从无限到有限：社区平台型治理的可能路径

闵学勤

内容提要 社区作为政府施政最后的落地执行者，近40年来的快速发展使其成为基层治理的压舱石，但节节攀高的各类负荷正将社区推向无限担责的窘境。近年来崛起的，由线上线下科技支撑的携参与、分享、协作、自助和创新等五大基因的平台型治理模式，能否成为社区有限收敛的路径选择，各地仍在探索。社区治理若能汲取大量成熟的经济平台运营经验，并习得其用户思维、内容为王、资本链接和自助协作等精髓，将迎来前所未有的基层治理创新格局，也有机会让社区承载从无限走向有限。

几乎与改革开放同步而起的中国社区发展，伴随着高速推进的城市化进程，自20世纪80年代起走过了“社区建设”、“社区服务”和“社区治理”的阶段性历程。从单位制消解的承载、新型居住模式的聚合、基层行政管理的末梢，到城市治理的托底、所有条口的归依和新老市民从身体到精神的寄托，社区正在逐步走向承担无限责任、承受不可承受之重的“新常态”。特别是2020年新冠肺炎疫情防控期间，社区成为疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散的最后一道防线，日常疲于奔命的社区工作人员在疫情期间不仅没有居家停工，反而成为除医护人员外全中国“最忙碌的人”。

2019年中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出2019年为“基层减负年”，这折射出为基层减负、为社区减压的呼声由来已久。是国家治理结构没有理顺，还是社区应对能力有限，抑或是社会转型过快，各方都未找到相对稳定且可持续的治理模式，才导致社区工作日益膨胀并无限扩张？如果这一轮社区全覆盖、社区全兜底、社区全服务的趋势在短期内没有得到扭转，社区可否借鉴平台思维，携各方之力构筑大平台以应对政府、市场和社会的各级任务“下沉”，并顺势推行基层平台型治理模式？无论如何，区别于欧美纯自治模式的中国城市社区，应在21世纪20年代强大互联网技术支撑的前提下，嵌入行政力量、市场力量和社会力量，探索可操作化的多元共治模式。

一、社区的无限扩张进程

20 世纪30 年代费孝通先生在其论文《二十年来中国社区研究》中为了区分社会（Society），将Community译为“社区”，自此“社区”一词进入中国。民政部于1986年首次在城市管理中引入“社区”概念，“社区”开始从后台走向前台，经历35年的发展历程逐渐走到基层治理的舞台中央。这期间，作为社区发展的主管部门，民政部在2000年前大约每隔3至5年（最多时相隔7年），就通过发文对社区工作进行顶层设计；而2000年后随着社区进入高速发展期，几乎每年（最多相隔1年）即对社区建设或社区服务发文进行周密部署和推进，且大多数时候是通过中共中央办公厅、国务院办公厅下发红头文件，强调社区在基层治理中的重要性，可见社区在中国社会整体发展中的重要意义。这也为社区工作的无限扩张埋下了伏笔。

有许多学者对社区在中国的行政化发展路径进行过梳理，但笔者认为，社区从有限的建设和服务走向今天的超大体量，甚至有过载趋势，其中一个重要节点是1998年福利分房政策的终止。在此之前，除了民政部在1987年召开全国城市社区服务工作座谈会提出社区服务系统，并在街道进行试点实践，1989年全国人大修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》强调社区居委会便民利民的服务职能外，最重要的顶层设计就是1993年14部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》。意见认为，社区服务业作为一个重要行业，应由政府倡导并建成社会保障体系和社会化服务体系[1]民政部、国家计委、国家体改委等：《关于加快发展社区服务业的意见》，www.law-lib.com/law/law_View.asp?id=56708，1993年。。也就是说，1998年前，当大多数城市居民仍隶属于单位、依附于单位，享受着单位大大小小的福利时，即使房地产市场化已开启，社区在掌管红白喜事、生老病死的单位面前，也仅仅是一种补充、一种保障，它更多地扮演着拾遗补阙的角色，在单位无法覆盖之处行使一定的服务职能。

直到1998年福利分房大门“关闭”，中国城市房地产市场迎来了高歌猛进的时代。此后，无论是城市的原住民，还是城市的新移民，几乎无一例外地被卷入购房大潮，城市也像是吹响了“冲锋号”一样不断突破边界，向更宽广的区域进军。随之而来的是新类型、新命名社区的不断涌现，社区来不及多思量便成为城市扩张的行政印记，与城市化大踏步发展相配套的社区建设也迅速被提上议事日程。2000 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确界定了社区和社区建设的内涵，指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”[2]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，www.cctv.com/news/china/20001212/366.html，2000年。显然，在城市化大潮下，此时的社区外延不仅限于地理范围，社区建设更不单单是硬件的堆砌，中国城市社区开始超越幕后角色和辅助功能，相应的社区建设也朝着全方位托底的方向演进。在基层和地方摸着石头过河，不易判断城市新常态的情形下，国家通过一系列的政策安排，全面助力地方和基层推进社区建设和社区服务。2001年民政部的《全国城市社区建设示范活动指导纲要》、2006年国务院的《关于加强和改进社区服务工作的意见》、2009年民政部的《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》、2010年国务院的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》、2011年国务院的《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》等等，让社区越来越高频地亮相于日常生活、基层治理和新闻媒体中。经历21世纪前十年的发展历程，一方面社区已摆脱20世纪50年代居委会那种一呼百应的“大妈”管理模式，正在试图塑造专业化、年轻化和高效率的社区管理形象；另一方面，2007年《物权法》的出台和同年《物业管理条例》的颁布，又宣告物业对社区的合法化嵌入，使得以社区居委会为代表的社区行政主体不再独揽社区大权，其与物业分而治之成为现实。笔者2009年在北京、深圳、南京、沈阳和西宁等五大城市开展的问卷调查发现，当被问及“谁是您心目中的社区管理者”时，有38.9%的被访者认为是社区居委会，32.4%认为是物业公司，社区建设的大发展与其声望的式微几乎同步到来，这也倒逼国家进一步寻找巩固基层政权的新路径。

党的十八大后，社会治理开始进入国家话语，2013年党的十八届三中全会又进一步提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，自此，城市基层社区开始踏上由社区管理向社区治理转型的征程，居民自治、基层协商、多元共治等目标和技术路径成为许多社区探索实验的选择。民政部也从2012年起适时推出以基层创新为主导的国家实验区，两至三年一个实验周期，每批有30～40个城市社区经过多轮筛选成功入围。这些国家级实验区肩负着基层创新重任[1]详见民政部官网，http://www.mca.gov.cn/article/xw/ztbd/zxzt/，2012年。，像“三社联动”“六化融合”“协商治理”“掌上社区”“智慧社区”等新型社区治理模式被多地、多个社区创新实验，并将其累积的成熟经验向全国推广，社区成为基层创新的热土。与这一自下而上多方参与社区治理相对应的是党的十九大后国家进一步强化“党建引领”，全国大部分社区服务中心也顺势更名为“社区党群服务中心”。2017 年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》作为社区治理的纲领性文件，将社区建设推向共治共管、共建共享的新高度。这一系列来自顶层和基层的共同努力在一定程度上拉抬了社区治理的主体之一——社区居委会的声望。笔者通过2009 年、2014 年和2018 年持续三轮的跟踪问卷调查（前两轮受教育部社科基金项目委托面向北京、深圳、南京、沈阳和西宁五大城市；2018年受国社科基金资助，除上述五大城市外，增加了上海、杭州、郑州、无锡和扬州），共在十大城市发放5450 份问卷，最终回收有效问卷5051份，有效回收率92.7%。调查发现，在“谁是社区管理者”、“在社区遇到问题找谁解决”和“谁是社区的精英”这三个连续的有关社区组织声望的问题上，社区居委会2018年的数据相比2009 年和跌入谷底的2014 年有明显回升；特别在社区管理者的确认上，2018 年社区居委会收获了47.4%的肯定回答（物业仅为32.6%，详见表1），可以说居委会收复了部分失地。物业公司在前两轮调查中社区声望持续冲高，在“谁是社区管理者”的问题上被访者认可物业的选择率一度高达49.9%，但到2018年却回落至不到三分之一。而另一民选组织——业委会在三轮跨度为十年的调查中从未获得10%以上的社区声望。重拾社区治理半壁江山的社区行政主体在更强的赋权、更多的曝光和更高的期待背后是人力资源的供给短缺、下沉任务的堆积如山，以及检查考核的频繁过度，工作资源极其有限的社区正在向全面覆盖、无限担责的基层主体过渡。

表1 中国城市社区治理主体的变化（2009年—2018年）[2]闵学勤：《嵌入式治理：物业融入社区社会的可能及路径选择——以中国十大城市调研为例》，〔南京〕《江苏行政学院学报》2019年第6期。

值得一提的是2020年突如其来的新冠肺炎疫情，在全国31个省区市启动一级响应之时，把各级社区推向了联防联控的最前沿。无论是疫情中心武汉，还是中国其他城市，疫情信息首先在社区汇总上报，防控政策多由社区组织施行，社区工作人员不仅无法居家自保，还要比平常更辛苦地守护社区居民。以武汉市龙湖东岸社区为例，“疫情暴发初期，为了做好社区封控工作，有81个‘下沉’干部和志愿者来到龙湖东岸社区，与社区工作人员战斗在一线。随着复工复产工作的推进，‘下沉’干部和志愿者开始有序撤离，工作压力又落在了这14个社区工作人员身上”[1]详见新华网《武汉保卫战“下半场” 90后社区书记不停步》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=16640003658777232 64&wfr=spider&for=pc，2020年。。在上海市静安区，一个很普通的老旧公房小区，一位社区工作者在笔记本上总结了疫情期间一共承担的信息摸排更新、政策宣传推广、任务下达执行、辖区消杀清洁、口罩集中调配、居民买菜服务、情绪安抚稳定、人员统筹安排等24种工作[2]详见共青团中央的澎湃号《你知道疫情发生后，社区干部做了多少事吗？》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7099774.，虽然这些工作可能是与“下沉”干部、物业公司和志愿者共同完成的，但社区作为基层疫情防控的第一责任人，其工作之重、压力之大可想而知。

社区从20世纪80年代顺应城市化和改革开放一路走来，40年后的今天将成为基层治理的压舱石；加之新冠肺炎疫情防控的推波助澜，社区已成为不可忽略的基层治理主体之一，也成为国家施政最后的落地执行者。虽然国家和地方政府对社区的各项人财物等资源的投入不断加码，但仍赶不上社区负荷的节节攀高。当下可选的路径无非两条：或各级政府通过政策设计为社区减负，或社区及其背后的大社会共同寻找他法自救。前者在多年的推进中收效甚微，后者这张社会之网，即社会大平台，如何建构尚值得多方研究探索。

二、平台型治理的崛起

我们知道，基于社会大背景的社区平台的建设和运营，将涉及近十多年来正在全球兴起的平台型治理模式。“平台”一词尽管听起来简单，但事实上是一个具有变革性的概念，它彻底地大范围地改变了商业、经济和社会[3]〔美〕杰奥夫雷G.帕克、〔美〕马歇尔W.范·埃尔斯泰恩、〔美〕桑基特·保罗·邱达利：《平台革命：改变世界的商业模式》，志鹏译，〔北京〕机械工业出版社2017年版，第35页。。翻阅《平台革命：改变世界的商业模式》一书我们可以发现，平台在21世纪进入人们的视线，主要源于超大型互联网公司的崛起，包括海外的谷歌、亚马逊、脸书和推特，国内的阿里巴巴、腾讯和百度等等，它们各自拥有超10亿在其平台上搜索、消费和娱乐的活跃用户。而这些平台上被享用的产品并非由平台原创，更多是来自用户自身。互联网巨头们以自己的方式利用其用户的力量来增加自身价值，而不仅仅是共同创造产品，打造了信息时代独有的平台型经济模式。作为商用在线平台，它们已经深入参与各种公共活动，包括新闻传播、公民参与、教育和交通[4]Helberger, N., Pierson, J., & Poell, T.,“Governing Online Platforms: From Contested to Cooperative Responsibility”,The Information Society,2017，34(1),pp.1-14.。在一些地方它们甚至改变公民行为，影响民主进程[5]Jose Van Dijck, Thomas Poell, Martijn De Waal, The Platform Society: Public Values in a Connective World, Oxford:Oxford University Press,2018,p.15.，以至于公众、机构和政府会要求重新评估商业平台的政治影响，让其担负更多的社会责任[6]Robert Gorwa,“What is Platform Governance?”,Information,Communication&Society,2019，22(6),pp.308-323.。与此同时，平台型经济催生平台型社会、平台型政府的迹象也越来越明显，许多政府领导人也认识到Web2.0技术提供的机会不仅能帮助他们当选，更能帮助他们做得更好。这场创新运动也被称为政府2.0[1]O’Reilly,T.,“Government as a Platform”,Innovations:Technology,Governance,Globalization,2011，6(1),pp.13-40.，迅速催生了平台型社会治理模式。

相比经济平台，公共平台更显示出其类型繁杂、模式各异的特征，因此，将平台经济中的契约性、公共性、公平性、开放性、互动性和活跃度等特征引入公共平台并非易事，这也是全球范围内平台型治理理论与实践研究仍处于起步阶段的重要原因，人们对其具体操作路径、各行动主体的角色定位、公共平台的运行管理，以及未来可能面临的挑战均知之甚少。宏观层面的公共部门平台战略核心诉求的确立、组织机构再造，微观层面的平台怎样建构、如何实现协同而非竞争的平台网络效应等诸多问题均悬而未决[2]闵学勤、陈丹引：《平台型治理：通往城市共融的路径选择——基于中国十大城市调研的实证研究》，〔上海〕《同济大学学报（社会科学版）》2019第5期。。因此，作为一种不可逆转的发展趋势，也作为中国社区应对无限扩张难题的可选路径，相对于宏大的国家和地方政府，以基层微治理形态存在的社区平台试验值得率先探索，但这中间关键要把握平台型治理的五大特征：

平台区别于其他组织的第一特征是吸附了超量活跃用户。对公共平台或政府平台而言，这一特征的日常表现即为参与，所以平台型治理的初级形态也可称为参与式治理。广泛的参与、活跃的参与以及深度的参与能否实现，取决于平台设计的初衷是否直达人心、模块是否具有超强互动性、节点是否流畅、程序是否为用户而持续更新等。然而，不同于商用平台背后的消费者，公共平台的用户，即公众，不是基于日常消费或娱乐需求，而是基于日常公共生活的需求才要登录平台并逗留参与，公共平台吸附用户的难度之大可想而知。但是随着世界越来越扁平化，公共生活正在成为人类的刚需，正如汉娜·阿伦特所言：“一切人类活动都要受到如下事实的制约：即人必须共同生活在一起。每一位公民都隶属于两种生活秩序，他自己的生活和在共同体的生活。”[3]汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，〔北京〕生活·读书·新知三联书店1998年版，第62-65页。而信息社会比以往任何时代都更好地提供了这样一种共在的技术可能，需要论证的是谁来构建、如何构建既能粘住公众，又能让其持续参与的公共平台。

集聚大量数字信息是其第二特征。此时的平台不同于传统平台，传统平台类似一种框架，因事务需要具有某种相同属性的个体与组织在平台上互动并共事；而互联网平台则会竭尽所能覆盖所有人，一旦参与其中，每位用户就既是生产者，也是分享者。用户参与分享不仅意味着平台促发了用户特质或潜能，更表达了平台的扁平化、去阶层化属性。这也是互联网时代应运而生的商用或社交平台能够因超大量用户的持续分享而不断生成和迭代内容，吸引更多平台外的人加入的原因。公共平台或政府平台若要满足互联网平台的分享特征，除了需要克服信息安全、信息孤岛障碍外，最重要的是要面向公众、服务于公众，成为公众信息对称权利的倡导者和提供者。因此，英国为推进政府的平台化建设，提议将政府分享数据作为软件和服务的数字基础，并提议将其作为政府的一种效率和创新模式[4]O’Reilly，T.,“Government as a Platform”,Innovations:Technology,Governance,Globalization,2011，6(1),pp.13-40.。

对于平台而言，仅达到分享这一层级而不进行协作是远远不够的，因此有学者将平台型治理视为协作治理、协同治理的一种演化。也就是说，拥有用户之间互连互通和协同协作的载体是其第三特征，它被定义为“具有专用能力和资源的组织或计划，以促进多个或正在进行的协作项目或网络的创建、适应及成功”[5]Ansell, C., & Gash, A.,“Collaborative Platforms as a Governance Strategy”, Journal of Public Administration Research and Theory,2017,28(1),pp.16-32.。相比商用平台的协作目标是促进各主体的经济利益，公共平台或政府的协作目标是指向公共利益。显然公共利益的达成难度更大，这对公共平台如何协作、谁来推动协作提出挑战，也对平台的设计初衷、技术更新及用户成长提出更高的要求。实际上，就中国基层政府而言，多方协作、政企社合作已经不是新话题，只是一直缺乏更好的协作平台，特别是互联网协作平台；一旦政府和公众的互联网思维被完全激活，将日常协作的需求交由技术来实现，那平台的协作属性就是平台“基因”的一部分，即公众、政府及其他各主体参与平台、相互分享的直接效用就是通往协作。

信息时代平台的第四大特征是许多平台在初创期未曾想过的，即：当用户对平台的需求成为日常，当分享和协作成为平台上的可持续互动，那么，公众对公众以及公众成为有线公民，通过自助做自己的“政府”，在一定程度上替代传统的政府责任，就成为一种可能。在这种非正式的安排中，政府在日常活动中不需发挥作用，但可能提供一个促进框架[1]Linders & Dennis,“From E-government to We-government: Defining a Typology For Citizen Coproduction in the Age of Social Media”,Government Information Quarterly,2012,29(4),pp.446-454.。正如人类在发展进程中一直不断地通过社会分工的细化加剧个体对他者、对系统的依赖，特别是在工业化后期，人们几乎很难完全独自应对工作和生活中的所有问题。相比之下，集聚超量信息的平台为公众提供了一种自助可能，经由多渠道、超密度的信息分享和协作，公众有机会进行一系列原本不可想象的自助活动，例如自助学习、自助就医、自助成长、自助养老等等。如果个体参与公共生活需经由一个优秀的平台，且它为自助提供无限可能，那么公众不仅可以相互扶持，而且还能帮助政府提高感知能力、响应能力及执行效率。

平台型治理的第五大特征，也与平台的“基因”相随，但又是相对难以企及的高度，即创新。在传统的思维中我们一直认为，创新从来都是集合多元互动、知识碰撞和恰当时机的一种非常态境界；但数字时代创新几乎每天都在世界的多个角落发生，创新也成为平台型治理区别于其他治理模式的最重要的特征。在中国最近三十多年的基层治理探索中，创新常常成为各项政策、各种文件中的高频词，而拥有创新这一与生俱来特质的平台型治理因其设计的前瞻性、系统的复杂性和技术的超前性，还未在基层治理中被普遍认知，在全球地方性治理中也未有突出的案例。这需要政府拿出勇气和资本，创造性地投资于新兴技术活动和创新战略，以构建更灵活、更有弹性的政府结构和治理基础设施[2]Gil-Garcia, J. R., Heblbig, N., Ojo, A.,“Being Smart: Emerging Technologies and Innovation in the Public Sector”,Government Information Quarterly,2014,31,pp.11-18.，也即对政府原有的治理结构进行“根本性”的改造。

三、基于有限收敛的社区平台型治理之路

参与、分享、协作、自助和创新，平台型治理的这五大特征经由互联网经济平台的先行先试，被不断证实，甚至超出想象，其完全超脱于传统社会和现代工业化社会的独特效用正吸引公共平台进行效仿，类似智慧城市、城市大脑、掌上云社区[3]闵学勤、贺海蓉：《掌上社区:在线社会治理的可能及其可为——以南京栖霞区为例》，〔南京〕《江苏社会科学》2017年第3期。等的探索都希望集互联网经济平台之大成，来服务于在地公众。但就目前来看，大多数正在搭建或运营的公共平台都过多强调技术运用，忽略公众的用户身份；过多强调自身或部门利益，忽略平台的整体架构；过多依赖数据工程师，忽略人文社会学者的介入。即便如此，无论自上而下还是自下而上，中国都已开启基于大数据、物联网、区块链和人工智能等技术，并融汇线上线下多方交互，以增进公共利益和提升社会治理效度的平台型治理征程。例如：2020年3月底4月初习近平总书记到浙江考察时，在杭州城市大脑运营指挥中心指出要“让城市更聪明一些，更智慧一些，这是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”[4]详见新华网《让城市更聪明更智慧——习近平总书记浙江考察为推进城市治理体系和治理能力现代化提供重要遵循》，http://www.xinhuanet.com/2020-04/04/c_1125814356.htm，2020年。；上海市委书记李强提出“找政府办事，要像网购一样便利”，并认为“一网通办”“一网统管”是提高城市治理现代化水平的有力牵引，“两网”建设不只是技术手段创新，更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，将在更大范围、更宽领域、更深层次推动城市治理全方位变革[1]详见中国网《上海：一网通办 一网统管》，http://news.china.com.cn/2020-05/17/content_76054984.htm，2020年。；而杭州正在探索制定全国首个《社区大脑建设规划》，拟从2020年起在杭州民政部门建数据舱，通过借脑育脑，让社区治理“码上服务、码上协商、码上监督”，进一步完善社区基础数据库，加快部门协同智治[2]详见浙江工人日报网《杭州将打造“社区大脑” 智慧感知居民需求》，http://www.zjgrrb.com/zjzgol/system/2020/01/16/032120410.shtml，2020年。。可以肯定的是，这一系列正在或即将推行的举措都将让城市治理的最后承载者——社区受益。不过正如前文所述，社区在“停不下来”的无限扩张进程中，如何借助这些公共平台寻找有限收敛的路径？平台型治理落地社区，除了技术外，笔者认为，最优先考虑的应是以下三点：

1.从用户思维走向公众思维

用户思维通常是经济平台区别于公共平台的起点。基于市场逻辑的经济平台，从一开始创建就必须考虑用户在哪里、刚需有多少，否则就会直接面临生存难题。而公共平台则不然，多数由政府建构的公共平台首先考虑的是政府资源的整合、政府形象的建设，以及政府信息化和数字化的展演。虽然看似最终也是为公众服务，但由于经济平台的出发点不是公众，从平台搭建、模块设计到资源分享、平台运营，公众或曰受众在其中几乎都是失语的；而公共平台则不同，它是为分担社区职责、为社区良治而建，它如果不从一开始就倾听公众的需求和声音，而是围绕基层政府的行政工作而设，就会很难打通最后“一公里”。例如，许多基层政府平台的建设不仅应在前期与公众协商如何建（尽管该工作难度很大），建好后若端口只面向网格员而不向所有相关公众开放，或公众发声只被后台所见、公众互相之间不能共在，公众在平台上还是处于沉默的状态，而被忽视的那一方所面对的公共平台就会陷入空壳运营的窘态。

因此，真正的平台型治理在平台创建之初即须广泛征集公众意见，公众期望在平台上收获什么应是公共平台建设的重要取向。事实上，中国基层社区治理不堪重负的最直接原因就是上级行政的千条线和公众的万种需求不完全对应，有时甚至完全不对应。所以以社区良治为目标的公共平台就是要让基层政府、公众、驻区单位和社会组织共在一个平台上，而提升公众的满意度和幸福感是这些平台主体的共同追求。在此基础上，技术如何支撑、模块如何设计、日常如何运行等才值得多方往下继续商讨。在此过程中，公共平台应向经济平台学习全程用户思维，即随时把公众不断变化的需求和期待放在第一位。这既有利于公众自觉自愿参与平台运行，也有利于平台长期粘住公众，保持流量和活跃度，同时也为公众在平台上时时分享、自助和协作等打下基础。长此以往，社区工作人员在平台上将不再是劳心劳力繁杂工作的付出者，而更多的应是信息收集者、分享引导者、模块创建者、回馈响应者，以及冷静旁观者。

2.以内容为王链接社会资本

平台型治理的最大难点即是平台如何持续运营。在基层治理信息化、电子化的进程中，相当多的基层政府建构了以APP为主的治理平台。其惯常的操作方式是请技术公司按政府需求设计界面和模块，然后以行政手段下派任务让居民下载APP并注册登录。然而，现实中居民日常对此平台的访问量寥寥无几，基层政府也会疑惑投入这么大为什么老百姓对此不感兴趣。实际上，除了平台在创建之始缺乏公众思维外，平台运营中缺少持续有吸引力的交互内容，难以形成和提升社会资本是其主要症结。移动互联网时代散布的公众在工作之余被一个个消费、娱乐、教育平台所吸附，此时，公共平台要加入其中，就必须满足公众看似可有可无的公共生活需求，将原本就具有较高操作难度的工作化解。与过去只能在线下、必须占用较多时间来开展公共生活不同，在线的平台化的公共生活仅需消耗公众日常大量的碎片时间，即便如此，平台若缺乏具有足够吸引力并能够形成非熟人社会之间交互及信息流动的内容，公众何以经常在此逗留？因此，平台型治理要求参与其中的多方共同创造内容，好的平台应在一开始就有各类预设让各模块成为每个加入者的舞台，来自政府、市场和社会的各方都有机会，也有欲望在其中生成、发布有价值内容，并经由内容的分享和消化互建认同及信任，也即逐渐累积社会资本，形成良性循环。随着时间的推移，平台上更多的主体被激发，愿意分享更多的、饱含信息量的内容。如此往复，社区只是平台的守夜人，平台上不断生发的、规模巨大的内容并非来自基层政府，社工们也不是这些无限扩充的信息及互动的始作俑者，他们及其背后的基层政府只需为这些内容守住法律和道德底线，担负有限的平台维护职责；公众及各类市场和社会主体才是平台公共生活内容的真正创造者。

3.由自助合作通往协商共治

社区无限扩张的尴尬场景通常表现为，一方面，作为基层政府的末梢，社区没有可继续赋权的下级，也即退无可退；另一方面，辖区内居民也从未想过要去伸手弥补社区的人力不足。两端的难依难靠让社区经常有无助感和无力感。虽然近年来社区通过联合居民骨干、驻区单位、物业公司、社会组织和志愿者等共同应对社区公共事务，但这些往往是临时性的或松散型的，很难呈现常态化的合作模式。从公众思维出发而建的基层线上线下融合的平台，例如南京栖霞的“掌上云社区”[1]闵学勤、贺海蓉：《掌上社区：在线社会治理的可能及其可为——以南京栖霞区为例》，〔南京〕《江苏社会科学》2017年第3期。、杭州的“社区大脑”等，从一开始即定位居民是平台主角，社区仅是平台管理者和维护者。当平台集聚的居民规模达到常住（成人）人口的一半以上（一般两三年左右），平台即已开始呈现自助合作、协商应对社区公共事务的场景，除了公众思维、内容为王的运营模式外，公众自我的参与意识、协商意识和协作精神在一定程度上被激发。

其实无论哪个时代，公众都从未远离公共生活和社会治理，只是在不同制度、不同社会结构和社会需求下扮演完全不同的角色。此刻中国的基层治理正处在一个历史交汇点：40多年改革开放和经济社会发展将社区推到基层治理的前沿，互联网和物联网同步叠加的信息技术为基层治理提供了强大的科技支撑，基层治理内涵和职责的无限扩张让社区不得不寻找自救模式，市场化、信息化和全球化共同催生公众的参与意识及行动。这些集聚的现实需求和技术可能性使得各级各类基层治理平台呼之欲出。能否在平台规模化和初级运营阶段后达成协作共治，并成为社区减负的目标，关键要看平台用户，即公众能否利用平台的交互性、自助性和链接性等特征展开充分的自主学习和公共协商，以寻找应对公共事务的最低成本和最大公约数。

构建基于有限收敛的社区治理模式，不是期待一纸减负的公文，也不是选择无奈的“甩锅”，而是希望寻找根本性的基层治理变革路径。正在探索的公共平台型治理，若能在大量成熟的经济平台运营的基础上，习得其用户思维、内容为王、资本链接和自助协作等精髓，将迎来前所未有的基层治理创新格局，同时，也将有机会向全球展示中国治理的独特模板。