的缺陷并有利于土地用途管制的实施。同时土地发展权制度的有效实施需要合理的土地用途管制制度的配合，因此土地发展权在土地权利体系中具有不可替代的意义[2]。国外的经验表明，土地发展权的配置起到了保护农地、控制城市增长的区位和进程、保护社会公共利益、调节因土地用途变化产生的暴利和暴损等目的[3]。

我国未确立土地发展权制度，使得我们在保护农地和生态环境、控制城市增长的区位和进程、保护社会公共利益和调节因土地用途变化产生的暴利和暴损等方面常常陷入困难的境地。笔者认为，在当前形势下，尤其是针对失地农民生存和发展权利而计，我国应该仿照英美等国的做法，建立土地发展权制度，在政府主导下使失地农民真正成为土地发展的最终受益者，而不是相反。这是切实保障在土地征收进程中农民经济权益的一项基本制度，也是使得土地社会效益最大化的一项必备举措。

二、健全社会保障制度

1.建立和完善失地农民最低生活保障制度

失地农民失去原有的土地保障，尚未具有城市居民拥有的社会保障之前，如果又不能很快实现就业，其生活也就失去了最基本的保证。而正如前文分析指出，失地农民的就业同样也是一大难题，相当一部分人很难在短期内实现就业。那么，就需要一套相应的机制来弥补失地农民基本生活保障方面存在的缺失，以保障失地农民最基本的生存权和发展权。

在此方面，郑州市政府做出了必要的制度设计。在全市社会保障会议上，明确提出以制度确保被征地农民生活水平不低于征地之前的水平，也不低于城镇普通居民的一般平均水平，使他們都能够获得基本生活保障和长远生计的保障。并且在实践中采取了一系列切实可行的配套措施加以保障，比如对于未达到享受养老待遇年龄或未登记就业，且符合规定条件的被征地农民，可依本人年龄按规定领取不同期限、不同标准的就业生活补贴[4]。这些做法在一定程度上保证了失地农民的最低生活保障问题，但也产生了让不少受助者怠于寻找工作或者隐瞒业已工作的情况。而且，这种做法显然只能是一个临时性的过渡措施，政府不可能无期限的为失地农民提供这份“免费的午餐”。笔者认为，这些举措必须规定适当的时间限度，并且对于受助者做好阶段性的调查、评估以及合理的调整，也更要和就业、养老保险等其他相关制度做好衔接、协调。

2.加强就业保障制度建设

失地农民就业难度很大，这要求我们必须建立有效的就业保障机制，来增强失地农民的就业能力，改变他们的就业观念，拓宽他们的就业渠道，维护他们的劳动权益，加强就业稳定性。

首先，要加强各级各类的劳动技能培训，使失地农民拥有一技之长，增强就业能力。在当前整个社会就业形势严峻、国际经济趋于衰退的不良环境下，失地农民要想实现就业，就必须具有服务社会的基本能力，这样才能具有就业竞争力。因此要充分发挥劳动行政部门的组织能力，引导和利用社会优良培训资源，采取灵活多样的方式对失地农民开展有针对性的培训工作。调查中笔者了解到郑州市政府曾规定，被征地农民可以按需要享受不同种类的职业培训补贴，其中培训类别包括引导性培训、创业培训及职业技能培训[5]。

其次，还要做好失地农民就业的单位对接和跟踪服务工作。失地农民即使在接受必要的就业培训之后，和大学生及其他进城务工的人员相比，也仍然缺乏就业竞争力。因此要政府有针对性的做好相关单位的工作，通过税收优惠等措施鼓励这些单位优先录用失地农民。并且，在他们就业之后做好跟踪服务，确保他们能够稳定就业。

3.建立失地农民基本养老保险制度和医疗保险制度

失地农民进入城市生活后缺少了土地的基本保障，因此必须要为他们建立起基本的养老保险制度和医疗保险制度。调查中发现失地农民往往都是利用土地补偿金，采用一次性缴费的完全积累模式，这和城市职工分期缴费的逐渐积累模式有所区别。一次性缴足养老保险费的优势在于能够及时到位，但也存在保费过低、保障力度不大的缺陷。笔者认为，对于失去劳动能力的，实行一次性缴足保险费后直接享受养老保险和医疗保险较为科学，但对于具有劳动能力的青壮年，则可以考虑和其他城镇职工同样的分期缴纳的模式，这样既有利于保障资金的充裕，也使他们能够享有更完善的养老和医疗保障。同时，也应当把政府主导的社会保险和商业保险相互结合，发挥各自优势，共同作用满足失地农民的养老保险和医疗保险需求。

三、加强社区管理、心理辅导和文化建设工作

首先，要对进入社区生活的失地农民进行必要的市民社区教育，使他们能够接受、学会并进一步习惯于城市社区的生活方式、行为模式，尽快融入社区生活的体系之中。可以在政府或社区的主导下，通过举办现场讲座、宣传活动，以及张贴宣传图片、标语等灵活多样的形式，使社区内的所有成员都能够认识到农村和城市生活方式、行为模式的差异，并进一步理解社区生活规范的必要性、合理性与优越性。这样他们首先就有了可感可触的外在的行为指南，然后也必然产生乐意接纳的内心诉求，最后也就能够顺其自然的形成习惯性、规范性的社区的生活方式、行为模式。

其次，要大力推进心理辅导进社区，消除进入社区生活的失地农民内心深处的疏离感，培养他们对城市社区生活的由衷热爱。失地农民进入社区后在生活方式、社交模式上的不适，其实只是一种外在的表现，与之相对应的是他们内在心理上存在的断层和阵痛。因此，笔者认为，仅仅从外在的生活方式等方面加以调整是远远不够的，也是不可能从根本上解决问题的。还要在交流访谈、调查研究的基础上，聘请心理学专家或有经验的社区工作人员对他们进行必要的专业性心理引导，帮助他们抹去心中的阴影，消除心理上的障碍，从而真正内在地适应新的社区生活，有一个愉悦、恬静、和谐的内心世界。

最后，还要进一步加强社区文化建设，使进入社区生活的失地农民积极融入到城市社区文化中来，从深层次促使他们迅速转化为真正的市民。当前，我国正在进行深层次的文化体制改革，建立社会主义新形势下的文化体系，而社区文化、大众文化的建设必然是其中应有之义。要采用社区群众喜闻乐见的多种形式，经常开展丰富多彩、内容健康、情趣高雅、积极向上的文化活动，丰富社区市民、尤其是新迁入的失地农民的精神生活。比如开展戏曲大赛、组织秧歌队、舞蹈队，组织社区居民学习大众太极拳、参加书法练习班等灵活多样的形式，使得各个年龄阶层和具有不同喜好的居民都能够乐于参与，找到自己丰富生活、充实内心、融入社区生活的方式和渠道。只有最终接受城市工业文明和商业文明，并切实融入城市社区文化生活之中，才是真正成为城市新市民的重要表征，也只有在此层面上，才能说失地农民真正完成了市民化的进程。

参考文献：

[1]刘海云.边缘化与分异：失地农民问题研究[M]中国农业出版社，2007年11月版

[2]王道勇.国家与农民关系的现代性变迁——以失地农民为例，中国人民大学出版社，2008年1月版

[3]李平，徐孝白.征地制度改革：实地调查与政策建议[J]中国农村调查，2004年第6期

[4]楼培敏.中国城市化：农民、土地与城市发展[M]中国经济出版社，2004年4月版

[5]常进耀.土地能否换回失地农民的保障[J]中国农村经济，2004第5期

[6〕万朝林.失地农民权益流失与保障[J]理论与改革，2004第1期

[7]陈利根，陈会广.土地征用制度改革与创新：一个经济学分析框架[J]农业经济导刊，2004年第5期

[8]陈泉生.论土地征用之补偿[J]法律科学，1994第5期

[9]高勇，城市化进程中失地农民问题探[[J]农业经济导刊，2004第5期

[10]陆晨等，关注城市化进程中的弱势群体[J]农业经济导刊，2004第5期

[11]陈江龙，陈会广等.国外土地征用的理论与其实践中的应用[[J]国土经济，2002第2期