网络舆情监测在疾病预防控制工作中的应用与思考

周 伟，张成鑫

（1.江苏省疾病预防控制中心，江苏南京210009；2.南京标志网络科技有限公司，江苏南京210001）

0 引言

中国互联网络信息中心（CNNIC）最新发布的第46 次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2020 年6 月，全国互联网普及率达67%，网民规模达9.4亿，其中通过手机上网人数达9.32亿，占网民总人数的99.2%［1］。随着国家在互联网基础设施建设的投入不断提高，互联网技术更新换代的步伐越来越快，移动互联网5G 技术已投入商用，各类互联网应用层出不穷，人民群众对更加美好的物质生活和精神生活的需求，已经融入互联网的发展大潮之中。

1 网络舆情的概念及监测的必要性

1.1 概念

移动互联网终端的智能化，促使上网方式更加便捷，网民获取信息渠道更加通畅，对社会热点事件关注更加及时，表达意愿及诉求的方式更趋多元化。网络言论，特别是一些敏感、活跃的话题，很容易通过互联网传播扩散，逐渐形成一定的规模，引起公众的关注。有学者将当前一些主流的“网络舆情”定义综合后概括为：“社会公众（即网民）在网络这一公共空间对公共事务，社会热点、焦点问题，某些组织或个人带有公共性的问题，政治问题等方面的具体事件而发表的情绪、意见、看法、态度、诉求的交汇与综合”［2］。

1.2 必要性

近年来发生多次重大突发公共卫生事件，政府部门以及学术界越来越重视公共卫生事件应急管理的理论研究。重大疫情背景下的网络舆情有别于经济社会常态运行下的网络舆情，后者一般是区域性、仅在部分群体爆发，而疫情引发的网络舆情则是全域性的、遍地开花式的。网络舆情监测的本质，就是“获取信息”；而舆情监测的实质，就是“早发现”。只有做到了早发现，才能为后面的处置工作争取时间，把被动变为主动。发现晚了，甚至已经不可收拾了才知道，后续工作就很难开展了。面对日趋纷繁的网络舆情，结合疾病预防控制（以下简称“疾控”）工作需要，国内大多数疾控机构均已不同程度地开展了网络舆情监测工作，但是对于突发公共卫生事件预警机制的相关研究还不够深入，尤其是对于应对突发公共卫生事件应急管理中舆情信息的预警相关知识比较缺乏。疾控机构通过网络舆情监测的手段，研究公共卫生事件网络舆情预警机制，有助于明确危机预警的含义和要素，从而可以进一步探索和建立突发公共卫生事件舆情预警机制。

2 疾控机构网络舆情监测工作开展情况

2.1 监测手段

网络舆情监测手段一般为人工或半人工辅以搜索引擎或舆情监测系统软件的方式，也有委托第三方网络舆情服务机构进行的。目前，网络舆情服务机构大致有：技术研发企业和传统市场调查公司设立的监测机构；由母体媒介设立的监测机构；高校或学术机构设立的监测机构；政府部门自行设立的监测机构。

2.2 监测类型

网络舆情监测类型通常分为日常监测与专项监测。日常监测主要监测分析国内外公共卫生相关的热点资讯，以舆情日报或周报的形式共享给相关部门专业技术人员；专项监测主要面向突发公共卫生事件或其他重大项目的舆情，进行多维度分析，给出舆情引导处置建议，以舆情专报的形式供领导决策部门及相关业务部门使用。

2.3 开展情况

早期疾控机构有学者对网络媒体监测系统的建立作了探讨性研究［3］，后来中国疾控中心借鉴全球公共卫生情报网（GPHIN）的经验［4］建立公共卫生舆情监测系统［5］，在疾控系统内得到一定程度的应用［6］。2014年中国疾控中心开展的一项调查显示全国疾控机构媒体监测能力整体上仍处于较低水平［7］。随着疾控机构普遍意识到网络舆情监测对疾控工作的重要性，一些技术较为成熟的商用网络舆情监测软件或系统逐渐在疾控机构里得到应用［8-9］。目前国内疾控机构针对网络舆情的研究方向主要集中在突发公共卫生事件及其他疾控相关业务的舆情分析、监测预警、监测平台或体系构建等方面［10-16］。

江苏省疾控中心高度重视舆情工作，自2009 年起开展这项工作，前期运用TRS SMAS工具对公共卫生网络舆情进行监测，初步建立起舆情的收集、研判和处置机制。后期改用新浪舆情通工具，根据舆情特征定义200 多个关键词并依据具体事件变化不断加以更新，实现对新闻网站、论坛、微博、微信的实时监测，主要产出形式为舆情周报和舆情专报。

3 网络舆情监测在疾控工作中的应用

每一次重大突发事件都是一次大考，考验政府面对突如其来的灾难能否保持高效，能否让民众满意。这就对信息的掌握有着极高的要求，面对网络舆情，必须时刻做好准备。通过回顾分析SARS 疫情和人感染H7N9禽流感疫情事件，来分析网络舆情监测对疾控工作的重要性。

3.1 SARS疫情事件基本情况

2002年12月，广东省出现首例SARS病例，当时地方政府为避免群众恐慌没有对外发布消息，在之后近3个月的时间段内，新闻媒体几乎看不到任何公开报道，各种小道消息通过网络传递，传闻四起。直至2003年2月，广东省新闻媒体才开始集中公开报道疫情信息，政府方才引起重视，但此时已错过疫情处置的最佳响应时机，加之国内一些专家做出这种疾病不会大范围流行的错误预测，并且错误判断了病原，导致SARS 疫情逐渐向全国甚至海外蔓延。疫情早期的新闻发布会声称疫情得到了有效控制，官方公布的疫情数据存在瞒报的情况，社会大众是在看到互联网上的国外媒体发布的相关报道，才真正意识到此次疫情的严重性。2003 年4 月，高层认识到SARS 疫情的严重程度和潜在威胁，着手全力应对，国务院多部委相继出台多项紧急措施，多部门联动，此次疫情才得到有效控制。从该事件的处置过程可以看出，当时国家在应对突发公共卫生事件的应急处理能力略有不足，由于缺乏危机意识导致最初反应迟钝，疫情信息发布机制较落后，加之对信息的收集有一定的障碍，疫情信息无法实时传达给全国人民，信息不畅甚至导致信任危机，这些都是造成疫情在最初阶段快速蔓延的原因。

3.2 人感染H7N9禽流感疫情事件基本情况

2013 年3 月，上海、安徽、江苏相继出现人感染H7N9 型禽流感病例，尽管H7N9 型禽流感病毒是全球首次发现的新亚型流感病毒，还没被纳入国家的法定报告传染病监测报告系统，但是后来疫情发展的进程和趋势总体可控，病例大部分集中在江苏、浙江、上海等地。这一次，国家能够如此迅速将疫情控制到可控范围，主要得益于卫生主管部门和疾控机构对于疫情监测预警机制的建立，发现报告及时，预防控制手段有效。在疫情初期及时出台《人感染H7N9禽流感诊疗方案》，积极开展疫情的监控工作，也为后续疫情控制工作打下了坚实的基础。

3.3 两次疫情事件对比

通过表1 可以看到，国家在SARS 疫情后的10 年内，大力改善监测、应急准备和响应能力，加强公共卫生机构建设，对于公共卫生事件的应急处置能力有了显著的提升。

3.3.1 舆情事件监测预警机制逐渐建立

SARS 疫情时期，由于对疫情监测预警方面监测不力，预警机制不完善，在首例病例发生前后，国家并没有相应的机制实现对疫情发展状况做出准确的预估。而人感染H7N9禽流感疫情时期，从首例确诊到疫情得到基本控制用时很少，政府部门对疫情高度关注，及时对疫情进行监测、分析，同时也对疫情进行了舆情监控，及时掌握民众的反应，积极引导民众对疫情的认识，缓解公众的恐慌情绪，从而避免社会秩序遭到影响。

3.3.2 政策法规体系的完善

SARS 疫情结束后，国家认识到疫情防范和应急处理的重要性，在此后的10 年内，相继发布了《突发公共事件应急条例》《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》《突发事件公共卫生风险评估管理办法》，这些法律法规的颁布和实施在处置人感染H7N9禽流感疫情事件中发挥了重要作用。

3.3.3 疫情信息发布机制的完善

SARS 疫情事件爆发后，在全国乃至世界都造成了轰动。2006 年，政府及时对疫情信息发布机制进行了创新和变革，极大地提高了疫情信息发布的及时性和准确性，在人感染H7N9 禽流感疫情事件发生时，疫情相关信息能更加准确及时地传达出去，民众能及时了解疾病知识并提高防范意识，从而尽可能地减少了这一事件给国家各个领域带来的危害。

表1 SARS疫情和人感染H7N9禽流感疫情事件对比

4 对网络舆情监测工作的思考

经过多年的实践与探索，江苏省疾控中心在舆情工作方面建立了一定的工作机制，利用舆情监测平台，对江苏乃至全国网络舆情信息进行有效监测和处置，在多次重大突发公共卫生事件（人感染H7N9 禽流感疫情、长春长生疫苗事件、新冠肺炎疫情）中，及时的网络舆情监测分析研判，为事件处置工作提供参谋，为疾控工作的顺利开展起到了信息支撑作用，但也存在一些不足之处。

4.1 存在的问题

4.1.1 缺乏专业人才

网络舆情监测工作是互联网时代兴起的一项新任务，现在很多单位对网络舆情工作并没有特别重视，工作人员多为兼职，人数少，没有建立专业的人才队伍，缺乏必要的舆情专业知识和媒体灵敏度，不利于新形势、新任务的要求。

4.1.2 预警预测能力有待提高

疾控系统的网络舆情监测工作是一项专业技术性工作，既需要掌握疾控各类业务知识，又需要具备一定的信息技术知识，熟悉网络用语。目前，对于舆情事件的预警监测还需要人工进行预警，需要工作人员对信息进行汇总以及分析，从而实现对信息的监测和报送。面对大量信息，需要运用专业技术手段进行分析、研判，才能保证监测预警工作的顺利进行。

4.1.3 预警流程亟须改善

在信息收集阶段，缺少信息沟通平台。目前江苏省疾控系统内尚没有建立一个完整统一的舆情信息预警沟通平台，省疾控中心和各市（县、区）级疾控中心之间不能及时有效地进行舆情沟通，协调联动性较差。省疾控中心对各市级疾控中心是业务指导关系，重大舆情信息要从市级疾控中心反映到省疾控中心，做出研判、决策后再反馈到市级疾控中心，直接降低了危机预警的效率。在传递信息内容上，有时候市级收集的信息和省疾控得到的信息有误差，导致决策部门不能对整个事件进行分析，延误危机事件处置的时间，从而错过舆情处置的黄金时间。

4.1.4 舆情事件重处置轻预防

“凡事预则立，不预则废。”舆情监测的目的就是有效地预防公共危机的发生或降低公共危机给公众带来的生命、财产损失。省内疾控机构对网络舆情信息监测的重视尚且不足，在一些舆情事件发生早期不能及时、有效地抓取信息，而在舆情事件引发公共危机后才重视网络舆情，致使有时候对网络舆情工作开展十分被动。对网络舆情监测的不重视和对舆情事件的警觉性，缺少对舆情事件的理性分析和研判，不仅增加了公共卫生事件管理的成本，也会给公众带来不必要的损失。

4.1.5 媒体交流有待加强

网络舆情监测是为了更好地开展业务工作，不仅要“倾听网上的民声”，更要“线下办实事”。面对重大突发公共卫生事件，省疾控中心必须迅速启动危机管理反应机制，权威部门需要在第一时间发布新闻，积极跟媒体进行交流，确保信息渠道公开、流畅，从而掌握舆论的主动权。同时协同卫生主管部门，充分利用微博、微信手段，及时向社会发布正确、有效的信息，在事件发生后的24 h黄金时间内掌握舆论的导向，避免事态扩大和事实被曲解。

4.2 对网络舆情监测工作的建议

4.2.1 正确认识并面对网络舆情

在网络舆情的监测预警工作中，不仅相关责任人需要有极高的舆情意识，中心的所有工作人员都需要有舆情意识，都要重视网民在网络媒体上发表的态度、观点、意见，而且要谨言慎行，因为任何一个工作人员的观点都可能会被网民抓住，有时甚至会影响整个处置过程。网络舆情具有时间性和交互性的特点，传播的方式也具有多样性，自上而下的管理模式已经不能完全解决网络舆情危机，省级疾控中心以及各市（县、区）级疾控中心应该转变思路，充分利用网络的便捷性，及时公开信息，积极应对相关舆情。要不断收集网络信息，了解和掌握最新的舆情动态，预防网络舆情引发的公共危机。

4.2.2 注重专业人才的培养，完善舆情工作机制

网络舆情的收集、分析和研判是舆情预警的基础工作，也是一项高度专业化的工作，负责网络舆情日常工作的人员除了需要具备专业的疾控业务知识和一定的网络知识能力，还应具备较强的媒体观察能力，对敏感话题要有较灵敏的触觉。针对网络舆情的新元素，相关人员需要经常进行培训和学习，及时掌握网络舆情的新技术和新变化。当突发公共卫生事件发生时，可以在较短的时间内收集全面的信息，运用先进的技术手段进行分析、研判，快速形成报告，为危机事件的处理赢得宝贵的时间。

4.2.3 建立完善的网络舆情报送机制

舆情信息的报送是网络舆情工作的重要环节，它不是一项技术性的工作，而是一项政策性、政治性的工作。很多舆情事件的发生都是由于其复杂的报送程序耽误了很多的时间，造成后期处置的时间被耽搁。有些危机事件的关注度很高，并且瞬息万变，为此，严格把握报送的程序性、保密性，及时报送信息，才能为处置工作赢得宝贵时间。而且舆情信息的交互是双向的，不论涉事单位还是向上级汇报信息，都需要得到反馈，以便下一步的工作。建立起纵向舆情信息网络和横向的舆情信息工作部门，使系统内工作能够及时上情下达，保证系统内工作情况及时顺畅地沟通。在动态中把握舆情信息的收集、分类、研判、传输、督办等基本环节，充分使整个信息传输系统有效运转。

4.2.4 完善联动机制，加大各部门之间的沟通

随着互联网信息越来越多元化和广泛化，信息量不断增加，面对海量舆情信息，舆情工作也越来越复杂耗时。为了避免信息的重复采集，提高工作效率，应当保证舆情信息的高效传递，加强各部门之间信息的交流和共享，不仅是疾控系统内的信息共享，更需要和其他部门一起联动。因此，必须建立并完善突发公共卫生事件舆情信息共享机制，加强部门之间信息资源的联通，以消除“信息孤岛”现象。

突发公共卫生事件常包含各方面复杂的原因，除了涉及政府、卫生部门，往往还涉及公安、交通等部门，要做好舆情工作就需要协调好多个部门的力量和资源。危机事件发生后，政府部门应立即启动联动合作机制，同时设立信息中心，将有关的同级部门和当地主要媒体联系起来，加强信息交流，统一新闻发布口径，避免信息重复或者不一致，造成舆情处置中出现疏漏以及矛盾。

5 结语

2020 年初的新冠肺炎疫情，是对政府处置能力的又一次大考，国家针对此次疫情的处置较以往已有很大进步，但应对疫情的公共卫生应急管理机制还是暴露出一些不足。今后应更加重视网络舆情在公共卫生应急管理中发挥的作用，对网络舆情发展的各个阶段进行危机预警，采取相应的预警措施，不仅可为社会的长久治安提供保障，还能及时了解社会民情。对网络舆情的危机预警进行研究，能够提高疾控系统在应对突发事件所引发的管理能力，对提升疾控系统形象、规范业务流程有重要的意义。