我国终身教育法治化问题与应对

摘要：我国高度重视终身教育事业，并提出建设学习型社会，目前尚在目标实现的关键时期，亟需学习、借鉴域外终身教育法治发达国家先进理念和成熟经验为我所用，以推进法治中国建设、建成学习型社会。日本作为具有世界先进水平的终身教育大国，与我国地缘相近、经济社会联系紧密、属于同源文化圈，在终身教育法治化领域具有值得我们学习、借鉴的理念与做法。从历史维度出发，通过纵向考察和梳理日本终身教育发展的历史进程，大致历经萌芽、初创、完善等三个不同时期，在理念和制度层面积累了不少独具特色的经验值得借鉴。对此，我国应当结合自身实际，从终身教育法治理念形塑、综合与专门相结合终身教育法制体系构建和法治举措支持三个层面予以细化，综合、立体、全面地推进我国终身教育事业法治化，尽快建成学习型社会。

关键词：终身教育;教育理念;教育法制;学习型社会

中图分类号：G434

文献标识码：A

一、我国终身教育法治化历程考察与问题审视

终身教育是我国教育事业的必要和重要组成部分，实际上内涵着终身学习、全民教育、全民学习等内容，是教育发展史上教育理念和教育实践的重大创见、重大突破，具有里程碑式的历史意义和现实意义。我国同样高度关注和重视终身教育工作，并在国内外形势发展变化中紧紧抓住终身教育事业这一关键点，推动其服务于经济社会文化建设向前发展。新中国成立70年以来，特别是在改革开放后的40余年，我国在终身教育领域逐步发展和不断提高，党和政府也在不断深化对终身教育重要性的认识并作出长远部署。总体而言，我国终身教育大致经历了法治理论与实践的探索期、异动期、创建期、深化期的曲折发展历程，凸显了从无到有、从封闭到开放、从引进模仿到独立自主发展的本土化特征[1]。

纵览我国终身教育发展实践，仍然存在一些问题不容忽视：第一，开展终身教育时间较短，理论积淀不够深厚，长远目标和分阶段具体目标尚需精细化。第二，从成人教育、精英教育理念转向大众教育、普遍教育、终身教育、终身学习的理念转型尚未完全成熟实现，被动接受宣传引导而受教育的消极性与终身教育要求的“我要学习”的主动性之间还存在差距。第三，终身教育的主导与开展主要基于临时性、非连续性、非长远性政策文件精神，终身教育立法缺乏统一陛、权威性、系统性、专门性，尚未实现法制体系化、系统化，更与终身教育法治化存在需要努力的空间。第四，尚未建立专门性、独立性较强、集中统一的领导机构、设施、人员配备，物质基础投入尚需加强。第五，基于经济社会发展不平衡，终身教育在各级各地落实与实践存在不统一不协调现象。第六，终身教育主要由政府主导，政府作为终身教育的推进主体担负主要责任[2]，但非政府组织、公益组织、学校、社区、家庭、个人等民间力量重视不够，相关教育学习资源统合性、学分转换体系互通互认等学习评价体制机制尚需进一步完善。

考察学界相关研究，可以发现对于终身教育事业的关注和重视还是比较多的，但也存在一些不足：一是相关研究大多集中在终身教育开展的政策文件解读宣讲层面，且集中于教育角度和教育层面，未能从法制角度和法治层面切入研究。对于终身教育法制体系建设关注和研究并不多见，这与依法治国、建设社会主义法治国家的现实要求不符，且未能契合法治中国建设对于教育法制体系化、规范化、科学化的要求，难以实现教育现代化、法治化目标。二是相关研究较多涉及终身教育开展的技术操作与物质保障领域，对于终身教育理念挖掘不够，对于终身教育法制化触及较少，更多停留在技术层面，未能上升到更具普遍性和重要性的制度层面和理念层面。三是相关研究过多关注国内具体问题，对于国外、域外发展进程考察不够，较为粗糙;对其经验借鉴分析不足，且未能与时俱进。且对国外、域外终身教育发展研究过于关注英语系统视域下的美国和英国、澳大利亚等欧美地域，对于地域更加邻近、文化更趋同源、联系更为紧密、同属东亚文化圈的日本之终身教育发展历程与经验借鉴关注不够，尚需值得进一步加以拓展和加强，从而有所收获和镜鉴，并为我所用，进一步推进我国终身教育事业发展，实现学习型社会建设目标。全面依法治国，建设社会主义法治国家要求在全面深入开展终身教育工作中必须坚持法治化方向，将终身教育纳入法治轨道运行。

二、日本终身教育法治化发展进程与特点

日本政府和国民高度重视教育事业，全国文盲率不足1%，是为数不多的世界上文盲数量极少的几个国家之一。除了建构和完善正规的国民教育教学体系以外，日本政府大力发展和完善包括社会教育在内且不限于社会教育的终身教育、终身学习体系，使得二者互相配合、共同融合，从而推动日本教育事业的整体发展，促进国民教育水平和国民素质的全面提升。日本政府提出、宣扬、倡导并坚持贯彻“人是日本的财富，教育是国政的根本”这一口号和主张，为日本终身教育、终身学习的崛起与发展奠定了良好的思想氛围基础和社会环境支撑。相应地，建立和完善终身教育、终身学习体系成为日本的基本国策和基本的教育政策。结构完整、运作顺畅的教育体系和运行体制机制，特别是发达、完善的终身教育法治化体系使得日本全民教育、全面学习的局面得以迅速形成和快速發展。放眼亚洲，从历史角度考察，日本也是最先提出和积极倡导、践行“构建学习化社会”，以实现“无论何时、无论何地、无论何人都可以自由进行学习”的教育愿景的国家，是值得参考、借鉴的良好样本。日本的终身教育开始较早，理论积淀和文化氛围浓厚，发展梯次性、渐进性明显，经历了一个较长的发展阶段和逐渐更新终身教育理念、向国际社会教育发达国家学习、终身教育法制体系与时俱进的历史进程。在这一历史进程中，日本非常重视从终身教育理念更新、终身教育制度建设，在终身教育法制领域取得了一系列的较为成熟并具有自主特色的做法与经验，非常值得我国加以关注和学习借鉴。

日本在走向近代化的历史进程中经历了痛苦的被迫开放国门、向西方学习的时期。特别是明治维新以来日本全国上下非常重视教育、科技和人才，教育对于国家发展、民族复兴的长远积极作用受到了日本政府和国民前所未有的关注、重视和强调，这直接促成了日本政府对于教育领域实行大刀阔斧改革的前奏和社会基调。围绕着教育领域改革与创新发展，自明治维新始，日本政府先后开展和推进了大量的教育改革路线、方针、政策和贯彻落实行动计划，从整体上看大致可以分为三个阶段。其中，第一个阶段是明治维新以后持续到第二次世界大战（以下简称“二战”）结束。第二个阶段是二战结束后至20世纪60年代前后。第三个阶段是20世纪60年代后至今[3]。

（一）第一阶段：被动向西方学习，教育理念革新引入为首

自明治维新开始的第一阶段教育改革，主要通过引进和建立现代西方社会主导的近代学校教育制度和正规化的国民教育体系特别是近代教学科目与内容改良得以实现，目的在于富国强兵，提升日本综合国力，力图赶超西方发达资本主义列强，从而加入资本主义世界对其他弱小国家的侵略与殖民浪潮以获取自身利益最大化。随着二战日本战败，日本国民上下陷入战败主义民族情绪中，在“战后虚脱”和“价值真空”的精神状态和社会氛围下，日本作为盟国特别是美国的被占领国，不得不全面向西方特别是美国开始新一轮的学习和改造，转而接受以美国为代表的现代教育制度及其教育法制体系，进而基本上全面继承和全盘移植了美国近现代以民主法治、独立自由为核心理念的教育氛围、理念和制度框架，这促成了第二次的日本学校教育领域深刻改革，并且走上了现代化的教育改革发展道路。这一时期的教育改革历史跨度较大，展现两个特点：一是被动打开国门，向西方学习，教育改革因而是被迫的、被动的、消极的应对之举，但这为后续日本教育进一步改革提供了基础和前提。二是在被动改革中，首先重视的是教育理念的引入、接受和革新，而非急于进行具体制度体系层面的局部修补，展现出更高层面的长远考虑。

（二）第二阶段：从理念向制度体系转变， “内发式”推进终身教育

在第二阶段向国外学习的过程中，日本政府首先转变态度和立场：从被动消极接收域外教育理念向积极主动借鉴国外先进法制转变。其次，日本政府从理念的接受到内化，逐渐落实到制度层面，即着力从法制层面推进终身教育向纵深发展，并着手从教育基本法向具体教育法律规定，全面夯实终身教育法制基础和法制保障。

日本政府着力发展社会教育，在教育法制建设方面取得了新的突破和进步。1947年，作为日本二战后教育领域的根本法、基础法的《教育基本法》得以通过、颁布。在这部教育基本法中，终身学习的理念第一次被立法明确提及始见雏形，即该法第11条规定的“要建立一个这样的终身学习社会一一任何人都可以利用一切机会在任何场所学习，并且其所学成果能给自身带来价值，贯穿其整个人生的学习社会。”同时，该法第12条进一步明确了政府在实现这样的终身学习化社会建设中所扮演的角色和应当承担的公共责任，即“国家应着力促进图书馆、博物馆、公民馆、学校等公共教育设施的建造和使用，为国民学习提供相应的场地和机会。”这部具有教育领域根本大法性质的教育基本法之出台，改变了日本开展终身教育、终身学习无法可依、无规可循的状态，同时从教育根本法层面出发，采用中央层面的统一立法，由上而下，为日本迅速发展终身教育事业、开展终身学习建设，培养具有过硬素质、文化和知识的国民进而转化为强大的人力资源优势提供了强有力的法律保障和支撑。

随后，日本又于1949年制定了更为集中、主题指向更为明确的《社会教育法》，在立法层面由教育根本法、综合法向教育专门法、具体法方向细化落实。该法是明确以终身教育、终身学习为主旋律和基调的主要法律规定，不仅在第4条、第5条重申了先前颁布的《教育基本法》的理念与原则性规定，而且进一步扩大了提供国民学习机会的场所范围至图书馆、博物馆、公民馆、科学馆、艺术馆等公共教育设施和其他各类社会教育机构。同时，日本还制定了《文部省设置法》等其他相关法律规定，进一步明确了以各级政府为主体的终身教育、终身学习建设责任，使得日本开展社会教育具备明确的政府主管机构及其具体行动落实保障。

审视第二阶段的教育改革，对于终身教育的影响可谓深远而重要：一是从众多教育领域中单独强调终身教育领域，进行建章立制，体现出对终身教育的特别关注和高度重视，能够使其成为一项独立的、具有重要价值的教育领域。二是向国外学习的路径和方法“脱虚向实”，由理念层面转向制度层面，更加关注国外教育发达国家和地区的教育法制体系和具体规定，并吸收借鉴为我所用。三是在终身教育法制化方面循序渐进，先从教育根本法、基本法这一教育领域“小宪法”层面出发进行综合性立法，进而推进、细化到终身教育部门开展针对性、专门性、具体性立法，以衔接和落实教育基本法、上位法规定，初步建立相关教育法制体系。从基础立法、综合立法向专门立法的转变，使得综合性教育法律规定辅之以专门性的《社会教育法》等共同织就终身教育法制体系网的雏形和前身。

（三）第三阶段：健全终身教育法制体系，终身教育走向法治化

及至20世纪60年代中后期，特别是80年代以来，日本受到了来自国际社会的包括教育领域改革创新在内的经济社会全球化浪潮发展趋势的冲击和影响，终身教育此时在国际社会交流中应运而生并迅速传播和扩大，这促使日本下定决心结合自身情况和实际国情提出更具有适应性和国际引领性的教育改革方针和发展方向，并提出终身教育的教育改革方向与路线，同时在发展过程中逐渐完善，最终提出全面向终身学习体系过渡。具体可细分为三个时期：第一个时期为20世纪60年代至70年代，第二个时期为20世纪70年代后期至90年代，第三个时期为2000年以来。

在第一个时期，从国际上来看，特别是1965年法国学者保罗·朗格让在联合国教科文组织召开的第三次世界成人教育大会上以“终身教育”为主题所做的大会发言，终身教育的概念初现端倪，相关理论研究的浪潮波及到日本。，这次大会使得终身教育话题第一次被正式提出，迅速引起各国参会代表乃至全球教育理论界和实务界的关注与热议。日本政府派出以波多野完治教授为首的会议代表团参加了这次大会，使得终身教育理念传播到日本国内。1967年，波多野完治教授发表《社会教育的新方向》一文，倡导和宣扬“贯穿于人的一生的学习”这一颇具现代气息和创新理念的教育理念，这进一步引发了日本教育学界对终身教育主题的关注、讨论和深入研究，掀起了日本国内一波研究热潮，进而波及到了政府层面和立法层面[4]。

结合先前两次日本学校教育改革引发的教育制度僵化、教育内容呆板、教育方式与理念滞后、教育荒废等遗留问题和陈旧积弊，日本政府逐渐关注和重视对学校教育改革向终身教育转变的问题，其先后于1967、1968年专门成立中央教育审议会和社会教育审议会着重就终身教育议题展开深入研究和审议，并于197 1年分别发表两份专业性较强的咨询报告，即《关于全面扩充和改善学校教育的基本政策》和《关于为适应急速变化的社会構造的社会教育发展方向》。其中明确指出要以终身教育理念统领以往的学校教育和社会教育进行全面改革。这一时期的日本政府主要是对国外已经宣扬倡导的终身教育理念进行学习、引进，在很大程度上是对国外教育理论与教育理念的学习、移植、接受，尚未能够结合日本国情实现消化吸收后的本土化。

在第二个时期，日本在学习和引进国外教育理念和研究成果的同时，着重探索和形成适合本国国情的终身教育理念与制度体系建构。在这一时期特别是80年代后期，日本在终身教育政策方面开始了从国际化向本土化方向转变的终身教育、终身学习探索体制机制，并开始大力倡导以大学教育为主的成人教育，特别是采取“高等教育大众化、普遍化”“大学开放”等措施，为日本大力推进终身教育、提高人口素质奠定了坚实的基础。1984年，日本成立临时教育审议会，通过在全国各地举行公听会、教育改革提案听取会等各种方式、渠道、途径，系统、全面、深入地了解、搜集包括教育界、产业界、社会公众等在内的各方面对新一轮教育改革的意见和建议，同时经过系统整理和认真分析后，于随后三年给出四份高质量的咨询报告。这四份信息充分、数据全面、分析深刻、见解独到、规范科学的咨询报告为日本政府开展新一轮的教育改革特别是在终身教育领域改革提供了非常专业、有价值的参考。1988年，日本政府废除“社会教育局”，正式建置“终身学习局”这一专业政府机构负责全国终身教育建设工作。从终身教育、终身学习的政府重视程度和主管机构设置来看，日本是目前世界上为数不多的专门为深入推进和执行终身教育、终身学习工作设置特定主管机构的国家之一。与此同时，对于终身教育工作的具体开展也更加专门化、细致化，并确保人、财、物的调配和充足保障，从而使得工作的持续性、专业化、规范化、机制化有了强有力的政府力量支持和保证。1990年6月29日，日本正式颁布终身学习方面的专门性法律《终身学习振兴法》。该法是全世界第二部、亚洲地区第一部专门针对终身教育制定的法律，意义重大。根据该法规定，日本全国最高教育主管部门文部省于同年8月设立“终身教育审议会”，专门负责提供专业性的咨询建议报告并根据社会形势发展变化情况调整、促进终身教育工作的深入开展和推进。从人员组成结构上来看，相关成员来源广泛、辐射面宽、专业知识结构完整，使得意见、建议的吸纳具有广泛性、普遍性和包容性。此外，该法对于地方有关终身教育、终身学习工作指导、推进的主管机构没有强制性做“一刀切”规定，而是鼓励地方各级政府及相关教育主管部门设立“地方终身学习审议会”，使得地方具有更大的自主性和灵活性，从而因地制宜开展终身教育、终身学习建设工作。这不仅明确了中央和地方在终身教育、终身学习方面的事权划分，而且赋予了各自相应的义务和责任，使得中央和地方更加充分地发挥积极性、主动性和适应性，较好地平衡了中央和地方的权、责、利统一安排与灵活应对，是值得肯定和借鉴的做法。

进入第三个时期，由于日本经济社会的发展和转型，同时受制于“高龄少子化”即人口老龄化、少子化的人口结构等因素制约，日本劳动力资源在数量和质量方面需要新的提升，因而，终身教育随之扩大内涵，并向更高层次的终身学习方向、阶段发展。在这一时期，日本政府从联合国教科文组织倡导的可持续发展教育切人，逐步在较为成熟、体系化的本国教育理念范畴基础上进行贯彻、落实和进一步改革完善，同时积极向国外输出和传递终身教育方面的先进理念、制度和经验，成为后来居上的终身教育大国、强国，彻底实现了由内而外的“华丽转身”[5]。日本政府着力彻底铲除学历社会的弊端并将其作为重要改革目标设定，同时提出要全面向终身学习体系过渡并建立和培植以此为主轴、包括学校教育、社会教育和家庭教育在内的综合教育体系，同时进一步整备各项措施予以落实。2001年，日本政府在政府机构改革中合并文部省与科学技术厅，组建新的文部科学省，使得终身教育、终身学习建设的辐射面进一步扩大，并且密切了教育界和经济产业界、科学技术界等的联系，从而使得推进终身学习建设拥有了更为充分的政府支持和更为便利的条件。2002年，日本出台《终身学习完善法》。从根本上看，该法继续坚持《终身学习振兴法》对终身教育、终身学习确立的基调、原则和方向，并从局部和细节上进行了更加精细的修订和完善，从而进一步提升终身学习质量、效果和水平。

梳理这一阶段日本终身教育发展进程，可以发现其具有以下特点和经验值得借鉴：一是从一味被动输入、向国外学习、引进，转为消化吸收内化后的本土化向国际输出先进、创新的终身教育理念与做法，从而引领世界终身教育发展方向。二是注重结合自身实际，形成自身特色，但仍不忘学习和借鉴国外先进理念与做法，保持与时俱进。三是重视终身教育理念与制度二者的相互补充和融合。首在终身教育理念的引进和学习，重在终身教育制度化、体系化、法制化，并逐渐从法制体系完善全面走向法治化，同时高度关注具体落实和切实执行，推进终身教育普遍化、全民学习的学习型社会建设释放连锁效应和教育红利。四是在终身教育法制体系方面，着力发挥法制手段，依法开展和不断推进终身教育建设，与此同时紧密跟踪国际国内经济社会发展变化，及时予以调整、修改和完善，使之确保能够成为终身教育发展的法治保障。五是在构建和完善终身教育法制框架过程中，重视和强调政府的职责权属和角色定位，始终坚持摆正政府的第一责任主体定位，不断推进政府职责法定化、规范化、明确化。同时划清中央和地方、政府与各部门特别是教育部门、学校、家庭、社会、公民个人之间的法律关系和权利义务边界，从而确保终身教育开展始终在法治的轨道上运行。六是在终身教育法制体系内部，注意全面性、系统性与协调性、层次性，把握教育基本法、专门性法律与具体操作规定的有效衔接和实效性，由教育基本法层面的综合性立法向专门性、针对性部门立法、地方立法拓展、延伸，使之形成上下联动、运作高效、执行有力的法制系统，进而辅之以理念形塑与创新，从纯粹的终身教育法制化走向更高层次的终身教育法治化。

综上，日本终身教育发展历程伴随三个阶段的教育领域改革重心不同而不断推进和加强，大致经历了从围绕学校教育为核心、构建和完善西方国家盛行的国民正规教育体系，转变为改变唯学历至上、唯正规国民教育为重、以社会教育辅之的教育体系，再到重视包括学校教育、社会教育与家庭教育在内的终身教育之扩大、融合、统一，最终向终身学习体系过渡的不同历史阶段。前两个阶段的教育领域改革更加重视和强调学校教育领域改革，重在被动接受向国外学习和引进、模仿，第三个阶段则真正意义上开启了日本终身教育与终身学习领域的深刻变革，并实现了跨越、突破、创新、主动创造和向国外输出、传递的质的转变。总体而言，日本终身教育、终身学习改革经历了从受到外力“逼迫”被动开展到积极主动自觉开展，从依附学校教育和正规国民教育体系、服务殖民扩张之功利目的设定到主动提升提高国民素质继而提高人力资源、智力资源高质量供给以提升内在实力和综合竞争力、实现服务于人的、贯穿于人的一生的、统摄学校教育、家庭教育和社会教育于一体的终身教育、终身学习体系转变。从终身教育萌芽、啟蒙到政府由上而下全力、社会各界全面参与推进，再到科学化、规范化、法制化、成熟完善的终身学习体系、终身学习社会建设之阶段性、渐进式、层次化、连续性推进延伸过程中，日本终身教育从法制化走向更高层次、更高水平的法治化，实现了日本迈人教育强国的目标并持续引领国际社会教育领域前沿。

三、日本终身教育法治历程对我国的启示与借鉴

日本在地理上作为我国一衣带水的邻邦，在文化与社会关系上与我国存在相近之处，其在终身教育、终身学习领域取得的显著成就和积累的有益经验值得我们关注、挖掘和借鉴[6]，在坚持一切从实际出发、一切从国情出发、以我为主的“中体西用”基本原则上，采取“洋为中用”“引进消化吸收再创新”的比较、鉴别、学习、创新方法，坚定不移推动终身教育、终身学习在中国落地生根、发展壮大，积极学习和充分借鉴日本在终身教育领域所积累的有益经验和实践做法为我们服务，这本身也是终身学习的一种表现方式，从而推动我国终身教育、终身学习向更高水平持续、深入发展。以促进我国终身教育事业的发展，促成我国早日步入学习型社会、实现伟大复兴中国梦。结合前述日本终身教育、终身学习发展历史考察和经验总结，对比之下，我国仍然处于政策文件、政府官方主导终身教育、终身学习的初级阶段，与终身教育向终身学习转向、实现终身教育法治化的方向还有距离。积极开展终身教育法治化工作，大力推进学习型社会建设，还需要从理念、制度、技术三个层面出发，在法治理念、法治原则、法制体系建设、法治实践和法治举措等方面不断加强和完善，全面推进我国终身教育、终身学习法治化建设。

（一）首在法治理念形塑：终身教育、全民教育、终身学习、全民学习

发展和推进终身教育向纵深方向、向更高水平发展，首先重在教育理念的转型和形塑。从整体观念层面出发，牢固树立和坚持终身教育、全民教育、终身学习、全民学习的正确理念，用科学、现代、全面的理念指导终身教育政策的方向、终身教育法律法规的制定、终身教育实践的开展与执行，明确、建立和完善科学化、规范化、中国化的、具有中国特色的终身教育理念。深刻转变传统的“教条式”终身教育理念，向终身学习理念过渡和全面提升、转型，借鉴和学习教育发达国家的最新教育、学习理念，为我所需、为我所学、为我所用，秉持“中体西用”“西学东鉴”，实现“引进、消化、吸收、再创新”。当前，我国教育领域仍然存在传统的灌输型教育理念，仍然停留在被动“要我学”的外力强制输入阶段和形态，没有真正实现和达到“我要学”的内在接受、积极主动阶段和形态。

需要看到和明确指出的是，终身教育与终身学习既有联系又有区别。前者仅仅着眼于建立各种场所设施等“硬环境”，以实施被动式的、接受型的“受教育”，弱化甚至忽视了受教育群体的主体地位，从而演变为教育一方的外力强制输出和受教育一方的纯粹接受与被动输入。后者则重新发现和展示了作为学习主体地位的学习者，使得从教育接受一方变为主动的探索未知、学习提升的一方，进而实现跨越和突破时空环境、条件等客观外在因素的限制，达到不分场合、时间、年龄、智力等开展的学习状态。从发展方向和前途方面来看，终身教育被终身学习取代和拓展、延伸是大势所趋，从终身教育向终身学习理念的转变和深化，不仅是文字、称谓的表面改变，更是内涵与外延的全面更新、深度延展，呈现的是终身教育作为繁荣国家的教育战略向服务民众终身学习需求的重心转移[7]。开展和实现终身教育、终身学习事业建设，可以分为两个阶段、分两步走，首先必须着力推动和实现终身教育的普及化、大众化。终身教育具有终身性、全民性、广泛性、灵活性等特征，必须在时空、内涵上建立一体化的综合立体全景式教育体系、教育模式，即在时空上贯穿婴幼儿、青少年、中老年即人的一生，在内涵上统合互相分离、相互脱节、“各自为政、画地为牢”的家庭教育、学校教育、社会教育等各个教育领域，特别是要重视学前教育和特殊群体教育，如残障人士教育、妇女教育、老年人教育。在此基础上，向第二阶段的终身学习形态转变和发展，著力树立、坚持、大力倡导和积极弘扬“人人可学、时时有学、处处能学”的理念，坚持和践行活学活用“活到老，学到老”，满足终身教育、终身学习的需求多样化、层次多样性，由强制性、被动性受教育向自愿性、积极主动性学习转变，从而实现理念的转型和“更新换代”，即达到基本人权高度的“保障作为人权的学习权”，实现个体发展与社会发展的统一。

仁二）重在教育法制体系建设与体制机制配套完善

发展终身教育，核心点和关键点在于终身教育法制化，必须推动终身教育从政策化向立法化方向加速发展[8]。要进一步建立健全终身教育法制体系建设，保障和落实终身教育始终在法治的轨道上发展，做到依法推行、依法保障、依法建设。在制度层面，必须强化顶层设计，着力推进、落实和完善终身教育、终身学习法制化，并逐步向法治化阶段和形态过渡与转型。在具体内容上，要着力推进和实现终身教育、终身学习关系法治化，终身教育、终身学习行为法治化，终身教育、终身学习体制机制法治化。依法治教是既是贯彻落实依法治国理念的必然要求，也是恪守与践行终身教育、终身学习理念，实施终身教育、终身学习政策的规范依据与强有力保障。从我国的教育制度层面考察，终身教育较早地为我们所接受和认可，1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》第十一条就已经明确了终身教育的法律地位，其中规定“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。”但是，终身教育体系一直游离于国民正规教育体系之外，与其并立存在。例如，在2016年最新修订的《教育法》中仍然沿用两个体系之称，指出“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”。这就使得国民正规教育体系与终身教育体系的关系呈现对立而非融合，使得前者无法切实有效地融人到终身教育中来，造成二者的脱离和脱节，这不仅不符合最新的终身教育理念内涵，也必将在终身教育的深入推进中产生隐性阻碍效应，更将对终身教育向终身学习的转型发展带来消极影响。结合我国当前教育领域法律制度体系规定，笔者认为存在着一些问题需要加以改进和完善。

1.从《宪法》出发奠定根本法依据

目前在根本大法《宪法》的规定中，尚无明确的终身教育、终身学习提法，更遑论其相应的法制构建。《宪法》及历次修改文本中都没有涉及到终身教育、终身学习的内容，这在最新发展的终身教育、终身学习全球趋势面前显得较为迟滞和落后。有鉴于此，必须明确终身教育、终身学习的宪法定位和应有内容。

2.完善综合性立法与专门性立法结合的立体法律保障体系

在具备根本法依据的前提下，秉持依法治国大方向下的依法治教、依法施教、以法促教的基本法治理念，必须着力构建和完善围绕终身教育、终身学习的教育法制体系。应当强调和着重突出中央层面最高立法机关以专有“法律”形式对我国的终身教育、终身学习开展立法，形成统领性、指导性立法源头，同时做好与地方层面的立法分权和权责分担，进一步扩大和细化地方在终身教育、终身学习方面的立法权限与立法内容，织密地方分散性、具体性立法规定的网络系统和法律体系，从而形成一部体系完整、权责明确、中央与地方协调平衡的终身教育领域立法模式与立法体系，为终身教育、终身学习事业建设提供充分的立法支持和法律汲养。这里需要注意和必须明确的问题包括：

一是《终身教育（学习）法》与上位法如《宪法》《教育法》等法律规定的关系，这有赖于国民正规教育体系与终身教育体系分立式理解的矫正与融合方向转变。

二是应当明确规定各级政府包括中央政府与地方政府在保障、促进和实现终身教育、终身学习方面的法定公共责任、职权和义务，强化政府的公共角色、责任担当，实现初期阶段的政府“自上而下”引导与强力主导推进终身教育、终身学习事业，并在发展至成熟阶段时放权于地方、基层与社会公众实现“居民主导型”的工作开展模式转型。构建终身教育体系，特别是在基础设施和基本制度建设方面政府发挥着不可替代的重要作用;但也要处理好政府与社会、中央与地方、教育部门与其他部门、公共保障与个人自主等相互之间的关系。

三是要着力完善教育法制体系结构，在立法机关层面要加快制定、审议和出台《学前教育法》《继续教育法》等一批重要的、辅助终身教育、终身学习事业建设的法律法规，地方权力机关要加强区域性、有针对性的地方教育法规立法，强调因地因时制宜，一切从实际出发。在行政机关方面，国务院应根据上位法出台相应的行政法规，教育部等相关部门出台相关的部委规章，地方行政机关要强化对中央层面的法律法规和地方权力机关的人大立法的遵照落实与切实执行工作，细化规定，强调可操作性和实用性，并不断改进完善，由此形成保障和落实终身教育、终身学习工作开展的法律规范依据。目前我国各地已经针对终身教育、终身学习在进行探索和开展先行先试的立法工作，在这方面，典型代表如福建省、上海市和太原市等地方立法机关做了有益的探索，先后制定、出台《福建省终身教育促进条例》（2005年）、《上海市终身教育条例》（2011年）、《太原市终身教育促进条例》（2012年）。然而，笔者深入考察之发现这些针对终身教育的地方立法在政府承担的公共责任、终身教育财政支持和具体工作机制等方面仍然比较原则、抽象，没有强制性、可操作性，问题较多，更没有涉及到更高层级、更高阶段的终身学习建设内容，亟待予以明确落实和改进完善。

四是在中央层面，围绕着终身教育、终身学习建设工作，借鉴日本等国的有益经验，在参酌地方层面上的先行先试成果与经验总结的基础上，必须着力改变我国“临时而设”“临事而议”的议事协调机构设置原则、方式与工作体制机制，应当考虑单独设立享有法定、充分、合理、妥当权限的、直接负责的专门机构及其对应工作人员，全面负责、执行和落实终身教育、终身学习工作。

（三）落实技术层面法治举措

开展终身教育，必须落到实处，能够实现“从群众中来，到群众中去”的目的，这也是开展终身教育的出发点和落脚点所在。在技术操作层面，应当着力结合我国现实国情，从多种具体、切实的配套措施构建和完善方面予以保障和推进終身教育、终身学习建设。

1.积极创造学习环境、氛围和机会

要关注和重视特殊群体的受教育机会、学习机会，并采取切实措施予以保障，满足幼儿、妇女、老年人及残障人士等人群多样化的学习需求，特别是我国城市建设发展中出现的、数量可观的农民工这一受教育和学习弱势群体。要采取更为流动性、灵活性、便民性学习举措满足终身教育、终身学习的需求多样化、层次多样性，可以考虑开放正规国民教育体系，大力加强和完善就职工作等继续教育、电大夜校等成人教育为主要内容的传统教育模式，积极推动从学历学习、职业技能学习等向涉及人的文化、体育、娱乐、艺术等多领域的综合性、多样性学习内容、领域、方式转变。从现实角度出发，可以采取活用志愿者活动这一途径予以落实。志愿者活动，从社会功能的角度看具有先驱性、弥补性和沟通性的特征，有助于实现学习价值与自我实现的统一[9]。可以考虑由志愿者、民间团体、非政府组织、非营利性组织等担当社会服务的第三部门，组成相应的终身教育、终身学习宣传、推广自治团体，定期与不定期结合、集中与分散结合，开展送书、送讲座、送知识等各种形式普遍性、通识性与特殊性、有针对性服务对象相结合的活动，深入到一线基层、城市小区街道、农村田间地头等场地，推动终身教育、终身学习落地生根，并根据不同群体、不同需要予以对应性满足。

2.加大物质保障力度

必须明确终身教育、终身学习建设开展和推进的物质支持特别是财政支持来源与保障，推动终身教育、终身学习供给侧结构调整和改革。每年必须在中央和地方各级政府公共预算中单独列支，并确保逐年增加绝对数额和相对比例。每年必须确定必要数量和规模的图书馆、博物馆、体育馆等的建设和完善，同时针对“空心校园”等废弃场所、设施进行改造和再利用，确保终身教育、终身学习场所设施的充分供应和使用，并作为一项明确的政府工作考核指标予以检查落实和针对完成不力情况开展相应责任设置与处分。

3.建立健全灵活、多元化学习评价机制和成果认可机制

必须构建和完善灵活、多样的学习评价鉴定体制机制等学习成果肯认、接纳体系建设，促进学以致用、学有所用，可以考虑借鉴美日等终身教育发达国家通行的“学分制银行”[10]，开展跨区域、全国性乃至国际性的学分互认、协议转换机制与合格升级评价机制，活用学习合格证书、资格证书、等级证书等措施，以使得终身教育、终身学习主体获得归属感、成果感和发挥积极效果。

4者力探索建立全民终身教育信息记录保存系统

伴随新兴科技的大力发展，要结合实际，充分运用大数据、云计算和人工智能等先进科学技术手段为终身教育开展提供坚持的技术支持，并着力探索和不断提升全民终身教育学习记录信息系统。大力推动建立和完善综合的、从生到死的终身教育信息系统，记录每位学习者的学习数据，在学习方式上进行创新，活用远程教育、网络课程、在线学习等学习者喜闻乐见的学习形式，拓宽和活跃终身教育、终身学习途径、方式和渠道。

5.注重运用新媒体等方式推进终身教育

要跟随社会形势发展变化，与时俱进推进终身教育工作。进一步强化新闻媒体宣传特别是新媒体、自媒体传播、引导，使得终身教育、终身学习不再仅仅停留于口号，而是成为深入人心的学习理念、学习方式、生活狀态。通过设立终身教育、终身学习日倜、月、年）等方式，各级各地各方主体开办终身教育、终身学习文化节等丰富多彩的活动形式不断强化和推进终身教育、终身学习理念的传播、渗透与践行。

6 注重探索和完善终身教育学习奖励制度体系建设

开展全民学习、终身教育不仅需要积极引导，更需要让老百姓尝到知识的甜头，真正做到知识共享、自由自主，因而相应的学习奖励制度也不应偏废。可以考虑采取税收减免优惠等鼓励性措施，吸引国内外各方主体、资本等投入到终身教育、终身学习建设领域，扩大终身教育、终身学习建设资金来源渠道与方式，促进终身教育、终身学习事业在更多行业领域获得支持和帮助。

参考文献：

[1]吴遵民.中国终身教育法治70年[J].教育发展研究，2019，（17）：39-45.

[2]吴遵民.改革开放40年中国终身教育的历史回顾与展望[J].复旦教育论坛，2018，（6）：12-19.

[3][日]小林文人，伊藤长和，李正连.日本の社会教育·生涯学习[M].冈山：日本冈山大学教育出版会，2013.

[4][日]田中美子.地域活性化のそぬの生涯学习政策の在り方一自己组织性の祝觉加ら[EB/OL].http：//www.doc88.com/p-9139796642748.html.2019 -10-01.

[5]牧野马.ク、口一ハリセ一シヨンと日本④于夕|于l）艾厶、缓专かな中间项としての地域コミユ二于イの立ち上は》[A].日本社会教育学会50周年记念国际シソホシウ厶社会教育と持统可能な凳展：夕口一ハ儿化ず为アシア地域C二挡e于为裸题匕可能性》（補足资料集）[C].东京：日本社会教育学会出版会，2003.16.

[6]韩民.中日韩终身教育体系建设比较研究[J].终身教育研究，2017，（4）：3-9.

[7]吴遵民.服务全面终身学习教育体系构建的路径与机制[J].中国电化教育，2020，（5）：前插页.

[8]吴遵民.从成人教育迈向终身学习[N].解放日报，2018-12-4（13）.

[9][日]佐藤一子.生涯学习と社会参加[M].东京：东京大学出版会，19198.

[10]刘剑青，方兴等.从终身教育（学习）理念到学分银行建设[J].中国电化教育，2015，（4）：132-135.

作者简介：

闻志强：讲师，法学博士，研究方向为教育法学（wenzhiqiang128@sina.com）.

收稿日期：2020年2月3日

责任编辑：赵云建